89/2005-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 21 и 22 декември 2005 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 43 став 2 од Законот за установите (“Службен весник на Република Македонија” бр.32/2005).

2. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на членот 43 став 2 од законот означен во точката 1 на ова решение.

Според наводите во иницијативата со оспорената законска одредба се предвидувале правни последици од осудата кои не можеле да бидат трајни, туку траеле само определено време и се утврдувале со конкретна правосилна судска одлука согласно одредбите на Кривичниот законик, а не настапувале по сила на закон, како што произлегувало од оспорената законска одредба.

Поради тоа, подносителот на иницијативата наведува дека со членот 43 став 2 од Законот се повредувале член 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 13 став 1, член 14 став 1, член 23, член 32 став 1 и 2, член 51 ии член 54 став 1 од Уставот и предлага Судот да поведе постапка за оценување на неговата согласност со тие одредби од Уставот.

3. Судот на седницата утврди дека според член 43 став 2 од Законот за установите за претседател и член на орган на управување, односно директор на јавна установа не може да биде именувано лице на кое со правосилна одлука му е изречена казна затвор поради кражба, измама, издавање на чек без покритие, злоупотреба на довербата, фалсификат, лажна изјава дадена под заклетва, освен ако му биде избришана осудата, лице на кое со судска пресуда му е забрането вршење на јавна услуга, како и лице кое било член на орган на управување или носител на раководна функција во установа од јавен интерес која престанала со стечај.

4. Во членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија е утврден принципот на владеењето на правото.

Според членот 9 од Уставот, граѓаните во Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Во член 13 став 1 од Уставот е предвидено дека лицето обвинето за казниво дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука, а според член 14 став 1, пак, никој не може да биде казнет за дело кое пред да биде сторено не било утврдено со закон или со друг пропис како казниво дело и за кое не била предвидена казна.

Според член 23 од Уставот секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавни функции.

Во членот 32 став 1 од Уставот е утврдено дека секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбедност за време на привремена невработеност, а според ставот 2 на овој член, секому под еднакви услови му е достапно секое работно место.

Во ставот 5 на член 32 од Уставот е утврдено дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуват со закон и со колективни договори.

Според член 54 став 1 од Уставот, во однос на кој исто така се оспорува уставноста на означената законска одредба, слободите и правата на Юовекот и гра­анинот моЧат да се ограниЮат само во слуЮаи утврдени со Уставот. Во овој член се определува и тоа дека ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожата, јазик, вера, национално или социјално потекло или општествена положба (став 3) и дека ова ограничување не може да се однесува за определени права и слободи утврдени во ставот 4 на овој член од Уставот.

Во членот 58 став 1 од Уставот, кој спаѓа во одделот “Основи на економските односи” е утврдено дека сопственоста и трудот се основа за управување и учество во одлучувањето. Според ставот 2 на овој член од Уставот, учеството во управувањето и одлучувањето во јавните установи и служби се уредува со закон и врз принципите на стручност и компетентност.

Тргнувајќи од овластувањето што произлегува токму од членот 58 од Уставот, освен во посебните закони во кои се уредува вршењето на одделни општествени дејности, прашањата во врска со управувањето и одлучувањето во јавните установи и служби, законодавецот на општ начин ги уредил во Законот за установите (“Службен весник на Република Македонија” бр.32/2005), чии одредби, согласно членот 1 став 2 од овој закон имаат супсидијарна примена и се применуваат доколку со друг закон поинаку не е уредено.

Овие прашања во Законот за установите се уредени во Глава четврта насловена како “Органи на установата”. Првиот член од оваа глава е членот 40 според кој одлучувањето и управувањето со установите се врши врз принципите на стручност и компетентност, во согласност со закон.

Според членот 41 од Законот органи на установата се управен одбор, односно нему по положба и функции соодветен орган на управување, директор (еден или повеќе), орган на внатрешна контрола и други органи утврдени со закон и статутот на установата.

Согласно членот 42 став 1 од Законот, ако со друг закон не е поинаку определено, органот на управување на установата го сочинуваат претставници на основачот и најмалку една третина од членовите – претставници на стручниот орган доколку со закон е пропишано да се формира таков орган во установата. Според ставот 2 на овој член од Законот, органот на управување има најмалку три, а најмногу 15 членови.

Во членот 43 од Законот се уредени прашања во врска со забраната на судирот на интереси на членот на органот на управување и директорот на јавната установа во раководењето, односно управувањето со установата (став 1), потоа е утврдено кое лице не може да биде именувано за претседател и член на органот на управување, односно директор на јавната установа (став 2 – кој е оспорен), како и неспојливоста на функцијата претседател и член на органот на управување, односно директор на јавна установа со други функции утврдени во ставот 3 на овој член.

Имајќи ги предвид наведените и другите одредби од Законот за установите, а разгледувајќи го оспорениот член 43 став 2 на овој Закон од аспект на причините поради кои се оспорува неговата согласност со Уставот, Судот оцени дека со оспорениот член од Законот не се повредува ниеден член од Уставот наведен во иницијативата, а со тоа ниту член 13 став 1 и член 14 став 1 од Уставот, врз основа на кои всушност се темелат причините за оспорување на неговата уставност.

Имено, според Судот, во конкретниот случај не станува збор за повреда ниту на принципот на презумција на невиноста на лицето утврден во член 13 став 1 од Уставот, ни на начелото на законитост во казненото право изразено преку забраната за казанување утврдена во член 14 став 1 од Уставот. Ова од причини што оспорениот член 43 став 2 од Законот не се однесува за лице чија вина не е утврдена со правосилна судска одлука, за какво што станува збор во член 13 став 1 од Уставот, туку напротив, се однесува за лице чија вина за определено казниво дело кое пред сторување било утврдено со закон е утврдена со правосилна судска одлука и му е изречена казна затвор која, исто така, била предвидена со закон.

Оттука, а со оглед и на фактот дека член 13 став 1 и член 14 став 1 од Уставот воопшто не третираат прашања во врска со правните последици од осудата, а чија забрана подносителот очигледно ја поврзува со овие членови од Уставот при изнесување на причините за оспорување на уставноста на членот 43 став 2 од Законот, според Судот не може основано да се постави прашањето за согласноста на овој член од Законот со тие членови од Уставот.

Што се однесува до уставниот третман на правните последици од осудата, од кој аспект единствено и се оспорува уставноста на член 43 став 2 од Законот, а кои како посебен правен институт се познати и во правната наука и правните системи на некои други земји, Уставот нив не ги уредува на експлицитен начин, односно со ни една одредба изречно ниту ги дозволува ниту ги забранува.

Меѓутоа, тоа не значи дека Уставот на Република Македонија воопшто не ги познава правните последици и не ги дозволува. Напротив, во самиот Устав се содржани конкретни решенија кои посредно упатуваат токму на спротивното, а тоа се решенијата на членот 65 став 2 и 3, членот 99 став 3 алинеја 4, односно на Амандман ЏЏВИ на Уставот на Република Македонија, со чија точка се заменува ставот 3 на овој член од Уставот, како и членот 111 став 4 од Уставот. Имено, од овие одредби на Уставот произлегува дека всушност во нив со самиот Устав се пропишани правни последици од осудата затоа што престанувањето на мандатот на пратеникот или одземањето на неговиот мандат кога тој е осуден за кривично дело предвидено во член 65 став 2 и 3, како и разрешувањето на судија на Уставниот суд или на друг суд ако е осуден за кривично дело предвидено во членовите 99 став 3 алинеја 4, односно член 111 став 3 од Уставот, и по вид и по карактер се правни последици од осудата што настапуваат по сила на Уставот.

Тргнувајќи од тоа дека правните последици од осудата не се забранети со Уставот на Република Македонија, законодавецот општите правила и рамки за нивно пропишување ги утврдил во Кривичниот законик (“Службен весник на Република Македонија” бр.37/1996, 80/1999, 4/2002, 43/2003, 19/2004 и 81/2005) во кој во посебна глава е уредено настапувањето, почетокот и траењето на правните последици. Така, во членот 101 став 1 од Кривичниот законик е утврдено дека правните последици од осудата што се надоврзуваат на осудите за определени кривични дела, може да настапат само кога за кривично дело на сторителот му е изречена казна затвор. Според ставот 2 на овој член, правни последици можат да се предвидат само со закон.

Според членот 102 од Кривичниот законик правните последици од осудата настапуваат со денот на правосилноста на пресудата (став 1), правните последици од осудата што се состојат во забрана на стекнување на определени права траат најдолго десет години од денот на издржаната, простената или застарената казна (став 2) и правните последици од осудата престануваат со бришење на осудата (став 3).

Од наведените одредби на Кривичниот законик јасно произлегува дека правните последици од осудата се предвидуваат со закон, дека тие се состојат во забрана на стекнување на определени права и дека еден од основите за нивно престанување е бришењето на осудата од казнената евиденција.

Од наведените законски одредби, како и од означените одредби на членовите 65 и 99 чиј став 1 е заменет со Амандман ЏЏВИ на Уставот, како и членот 111 од Уставот, исто така, произлегува дека правните последици било во вид на губење на определени права или забрана на стекнување определени права, настапуваат со денот на правосилноста на пресудата.

Оттука, иако правните последици од осудата според своето дејство имаат исти ефекти како и казните што ги изрекува судот, особено оние што се состојат во забрана на вршење определени права (професија, дејност или должност, управување со моторно возило), сепак нивната системска поставеност во однос на казните е сосема поинаква. Затоа, подносителот на иницијативата погрешно смета дека правните последици од осудата се утврдуваат со правосилна судска одлука и дека тие се всушност казни односно споредни казни (порано т.н. мерки на безбедност) кои траат и по издржаната казна затвор, а се состојат во забрана на вршење професија, дејност или должност.

Анализирајќи ја содржината на оспорениот член 43 став 2 од Законот за установите во контекст на наведените одредби од Кривичниот законик, според Судот не е спорно дека само во дел , а не во целиот став 2, како што се наведува во иницијативата, се пропишува правна последица од осудата во смисла на значењето што овој институт го има согласно наведените одредби од Кривичниот законик, а и пошироко.

Правните последици од осудата што се состојат во ограничување, односно забрана на стекнување на определени права или губење на веќе стекнато право, кај нас, како и во некои други земји, вообичаено се предвидуваат во работното законодавство, односно во законите со кои се утврдуваат услови за засновање и престанок на работниот однос, како и во законите со кои се утврдуваат услови за вршење определени дејности, професии или функции, од кој вид е и оспорената одредба.

Имено, во конкретниот случај како што е и напред кажано, оспорената законска одредба е поместена во Глава четврта на Законот за установите, во која се уредуваат прашања во врска со управувањето и одлучувањето во установите, а посебно во јавните установи.

Согласно членот 4 од Законот установата може да биде јавна, приватна и мешовита. Јавна установа може да основа Република Македонија со средства во државна сопственост како државна (национална) установа, општина или градот Скопје со средства во сопственост на општината, односно градот Скопје како општинска јавна установа, односно јавна установа на градот Скопје.

Со оглед на тоа што согласно член 58 став 2 од Уставот управувањето и одлучувањето во јавните установи и служби се уредува со закон, несомнено произлегува дека овој член од Уставот му дава право на законодавецот, во рамките на уредување на овие прашања, меѓу другото, да ги утврди и условите за вршење на функциите претседател и член на органот на управување и директор на јавната установа, како што впрочем тоа и го направил во оспорената законска одредба.

Оправданоста на забраната на овие функции да се именуваат и лица на кои со правосилна судска одлука им е изречена казна затвор за одделни кривични дела, според Судот произлегува и од карактерот на дејноста за кои се основаат установите воопшто, па и јавните установи. Имено, согласно Законот установите се основаат за вршење на јавни услуги односно дејности од јавен интерес, а такви според Законот се дејноста во областа на образованието, науката, културата, здравството, социјалната заштита, детската заштита, заштита на лица со интелектуална или телесна попреченост, како и други дејности кои со закон се утврдени како јавна услуга.

Од друга страна, не е спорно дека во јавните установи капиталот, односно средствата се сопственост на државата и дека средствата за задоволување на потребите и интересите од овие области во најголем број случаи се алиментираат од Буџетот на Републиката, а се обезбедуваат со јавни давачки што ги плаќаат сите граѓани.

Од наведеното произлегува дека законодавецот токму заради обезбедување на јавниот интерес во оспорената законска одредба утврдил за претседател и член на органот на управување и за директор на јавна установа да не може да се именува лице на кое со правосилна судска одлука за определени кривични дела му е изречена казна затвор, освен ако му биде избришана осудата, како еден вид гаранција за спречување на можните злоупотреби на штета на вршење на дејноста од јавен интерес, односно на јавните услуги на корисниците.

Оттука, а имајќи предвид дека забраната за именување на овие функции не е трајна и се однесува не за било кои, туку само за конкретно определени кривични дела, Судот смета дека оваа забрана предвидена како правна последица од осудата е пропорционална, односно сразмерна на наведената цел поради која законодавецот и ја утврдил и истата не е прекумерна за да предизвика неоправдано ограничување на правата на лицата на кои со правосилна судска одлука им е изречена казна затвор за кривичните дела утврдени во самата оспорена законска одредба. Од наведените причини делот од оспорената законска одредба во кој е утврдено дека за претседател и член на органот на управување и за директор на јавна установа не може да се именува лице на кое со правосилна судска одлука за определени кривични дела му е изречена казна затвор, освен ако му биде избришана осудата, е компатибилен, односно е во согласност како со принципот на владеењето на правото, така и со членот 54 став 1 од Уставот. Истовремено, овој дел на член 43 став 2 од Законот е во согласност и со член 9 од Уставот со оглед на тоа што со него не се врши дискриминација на граѓаните по ниеден основ утврден во овој член на Уставот, во однос на кој, исто така се оспорува неговата уставност.

Што се однесува до останатиот дел на оспорената законска одредба според кој на овие функции не може да се именува лице на кое со судска пресуда му е забрането вршење на јавна услуга и лице кое било член на орган на управување или носител на раководна функција во установа со јавен интерес која престанала со стечај, Судот утврди дека и во едниот и во другиот случај не се работи за правни последици од осудата кои настапуваат по сила на законот, од која претпоставка се раководел подносителот на иницијативата оспорувајќи го и овој дел од одредбата од истите причини како и останатиот.

Имено, според Судот ограничувањето на ова право во случај кога со правосилна судска пресуда на лицето му е забрането вршење на јавна услуга не се врши непосредно со овој закон, туку тоа ограничување всушност произлегува од правното дејство на самата правосилна судска одлука со која е изречена оваа казна, односно забрана. Тоа со други зборови значи дека лицето во овој случај наведените функции не може да ги врши не како правна последица од осудата по сила на законот, туку како последица од казната што со правосилна судска одлука ја изрекол судот.

Исто така, и во другиот дел на оспорената законска одредба во кој се утврдува дека на овие функции не може да биде именувано лице кое било член на орган на управување или носител на раководна функција во установа со јавен интерес која престанала со стечај, според Судот не станува збор за правна последица од осуда, туку за утврдување на еден од условите за именување на наведените функции, кои законодавецот ги утврдил во рамките на прашањата што согласно Уставот се уредуваат со закон, поради што Судот не изрази сомневање во согласноста и на овој дел од оспорената законска одредба со напред означените одредби од Уставот, од аспект на причините поради кои се оспорува нејзината уставност.

Конечно, имајќи предвид дека според наводите во иницијативата со оспорениот член 43 став 2 од Законот посебно се повредувал и членот 23 од Уставот, Судот не изрази сомневање, односно не го постави прашањето за неговата согласност и во однос на овој член од Уставот, затоа што функцијата претседател и член на органот на управување и директор на јавната установа ниту во Законот за установите ни во друг закон или друг пропис се утврдени како јавни функции на кои се однесува членот 23 од Уставот. Меѓутоа, ни овој член, исто како и другите членови од Уставот не е пречка со закон да се утврдат услови под кои ќе се вршат јавните и другите функции, какви што се всушност и функциите за чие вршење во оспорената законска одредба, како негативен услов е утврдена осудуваноста за определени кривични дела, потоа, судско изречената забрана за вршење на јавна услуга, како и вршењето на овие функции во установа од јавен интерес која престанала со стечај.

5. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение во однос на делот од членот 43 став 2 од Законот кој гласи: “лице на кое со правосилна судска одлука му е изречена казна затвор заради кражба, измама, издавање на чек без покритие, злоупотреба на довербата, фалсификат, лажна изјава дадена под заклетва, освен ако му биде избришана осудата”, Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот Лилјана Ингилизова-Ристова и судиите д-р Трендафил Ивановски, Махмут Јусуфи, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов. Решението за останатиот дел на член 43 став 2 од Законот, Судот го донесе едногласно.

У.бр.89/2005
21 и 22 декември 2005 година
С к о п ј е
лк

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република
Македонија
Лилјана Ингилизова-Ристова