72/2011-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992) на седницата одржана на 6 јули 2011 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка постапка за оценување на

– уставноста на член 31 од Законот за просторното и урбанистичкото планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.51/2005, 137/2007, 151/2007, 91/2009, 124/2010, 18/2011 и 53/2011).

– уставноста и законитоста на Правилник за стандарди и нормативи за урбанистичкото планирање (“Службен весник на Република Македонија“ бр. 142/2010 и 64/2011), донесен од министерот за транспорт и врски.

2. Лилјана Поповска и група други граѓани од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесоа иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на членот 31 од Законот за просторното и урбанистичкото планирање, означен во точка 1 алинеја 1 од ова решение, како и за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот, означен во точка 1 алинеја 2 од ова решение.

Иницијативата започнува со цитирање на оспорениот член 31 од Законот, па се наведува дека врз основа на ставот 1 од овој член од Законот бил донесен оспорениот правилник, со кој се пропишувале стандардите и нормативите за урбанистичкото плани-рање кои задолжително се применувале при изработката, донесу-вањето и спроведувањето на плановите. Со така дадената форму-лација за задолжителност во применатата во содржината на членот 31 став 1 од Законот и членот 2 од Правилникот биле запоставени, девалвирани и омаловажени членовите 7 точка 2, 10, 11, 11-а, 12, 13, 13-а и 14 од Законот за просторното и урбанистичко планирање што не било во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 4, 6 и 10, член 30, член 43, член 51, член 95 став 3 и член 96 од Уставот.

Имено, од начинот на формулирање на оспорениот член 31 од Законот и оспорениот Правилник, произлегувало дека на Правилникот му се давало поголемо правно дејство и значење од Законот, со што Правилникот се издигнувал на повисок ранг од наведениот закон. Тоа, пак му давало на доносителот на Правилникот законодавна функција, од каде стандардите и нормативите се пропи-шувале без уставни и законски рамки и критериуми. Оттаму, оспоре-ниот правилник не преставувал операционализација на законските одредби, за која намена се носеле подзаконските акти согласно членовите 55 став 1, 56 став 1 и 61 од Законот за организација и работа на органите на државната управа и со него се менувале содржината и целите на Законот, а тоа пак, значело навлегување на извршната во законодавната власт.

Изнесените заклучоци подносителите на иницијативата ги засновале на членовите 2 став 2 и 19 од Законот, според кои плановите, но и локалната планска урбанистичка документација се изработуваат согласно со Закон, а не согласно со Правилникот, како што било пропишано.

Понатаму, со оспорениот правилник се вршело толкување на одделни изрази (плански опфат и други) што значело дека министерот за транспорт и врски, како орган на државната управа, всушност давал автентично толкување на повеќе закони (Законот за просторното и урбанистичко планирање, Законот за градење, Законот за градежното земјиште, Законот за домување….) и на тој начин се доведувале во прашање уредувањето и хуманизацијата на просторот, се негирала улогата на граѓаните и другите органи и организации во планирањето на просторот и се нарушувале меѓусебните односи помеѓу носителите на законодавната и извршната власт, со што се повредувале и членовите 68 став 1 алинеја 2, 95 став 3 и 96 од Уставот, како и членовите 55 став 1, 56 став 1 и 61 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа.

Поточно, согласно членот 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, Собранието на Република Македонија донесува закони и дава автентично толкување на законите, а не органите на државната власт. Освен тоа, условите за движење на инвалидизираните лица (членови 77-81) од Правилниот се утврдувале и определувале со закон, а не со подзаконски акт, како што бил овој случај.

Ако понатаму се споредела содржината на одредбите од оспорениот правилник ќе се утврдело дека постоел паралелизам спрема одредбите од Законот за просторното и урбанистичко планирање, Законот за градење, Законот за градежното земјиште и Законот за домување со оглед на тоа што со оспорениот правилник некаде се повторувале слични или исти одредби од Законот, а „некаде и се судрувале во суштината“.

Конечно од содржината на оспорениот правилник не можело да се утврди дека истиот е усогласен со европските нормативи и стандарди во планирањето, уредувањето на просторот со што се повредувал членот 4 став 2 алинеја 10 од Законот за просторното и урбанистичко планирање.

Подносителите на иницијативата посочуваат на одлуката на Судот У.бр.66/2010 од 2 февруари 2011 година која требало да се има предвид при одлучувањето, а од причина што доносителот на оспорениот правилник не знаел за уставните несогласности, а воедно дел од оспорените одредби се засновале или пак произлегувале токму од укинатите законски одредби.

Врз основа на наведеното се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на членот 31 од Законот, односно за оценување на уставноста и законитоста на оспорениот правилник, а потоа истите да ги укине или поништи. Исто така, од Судот се бара да донесе решение согласно членот 27 од Деловникот, заради опасност од настанување на тешко отстранливи последици.

3. Судот на седницата утврди дека во оспорениот член 31 став 1 од Законот е предвидено дека, при изработување на плановите од членот 7 точка 2, архитектонско урбанистичкиот проект, државна урбанистичка планска документација и локална урбанистичка планска документација, задолжително се применуваат стандарди и нормативи за урбанистичко планирање, со кои се уредуваат основите за рационално планирање, уредување и користење на просторот, заради создавање на услови за хумано живеење и работа на граѓаните. Според ставот 2 од членот 31 од Законот, министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот формира комисија која се состои од најмалку пет члена од кои еден научен работник од областа на урбанистичкото планирање, еден архитект со овластување за изработка на урбанистички планови и тројца стручни работници од областа на урбанистичкото планирање. Комисијата ги изработува стандардите и нормативите од ставот 1 на овој член и дава предлог до министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот за одобрување на државната урбанистичка планска документација. За изработените стандарди и нормативи се органи-зира стручна расправа од научни и стручни работници од областа на урбанистичкото планирање (став 3). По вградување на забелешките од стручната расправа, стандардите и нормативите ги пропишува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на уредување на просторот (став 4).

Согласно наведената законска одредба министерот за транспорт и врски донел Правилник за стандардите и нормативите за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.142/2010 и 64/2011).

Според членот 1 од оспорениот правилник, со овој правилник се пропишуваат стандардите и нормативите за урбани-стичко планирање кои се применуваат при изработување, донесување и спроведување на урбанистичките планови и државната и локалната урбанистичко планска документација од Законот за просторно и урбанистичко планирање (во натамошниот текст: Законот.)

Во членот 2 од Правилникот е определено дека, станда-рдите и нормативите за урбанистичко планирање задолжително се применуваат согласно член 31 став 1 од Законот.

Во членот 3 од Правилникот е определено дека, заради обезбедување на услови за похумано живеење и работа на граѓаните, рамномерен и одржлив просторен развој на населените места и градбите, рационално и одржливо користење на просторот, заштита на недвижното културно наследство и заштита и унапредување на животната средина и природата, со овој правилник се утврдуваат урбанистичките начела и норми потребни за изработка, донесување и спроведување на урбанистичките планови.

Во членот 4 од Правилникот се дадени начелата на урбанистичкото планирање.

Во натамошниот текст на Правилникот следуваат одредби со посебни заглавија како што се: Плански опфат (членови 5 до 10), Планерски елементи на градежното земјиште (членови 11 до 13), Регулаторни линии (членови 14 до 18), Градежна парцела (членови 19 до 25), Намена на земјиштето (членови 26 до 34), Градежна линија и површина за градење (членови 35 до 42), Височина на градење (членови 43 до 51), Процент на изграденост и коефициент на искори-стеност на земјиштето (членови 51 до 54), Паркирање и гаражирање (членови 55 до 62), Улична мрежа (членови 63 до 67), Елементи на улична мрежа (членови 69 до 76), Услови за движење на инвали-дизирани лица (членови 77 до 81), Урбано зеленило и озеленетост (членови 82 до 84), Енергетско однесување на градбите (членови 85 до 87) и членовите 88 и 89 кои се однесуваат на престанок на важење на претходно донесениот правилник и влегување во сила на новиот правилник.

4. Согласно член 8 став 1 алинеи 3, 4, 6 и 10 од Уставот, владеењето на правото; поделбата на државната власт на законо-давна, извршна и судска; уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 30 став 1 од Уставот, се гарантира правото на сопственост и правото на наследување, а во ставот 3 на овој член од Уставот е утврдено дека никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон.

Според член 43 од Уставот, секој човек има право на здрава животна средина. Секој е должен да ја унапредува и штити животната средина и природата.

Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.

Согласно член 95 став 3 од Уставот, организацијата и работата на органите на државната управа се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.
Согласно член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

Во членот 5 од Законот за просторното и урбанистичко
планирање е дадено значењето на изразите употребени во овој закон како што се: планирање на просторот, просторен план, урбанистички план, архитектонско-урбанистички проект, проект за инфраструктура, државна урбанистичка планска документација, локална урбанистичка планска документација, планска програма, плански опфат, наменска употреба на земјиште, инфраструктура, бариери, градежна парцела, регулациона линија, градежна линија, нивелманско решение, картирање на плановите, ажурирани геодетски подлоги, услови за планирање на просторот, извод од Просторниот план на Република Македонија, извод од урбанистички план, уредување на просторот, регион и подрачја од посебен интерес.

Во членот 7 од Законот се определени видовите на плано-ви, како што се Просторниот план на Република Македонија и урбани-стичките планови (генерален урбанистички план, детален урбанисти-чки план, урбанистички план за село и урбанистички план вон населено место).

Во членот 10 став 1 од Законот е определено дека генерален урбанистички план се донесува за населено место-град утврдено со закон. Натамошните ставови на овој член од Законот, меѓу другото, определуваат дека ваквиот вид на планови содржат текстуален дел, графички приказ на планските решенија, како и нумерички дел со билансни показатели со подетална разработка за она што го содржат вака наведените делови.

Во членот 11 став 1 од Законот е определено дека детален урбанистички план се донесува за плански опфат, за кој е донесен генерален урбанистички план. Натамошните ставови на овој член од Законот, меѓу другото, определуваат дека ваквиот вид на планови содржат текстуален дел, графички приказ на планските решенија на опфатот, како и нумерички дел со билансни показатели за планскиот опфат и за инфраструктурата со подетална разработка за она што го содржат вака наведените делови.

Според членот 11-а од Законот, за површини планирани во генералните урбанистички планови, наменети за потребите на одбраната може да се донесе детален урбанистички план, државна и локална урбанистичка планска документација по претходно добиена согласност од Министерството за одбрана. Содржината, употребата и намената на овие површини се утврдува со планската програма од членот 5 алинеја 7 на овој закон.

Во членот 12 став 1 од Законот е определено дека, урбанистички план за село се донесува за подрачје на населено место во општината од селски карактер. Натамошните ставови на овој член од Законот, меѓу другото, определуваат дека ваквиот вид на планови содржат текстуален дел, графички приказ на планските решенија, како и нумерички дел со билансни показатели за плани-раните површини и градби според намената и инфраструктурата со подетална разработка за она што го содржат вака наведените делови.

Во членот 13 став 1 од Законот е определено дека, урбанистички план вон населено место се донесува по потреба за плански опфат, за подрачја на општините кои не се опфатени со генералните урбанистички планови и со урбанистичките планови за село. Со овој план се уредува намената и начинот на користење на просторот, како и условите за градење на комплекси и градби вон од градовите и другите населени места. Натамошните ставови на овој член од Законот, меѓу другото, определуваат дека ваквиот вид на планови содржат текстуален дел, графички приказ на планските решенија, како и нумерички дел со билансни показатели планираните површини и градби според намената и инфраструктурата со подетална разработка за она што го содржат вака наведените делови.

Според членот 13-а став 1 од Законот со урбанистичките планови од членот 7 точка 2 алинеи 2, 3 и 4 на овој закон предмет на планирање може да биде и една градежна парцела, а може да се врши и нивно изменување и дополнување во рамките на една градежна парцела, доколку постои изградена сообраќајна секундарна инфраструктура. Во случаите од ставот 1 на овој член, урбанисти-чките планови се донесуваат во постапка утврдена во членот 24 од овој закон, а јавната анкета трае од најмалку пет до најмногу десет работни дена (став 2).

Во членот 14 став 1 од Законот е определено што се евидентира на ажурирана геодетска подлога во документационата основа на планот. Во ставот 2 од истиот член од Законот е определено што се обележува во документационата основа. Во ставот 3 од овој член од Законот се определува кои градби се евидентираат во документационата основа на планот на ажурираната геодетска подлога. Во ставот 4 е определено што се уредува со планските решенија, а во ставот 5 е определено дека во планските решенија на урбанистичките планови не може да се утврдуваат услови за градење со кои се врши вклопување во планот на градби кои до почетокот или за време на изработката на урбанистичкиот план биле изградени или почнале да се градат спротивно на важечкиот урбанистички план или спротивно на одредбите на овој закон и на Законот за градење, освен за градбите за кои согласно со Законот за постапување со бесправно изградени објекти е донесено решение за утврдување на правен статус.

По однос на наведените законски одредби (7 точка 2, 10, 11, 11-а, 12, 13, 13-а и 14 од Законот) подносителите на иницијативата наведуваат дека биле запоставени, девалвирани и омаловажени со оспорениот член 31 од Законот, како и со членот 2 од оспорениот Правилник, бидејќи предвидувале задолжителна примена на станада-рдите и нормативите при изработката, донесувањето и спроведу-вањето на плановите, како и тоа дека со оспорената законска одредба и со оспорениот Правилник на подзаконскиот акт му се давало поголемо правно значење и од самиот Закон. Тоа пак, водело кон тоа доносителот на актот да добие законодавна функција и да пропише стандарди и нормативи без постоење на уставни и законски рамки и критериуми.

Од анализата на наведените одредби од Законот, но и од анализата на Законот за просторното и урбанистичкото планирање како целина Судот утврди дека во него постојат рамки и критериуми (особено членовите 5, 10, 11, 11-а, 12, 13 и 14 и други) кои преставу-ваат доволна основа за да надлежниот министер направи понатамошна доразработка на стандардите и нормативите за изработката, донесувањето и спроведувањето на плановите. Имено, наведените законски одредби во себе содржат доволно законско уредување и дефинирање по однос на проблематиката што е доразработена со одредбите од оспорениот правилник или поточно по однос на: планскиот опфат, планерските елементи на градежното земјиште, регулаторните линии, градежната парцела, намената на земјиштето, градежна линија и површина за градење, височина на градење, процент на изграденост и коефициент на искористеност на земјиштето, паркирање и гаражирање, улична мрежа, елементи на улична мрежа, услови за движење на инвалидизирани лица, урбано зеленило и озеленетост и енергетско однесување на градбите како елементи на секој од одделните видови на планови и нивните задолжителни составни делови (текстуален дел, графички приказ и нумерички дел). Според тоа, неосновани се наводите од иниција-тивата дека надлежниот министер со одредбите од Правилникот, без постоење на уставна и законска рамка и критериуми, автентично ги толкувал законските одредби и дека со тоа навлегол во ингеренциите на законодавната власт.

Воедно, треба да се има предвид дека Уставниот суд во постапките по предметите У.бр.23/1998, У.бр.19/2008 и други ценејќи ја уставноста и законитоста на одделни одредби од подзаконски акти за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање, што престанале да важат и му претходеле на сега оспорениот правилник, односно ценејќи ја уставноста и законитоста на други акти застанал на становиште дека Правилникот за стандарди и нормативи за урабнистичкото планирање по својата природа е технички норматив со кој се определува воедначен стручен пристап при изработка на урбанистичките планови. Поради наведените причини Судот изразил гледиште дека законодавецот не го повредил Уставот кога предвидел овластување на министерот надлежен за работите на урбанизмот да пропише стандарди и нормативи за планирање, кое овластување е содржано и во сега оспорениот член 31 од Законот.

Тоа што одделни одредби од оспорениот правилник биле идентични, паралени и слични со одредбите на Законот за просторното и урабнистичкото планирање како што тврдат подноси-телите на иницијативата, според оцена на Судот не го прави оспорениот Правилник спротивен на Уставот или наведените закони. Имено, Судот смета дека нема повреда на принципот на владеење на правото од членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот се додека оспоре-ните одредби од подзаконскиот акт се движат во дадените законски рамки, па дури и кога содржински се поклопуваат со нив, бидејќи понекогаш повторувањето на законската одредба во подзаконскиот акт е потребно заради создавање на јасна содржинска целина и поврзување со законскиот основ за донесување на подзаконсниот акт.

Наводот, пак, дека оспорените одредби од Правилникот “некаде се судрувале во суштина“ според Судот не е доволно јасен од каде и не може да го покрене механизмот на уставно-судска оцена.

Од друга страна, заради фактот што просторното и урбанистичко планирање е неминовно поврзано со проблематиката на градењето, градежното земјиште, домувањето, безправно изградените објекти, сообраќајот и друго не е исклучена можноста со оспорениот Правилник да постои паралелизам со одредбите од Законот за градење, Законот за градежното земјиште или пак со одредбите од Законот за домување како што тврдат подносителите на иницијативата. Меѓутоа, ваквото општо тврдење без посочување на конкретна одредба од оспорениот Правилник со која би се повредила некоја уставна или законска одредба не дава доволна основа за да Уставниот суд се впушти во анализа на законитоста на секоја од 89-те правилнички одредби и евентуално да утврди дали некоја од нив содржи доразработка, без основ, во Уставот или наведените закони.

Што се однесува до конкретниот навод дека условите за движење на инвалидизираните лица (членови 77-81) од Правилниот се утврдувале и определувале со закон, а не со подзаконски акт, како што било тука случај Судот оцени дека се неосновани. Поточно, членот 5 алинеја 12 од Законот е дефинирано дека бариерите преставуваат создадени градежни пречки во градовите и другите населени места, кои оневозможуваат непречено движење на хендикепирани лица што, според Судот, преставува доволна законска рамка и критериум за да во оспорените одредби од Правилникот (членови 77 до 81) се разработат стандардите и нормативите за отстранување на бариерите и создавање на услови за непречено движење на инвалидизираните лица. Впрочем, тоа што овие одредби од Правилникот се систематизирани во делот “Услови за движење на инвалидизираните лица“ не значи само по себе дека со нив и се определуваат услови за оваа категорија на граѓани кои имаат правен карактер, туку напротив од содржината на одредбите произлегува дека станува збор за услови од техничко-градежен карактер (ширина, должина или накосеност на рампи, улици и тротоари и слично).

Според оцена на Судот, тоа што оспорениот член 31 став 1 од Законот и членот 2 од Правилникот предвидуваат задолжителна примена на стандардите и нормативите не ги прави наведените одредби спортивни на Уставот, односно Уставот и законите, бидејќи ваквата формулација само значи дека сите инволвирани субјекти во процесот на планирање имаат законска обврска во изработката, донесувањето и спроведувањето на плановите да обезбедат услови за похумано живеење и работа на граѓаните, рамномерен и одржлив просторен развој на населените места и градбите, рационално и одржливо користење на просторот, заштита на недвижното културно наследство и заштита и унапредување на животната средина и природата, усогласеност со европските нормативи и стандарди во планирањето и уредувањето на просторот, што е и интенција на членот 4 став 2 од Законот и на членот 4 од Правилникот.

Исто така, од натамошната анализа на оспорениот член 31 од Законот произлегува дека Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичкото планирање претставува технички норматив кој се заснова на одредени научни и стручни мислења и искуства од областа на урбанистичкото планирање и кој се носи од страна на надлежниот министер по законски спроведена постапка. Поточно, надлежниот министер формира комисија (најмалку пет членови, од кои еден научен работник од областа на урбанистичкото планирање, еден архитект со овластување за изработка на урбани-стички планови и тројца стручни работници од областа на урбанисти-чкото планирање). Комисијата ги изработува стандардите и норма-тивите и дава предлог до надлежниот министерот, а за изработените стандарди и нормативи се организира стручна расправа од научни и стручни работници од областа на урбанистичкото планирање, па по вградување на забелешките од стручната расправа, стандардите и нормативите ги пропишува надлежниот министерот.

Врз основа на сето наведено произлегува дека оспорениот Правилник е акт од високо-стручен карактер кој се носи во посебно пропишана процедура и кој по својата природа е технички норматив со кој се определува воедначен стручен пристап при изработка на урбанистичките планови од каде законодавецот во оспорениот член 31 од Законот основано определил доразработката на стандардите и нормативите да ја направи надлежниот министер со подзаконски акт.

Според оцена на Судот несоодветно е упатувањето во иницијативата на гледиштата завземени од овој Суд во постапката по предметот У.бр.66/2010, бидејќи интервенциите на Судот во таа постапка не се релевантни по однос на правната судбина на оспорената законска одредба и на оспорениот правилник од каде и немаат влијание на исходот во оваа постапка.

Поради наведеното произлегува дека не се исполнети и условите за донесување на решение согласно членот 27 од Деловникот на Судот.

Врз основа на наведеното Судот оцени дека оспорениот член 31 од Законот е во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 4, 6 и 10, член 30, член 43, член 51, член 68 став 1 алинеја 2, член 95 став 3 и член 96 од Уставот и дека оспорениот правилник е во согласност со наведените уставни одредби, како и со членовите 7 точка 2, 10, 11, 11-а, 12, 13, 13-а и 14 од Законот за просторното и урбанистичко планирање и со членовите 55 став 1, 56 став 1 и 61 од Законот за организација и работа на органите на државната управа.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претсе-дателот на Судот Бранко Наумоски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.72/2011
6 јули 2011 година
С к о п ј е
м.л.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски