77/2011-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 28 алинеја 2 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 6 јули 2011 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 3 точки 1 и 2, во деловите

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 24 став 3 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

3. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на член 23, во делот: „и општ акт на органот на управување“, од Законот означен во точката 1 од ова решение.

4. Самостоен синдикат на клинички центри и други здравствени организации на Република Македонија – Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесоа иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на членовите од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата здравството можело да биде содржано само во Законот за здравствена заштита, а не во Законот за јавните службеници како што било предвидено во оспорените делови на членот 3 од Законот.Ова од причина што, според подносителот на иницијативата, здравството како посебна специфична здравствена дејност, односно нејзините работници не можеле да се подведат под јавни службеници.

Со ваквите решенија во Законот за јавните службеници здравството не би било во можност квалитетно и успешно да ја испочитува одредбата на член 39 од Уставот, според која на секој граѓанин му се гарантира правото на здравствена заштита.

Со оспорените законски делови на членот 3 точките 1 и 2 од Законот, според иницијативата, се доведувало во прашање местото и улогата на Министерството за здравство од член 22 од Законот за организација и работа на органите на државната управа. Оттука, овие делови од членот 3 на Законот, не биле во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 39 и 51 од Уставот.

Оспорениот дел од членот 23 од Законот, исто така, не бил во согласност со член 8 став 1 алинеите 3 и 4, член 32 став 5 од Уставот од причини што остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредувале со закон и колективни договори, а не и со општ акт на органот на управување, како што предвидувал оспорениот законски дел.

Оспорениот член 24 став 3 од Законот, според иницијативата, не бил во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 32 став 5 и член 51 став 2 од Уставот, затоа што „секој бил должен да ги почитува Уставот и законите“, а не и Етичкиот кодекс за јавните службеници.

Имено, согласно член 10 од Законот, јавните службеници ги извршувале работите и работните задачи од јавен интерес, согласно со правилата на професионалната етика, а не согласно Етичкиот кодекс за јавните службеници. Во членот 155 став 1 од Законот за здравствената заштита било уредено дека заради заштита и унапредување на стручноста и етичките должности и права за подобрување на квалитетот на здравствената заштита, заштитата на интересите на својата професија, следење на односот на здравствените работници кон општеството и граѓаните, докторите на медицина, докторите на стоматологија и дипломираните фармацевти се здружувале во лекарска, стоматолошка, односно фармацевтска комора. Наведените комори имале својство на правно лице и како таква имала овластување да ја одземе лиценцата за работа на докторите по медицина, стоматолозите или, пак, на фармацевтите во случај кога ќе се утврдело прекршување на лекарската етика. Министерството за здравство одлучувало по жалбата против одлуката на лекарската, стоматолошката, односно фармацевтската комора.

Оттука, наведените лица одговараат пред органите на Лекарската, Стоматолошката и Фармацевтската комора, според Законот за здравствената заштита (член 155), а не според одредбите на Законот за јавните службеници. Стручниот медицински персонал, според иницијативата, не би можел истовремено да се придржува на својата лекарска, стоматолошка и фармацевтска етика и на Етичкиот кодекс за јавните службеници, што значи дека не би смеело да се дозволи паралелизам во нашиот уставен и правен поредок.

Поради наведените причини се предлага оспорените членови од Законот да се укинат, како и изрекување на времена мерка согласно член 27 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија.

5. Судот на седницата утврди дека според член 3 од Законот за јавни службеници одделни изрази употребени во овој закон го имаат следното значење:

1) Јавни службеници се вработените кои вршат работи од јавен интерес во дејностите образование, здравство, култура, наука, труд и социјални работи, социјална заштита и заштита на детето, установите, фондовите, агенциите, јавните претпријатија основани од Република Македонија, општините, општините во градот Скопје, односно градот Скопје, а не се опфатени со Законот за државните службеници;
2) Јавна служба се институциите на дејностите образование, здравство, култура, наука, труд и социјални работи, социјална и детска заштита, установите, фондовите, агенциите, јавните претпријатија основани од Република Македонија, општините, општините во градот Скопје, односно градот Скопје, а не се опфатени со Законот за државните службеници;
3) Институции, во смисла на овој закон, се сите државни органи и тела кои вршат работи од јавен интерес или доверени јавни овластувања, установи, фондови, агенции како и јавни претпријатија, основани од Република Македонија, општините, односно градот Скопје, а не се опфатени со Законот за државните службеници;
4) Раководно лице на институцијата е именувано или избрано лице кое раководи со институцијата;
5) Работно искуство во струката е времетраењето на работниот стаж или искуство стекнато во соодветната струка по завршување на соодветно образование на јавниот службеник“.

Според член 23 од истиот закон, јавниот службеник има право на плата и надоместоци на плата под услови и критериуми утврдени со закон, колективен договор и општ акт на органот на управување.

Според член 24 став 3 од Законот, министерот донесува Етички кодекс за јавните службеници.

6. Според член 8 став 1 алинеја 3 и 4 од Уставот, темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија се владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска.

Според член 32 став 5 од Уставот, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.

Според член 39 од Уставот на секој граѓанин му се гарантира правото на здравствена заштита и граѓанинот има право и должност да го чува и унапредува сопственото здравје и здравјето на другите.

Во член 51 од Уставот е предвидено дека во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.

Законот за јавните службеници ги уредува опфатот на јавната служба, заедничките начела и основите на вработувањето, правата и должностите, одговорноста, оценувањето, престанокот на вработувањето, заштитата и одлучувањето за правата и обврските и регистарот на јавните службеници (член 1).

Во член 2 од истиот закон, е предвидено дека јавните службеници се лицата кои вршат работи и работни задачи од јавен интерес во согласност со Уставот, закон и ратификувани договори, професионално, политички неутрално и непристрасно.

Оспорениот член 3 од Законот за јавните службеници, го дефинира значењето на одделните изрази кои се употребени во овој закон, па така, во точката 1 од членот 3 на Законот се објаснува дека јавни службеници се вработените кои вршат работи од јавен интерес во, меѓу другото, и здравствената дејност, односно здравството.

Во точката 2 од членот 3 на истиот закон, исто така, се појаснува дека јавна служба е и институција на здравствената дејност.

Статусот на јавниот службеник, понатаму произлегува и од одредбите кои се однесуваат на постапката за вработување која ја спроведува Агенцијата за јавни службеници (член 17), како и од обврската на јавниот службеник да ја врши работата непристрасно (член 24) и неговата обврска за стручно оспособување и усовршување која се обезбедува во центрите за обука на Министерството и други специјализирани институции (член 28).

Наспроти тоа, Законот за здравствена заштита ги уредува правата од здравствената заштита на граѓаните, односите и правата од здравственото осигурување, постапката на користењето на здравствената заштита и системот на организацијата на здравствената заштита (член 1).

Според член 8 од истиот закон, здравствена дејност може да вршат само здравствени работници и здравствени соработници, кои ги исполнуваат условите утврдени со овој закон.

Членот 9 од овој закон утврдува дека здравствената дејност е од посебен општествен интерес.

Во Главата XII со наслов: „Здравствени работници и здравствени соработници“ е содржан членот 144, во кој е предвидено дека здравствена заштита можат да укажуваат здравствени работници со соодветно стручно образование, завршен приправнички стаж на здравствените работници со средно, више и високо стручно образование во траење од три години и лиценца за работа, а за определени работи и работни задачи соодветна специјализација или субспецијализација.

Во членот 155 став 1 од Законот за здравствената заштита е предвидено дека заради заштита и унапредување на стручноста и етичките должности и права, за подобрување на квалитетот на здравствената заштита, заштитата на интересите на својата професија, следење на односот на здравствените работници кон општеството и граѓаните, докторите на медицина, докторите на стоматологија и дипломираните фармацевти се здружуваат во лекарска, стоматолошка односно фармацевтска комора. Според ставот 2 од истиот член од Законот, лекарската, стоматолошката односно фармацевтската комора има својство на правно лице. Во став 3 од овој член на Законот, е предвидено дека лекарската, стоматолошката односно фармацевтската комора може да одземе лиценца за работа на доктори на медицина, доктори на стоматологија и дипломирани фармацевти, ако утврди дека ја прекршиле лекарската етика или сториле потешка повреда на стандардите и квалитетот на здравствените услуги.

Според член 155 став 4 од Законот за здравствената заштита против одлуката на лекарската, стоматолошката односно фармацевтската комора може да се изјави желба до Министерството за здравство.

Во ставот 5 на овој член од Законот, е предвидено дека, коморите од ставот 1 на овој член донесуваат статут, утврдуваат кодекс на професионални етички должности и права, формираат суд на честа и други помошни тела и донесуваат други акти за начинот на работењето на нивните органи и за начинот и постапката за издавање односно одземање на лиценца за работа.

Според член 156 од Законот за здравствената заштита, заради следење на достигнувањата и унапредувањата во одделни гранки на медицината, здравствените работници од одделни специјалности можат да се здружуваат во стручни здруженија, во составот на Македонското лекарско друштво.

Од анализата на цитираните уставни норми, како и на наведената законска регулатива Судот оцени дека во конкретниов случај основани се тврдењата во иницијативата дека оспорените членови од Законот за јавни службеници се во спротивност со Уставот на Република Македонија, а особено со темелната вредност на уставниот поредок на Република Македонија предвидена во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот – владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните на Република Македонија.

Имено, од анализата на Законот за јавни службеници јасно произлегува дека јавните службеници се лица кои вршат работи и работни задачи од јавен интерес во согласност со Уставот, закон и ратификувани договори, професионално, политички неутрално и непристрасно.

Тргнувајќи од наведената „дефиниција“ за поимот јавен службеник, се поставува прашањето дали здравствените работници можат да имаат статус на јавен службеник. Ова, пред се, ако се има во вид фактот, кој децидно е утврден во Законот за здравствена заштита, дека здравствените работници и здравствените соработници вршат здравствена дејност, а која според одредбите од Законот за здравствена заштита е од посебен општествен интерес.

Оттука, Судот оцени дека здравствените работници како вршители на здравствената дејност како дејност од посебен општествен интерес, не може да имаат статус на јавен службеник, од причина што здравствените работници не вршат јавни овластувања во име на државата, туку истите имаат една и единствена цел заштита на здравјето на граѓаните на Република Македонија и вршење на здравствени услуги според правила и стандарди на професијата. Имено, според Судот основна улога на здравствената дејност е давање на здравствена заштита на граѓаните на Република Македонија, а не истата да настапува во име на државата. Оттука и произлегува заклучокот дека здравството суштински не припаѓа по својата природа во рамките на јавните овластувања имплицирани во Законот, односно дека постои суштинско разграничување на јавно-службеничките овластувања, бидејќи здравствените работници не вршат таква функција во потесна смисла на зборот. Од овие причини поистоветувањето на здравствените работници со јавни службеници и последиците што од тоа произлегуваат за нивниот статус во смисла на законот, е навистина на штета како на граѓаните на Република Македонија, на кои им е неопходно пружањето на здравствена заштита, така и на здравствените работници чија основна задача и цел е давање на здравствени услуги.

Условите кои треба здравствениот работник да ги исполнува за да укажува здравствена заштита се утврдени во Законот за здравствена заштита, според кој истиот треба да има соодветно стручно образование, завршен приправнички стаж на здравствените работници со средно, више и високо стручно образование во траење од три години и лиценца за работа, како и соодветна специјализација или субспецијализација.

Од наведеното јасно произлегува која е основната задача и улога на здравствените работници во едно општество, поради што Судот оцени дека природата и карактерот на работата, не допушта здравствените работници да имаат статус на јавни службеници како што го дефинира законот, кои би вршеле работи од јавен интерес, покрај другото, „политички неутрално и непристрасно“, како што предвидува членот 2 од Законот за јавните службеници, што според мислењето на Судот е беспредметно во контекст на давање на здравствена заштита.

Здравствените работници, за вршење на својата дејност, неопходно е да поседуваат лиценца, која може да им биде одземена од соодветната комора доколку се утврди дека истите ја прекршиле лекарската етика или сториле потешка повреда на стандардите и квалитетот на здравствените услуги.

Постапката на одземање на лиценца, како и правото на жалба до Министерството за здравство, е регулирана во Законот за здравствената заштита, што значи дека оценката за работењето на лекарите е сведена на „еснафот“, односно на лицата, односно институциите кои се компетентни за оцена на нивното работење.

Од друга страна, пак, Законот за здравствена заштита, меѓу другото, предвидува дека коморите од ставот 1 на членот 155 од Законот, утврдуваат кодекс на професионални етички должности и права, кој ги обврзува лекарите да постапуват и работат во согласност со истиот.

Оттука, предвидениот Етички кодекс во член 24 став 3 од Законот за јавни службеници, кој го донесува Министерството за информатичко општество, според Судот, е аргумент плус дека здравството како дејност, а со тоа и здравствените работници не може да биде дел од Законот за јавните службеници. Имено,обврска е на лекарите да постапуваат и работат во смисла на веќе утврдениот Кодекс на професионални етички должности и права, а во спротивно се предвидени определени санкции во смисла на одземање на лиценца итн.

Од наведените причини Судот оцени дека членот 3, точки 1 и 2 во делот: „здравство“ од Законот, основано може да се доведе под сомнение по однос на темелната вредност на уставниот поредок на Република Македонија – владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните на Република Македонија како дел од ова начело, односно дел кој е инкорпориран во оваа темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија. Имено, владеењето на правото подразбира доследна примена на законските прописи, кои треба да се општи, точно одредени и недвосмислено формулирани правила.

7. По однос на прашањето за член 24 став 3 од Законот за јавни службеници, Судот оцени дека не е спротивно на Уставот министерот да донесува Етички кодекс за јавните службеници, од причина што тргнувајќи од обврската јавниот службеник да ги врши работите и работните задачи совесно, стручно, ефикасно, уредно и навремено, како и да не се раководи од свои лични финансиски интереси, да не ги злоупотребува овластувањата и статусот, како и да го штити личниот углед и угледот на институцијата, се јавува за неопходно донесување на Етичкиот кодекс по кој норми и критериуми, јавните службеници ќе се однесуваат кое однесување ќе биде на ниво на институцијата што ја претставуваат. Од овие причини, оспорениот член 24 став 3 од Законот, не може да се доведе под сомнение по однос на Уставот на Република Македонија.

8. Според член 28 алинеја 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македнија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако постојат други процесни пречки за одлучување по иницијативата.

Уставниот суд на Република Македонија со Одлука У.бр.83/2010 од 8 јуни 2011 година го укина член 23, во делот: „и општ акт на органот на управување“ од Законот за јавните службеници („Службен весник на Република Македонија“ бр.52/2010 и 36/2011). Според Судот, определувањето во оспорената законска одредба, условите и критериумите за правото на плата и надоместоци на плата на јавниот службеник да се утврдуваат и со општ акт на органот на управување, излегува надвор од уставните определби тие права да се уредуваат со закон и колективен договор, поради што Судот оцени дека тој дел од законската одредба не е во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 32 став 5 и член 51 од Уставот.

Како во конкретниов случај оспорениот дел на член 23 од Законот за јавни службеници не е повеќе во правниот поредок, Судот одлучи во тој дел иницијативата да ја отфрли согласно цитираната деловничка одредба.

9. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точката 1, 2 и 3 од ова решение.

10. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски. Решението по однос на точката 1 е донесено со мнозинство гласови.

У.бр.77/2011
6 јули 2011 година
С к о п ј е
лк

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски