72/2009-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992), на седницата одржана на 3 февруари 2010 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот за текот и начинот на одвивање на практичниот дел од почетната обука, за правата и обврските на кандидатите за судии и јавни обвинители и за менторите, број 01-104/5 од 13 февруари 2009 година, донесен од Управниот одбор на Академијата за обука на судии и јавни обвинители, објавен во “Службен весник на Република Македонија”, број 32/2009, во целина и посебно

2. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија, му поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на одредбите од актот означен во точката 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата, Правилникот бил манлив бидејќи бил донесен врз основа на член 94 од Статутот на Академијата за обука на судии и јавни обвинители, без наведување на бројот на Службениот весник во кој бил објавен Статутот, како и тоа дека Правилникот можел да биде донесен само врз основа на закон, а не врз основа на статут, за што подносителот се повикува на членовите 55 и 56 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, а и дека со правилник не можело за граѓаните и други правни лица да се утврдувале права и обврски и да се пропишувале надлежности на други органи, туку тоа морало да се прави со закон или евентуално со Статутот на Академијата и тоа произлегувало од член 61 од истиот закон. Од тие причини, подносителот смета дека Правилникот не бил во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 32 став 5 и член 51 од Уставот на Република Македонија и Законот за Академија за обука на судии и јавни обвинители.

3. Судот, на седницата утврди дека со оспорениот Правилник се уредуваат правилата за траењето, статусот, правата и обврските на учесниците во практичната обука (во натамошниот текст: учесниците) и за менторите, критериумите и елементите за вреднување на успехот и оценувањето на учесниците, водењето на евиденцијата во текот на практичната обука, согласно со програмата за практичната обука, а врз основа на начелата за јавност и информираност за работењето на Академијата.

4. Согласно членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон и секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според членот 33 став 1 од Законот за установите (“Службен весник на Република Македонија”, број 32/2005 и 120/2005), установата донесува и други акти со кои се уредуваат прашања од значење за работата на установата во согласност со закон и статутот.

Според член 1 од Законот за академија за обука на судии и јавни обвинители (“Службен весник на Република Македонија”, број 13/06), со овој закон се уредува статусот, дејноста, органите на управување и раководење, финансирањето и средствата за работа, како и начинот и условите под кои се врши почетна обука на кандидати за судии и заменици на јавните обвинители и постојано стручно усовршување на судиите, јавните обвинителите и нивните заменици (во натамошниот текст: обвинители) и на судските и обвинителските службеници.

Според член 5 од истиот закон, основен акт на Академијата е Статутот со кој се уредуваат: управувањето и раководењето со Академијата; организацијата и начинот на вршењето на дејноста; правата и обврските на корисниците на услугите; составот, начинот на формирање и надлежноста на Програмскиот совет; правата, обврските и одговорностите на Академијата во правниот промет и други прашања. Статутот го донесува Управниот одбор на Академијата со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број членови, по претходно мислење на Владата на Република Македонија. Статутот и другите општи акти на Академијата се објавуваат во “Службен весник на Република Македонија” и на друг начин со кој се овозможува нивна достапност до јавноста.

Со членот 9 алинеја 1 од Законот, определено е дека Управниот одбор донесува Статут и други акти на Академијата и го следи нивното извршување.

Според член 27 став 1 од истиот закон, едукаторите имаат право на надоместок за извршената работа и право на надоместок на трошоците поврзани со подготовката и изведувањето на обуката, а според ставот 2 од истиот член, начинот на користењето на правата од ставот 1 на овој член, го пропишува Управниот одбор по претходна согласност од министерот за правда.

Согласно членот 41 став 1 од Законот, кандидатите во текот на следењето на почетната обука имаат право на надоместок во износ од 70% од платата на стручен соработник во основен суд и право на колективно осигурување согласно со прописите за осигурување.

Според член 46 од Законот, учесниците имаат право на надоместок на патни и дневни трошоци настанати за време на усовршувањето, кога програмите се спроведуваат надвор од нивното работно место.

Согласно член 1 од Статутот на Академијата за обука на судии и јавни обвинители (“Службен весник на Република Македонија”, број 99/2006), Академијата работи согласно со Уставот на Република Македонија, Законот и другите важечки прописи како и одредбите на овој Статут и другите општи акти на Академијата.

Со членот 2 од Статутот, помеѓу другото поконкретно се уредуваат правата и обврските на корисниците на услугите на Академијата, начинот и постапката за утврдување и исплаќање на надомест на трошоците во случај на неоправдано откажување од почетната обука и од полагањето на завршниот испит, како и во случај кога кандидатот нема успешно да ја заврши почетната обука.

Според член 51 од Статутот, Управниот одбор со посебен правилник го уредува начинот на остварување на правото на едукаторите и менторите на надоместок за извршената работа и правото на надоместок на трошоците поврзани со подготовката и изведувањето на обуката и едукацијата, по претходна согласност од министерот за правда.

Согласно член 94 став 2 од Статутот, Управниот одбор донесува Правилник за почетокот, текот на одвивањето, редот и дисциплината, дисциплинската одговорност и други права и обврски на кандидатите кои што ја следат почетната обука во академијата.

Во оспорената Глава V од Правилникот, се содржани поднасловите “Статус на менторите”, “Права и обврски на менторите”, “Улога, права и обврски на координаторот”, “Должности на менторите” и “Должности на менторите кон учесниците”.

Во оспорениот поднаслов “Статус на менторите” содржан е оспорениот член 9 од Правилникот, со кој поблиску е уреден статусот на менторите односно начинот на определувањето на менторите според критериуми кои се предвидени во членот 46 од Статутот на Академијата.

Со оспорениот поднаслов “Права и обврски на менторите”, се опфатени оспорените членови 10, 11, 12 и 13 од Правилникот.

Со оспорениот член 10 од Правилникот, определено е дека менторите имаат право на надоместок за извршената работа и дека висината на надоместокот е определен со посебен Правилник за надоместоци на менторите донесен од Управниот одбор на Академијата, а по претходна согласност од министерот за правда. Исто така, упатува на право на надоместок и висина на надоместок определен со посебен правилник, а основот за правото на надоместок и начинот на користењето на правото на надоместок произлегува од членот 27 од Законот за академија за обука на судии и јавни обвинители, а и од членот 51 од Статутот на Академијата кој определува дека начинот на остварување на правото на едукаторите и менторите на надоместок за извршената работа, како и начинот на остварување на правото на надоместок на трошоците поврзани со подготовката и изведувањето на обуката и едукацијата, Управниот одбор го уредува со посебен правилник.

Со оспорениот член 11 од Правилникот е пропишано дека заради усовршување и осовременување на менторската работа и на практиката, менторите имаат право и обврска да посетуваат специјализирани обуки за ментори во земјава и во странство оганизирани од Академијата. Оваа оспорена одредба произлегува од Законот за Академија за обука на судии и јавни обвинители Глава VII Постојано стручно усовршување и одредбите содржани во оваа глава како и од Статутот на Академијата Глава VII Постојано стручно усовршување и одредбите содржани во оваа глава, конкретно од членот 129 од Статутот.

Со оспорениот член 12 од Правилникот, определено е дека еден ментор може да биде ментор и на повеќе учесници но не истовремено туку последователно. Со оваа оспорена одредба поблиску е уредена содржината од членовите 97 и 98 од Статутот кои се однесуваат на спроведувањето на практичниот дел од почетната обука под насоки и упатства на менторите.

Со оспорениот член 13 од Правилникот, поблиску се уредени начинот на спроведување на практичната обука на учесниците, односно распоредот на менторите за спроведување на практичната работа по области од правото.

Со оспорениот член 14 од оспорениот поднаслов “Улога, права и обврски на координаторот” од Правилникот се определени дејствијата кој координаторот на менторскиот тим ги презема за следење и координирање на практичната обука на учесникот во текот на целата обука.

Со оспорениот член 15 од оспорениот поднаслов “Должности на менторите кон Академијата” и оспорениот член 15, уредени се должностите кои менторот ги има во текот на реализирањето на практичната обука.

Со оспорениот член 16 од оспорениот поднаслов “Должности на менторите кон учесниците”, уредени се активностите со кои менторот е задолжен да ги остварува во насока на охрабрување на активната партиципација на секој од учесниците, со давање на подршка, помош, совети и други активности потребни на учесниците за извршување на судската односно обвинителската функција.

Оспорениот поднаслов “Права и обврски на учесниците” и оспорените членови 24 и 25 се содржани во Глава VII. Учесници во практичната обука од Правилникот.

Според оспорениот член 24 алинеја 1 од Правилникот, учесниците имаат право на месечен надоместок во висина од 70% од просечната плата на стручен соработник во основен суд и право на колективно осигурување, согласно со прописите за осигурување. Во конкретниот случај не станува збор за право утврдено исклучиво со подзаконски акт а не и со закон, туку спротивно на ова, станува збор за право на надоместок утврдено со закон, односно со членот 41 став 1 од Законот за Академија за обука на судии и јавни обвинители и не претставува уставна пречка, истото да биде содржано и во определен акт.

Во останатите алинеи од оваа одредба, не се утврдуваат основни права и обврски на учесниците во смисла на права и обврски од работен однос, туку на друго ниво, се уредени права и обврски во смисла на право на учесниците да посетуваат ефективна практична обука за стекнување знаење и вештини.

Според оспорениот член 25 од Правилникот, учесниците се обврзани на редовно посетување на практичната обука, почитување на работното време во органот во кој се изведувала обуката.

Во Оспорената Глава XI. Одмори и отсуства, се содржани оспорените членови 43, 44 и 45.

Со оспорениот член 43 од Правилникот определено е дека учесникот во текот на практичната обука има право на дневен и неделен одмор, како и тоа дека дневниот одмор учесникот го користи во времето кое е определено за дневен одмор во органот во кој ја изведува практичната обука.

Со оспорениот член 44 од Правилникот, е определна должноста на учесникот за информирање на менторот во врска со евенталните отсуства во текот на следењето на практичната обука.

Според оспорениот член 45 од Правилникот, во текот на судиската ферија, учесниците имаат право на прекин на практичната обука во траење од две недели.

Оспорената глава XI. Одмори и отсуства и оспорените членови од оваа глава од Правилникот, ги доуредуваат прашањата на отсуство на учесниците во текот на практичната обука. Со оглед дека учесниците согласно членот 41 став 1 од Законот за академија за обука на судии и јавни обвинители, имаат право на надоместок за времето на следењето на практичната обука, а согласно членот 46 од истиот закон и право на надоместок на патни и дневни трошоци, настанати за време на усовршување кога програмите се спроведуваат надвор од нивното работно место, целисходна е определбата во оспорените членови од Правилникот за следењето на присуството и отсуството на учесниците заради утврдување на реалните трошоци за секој кандидат-учесник во почетната обука. Дневните, неделните и феријалните отсуства на учесниците, соодејствуваат со утврдениот дневен, неделен и судиско феријален одмор, на органот во кој учесникот ја обавува почетната обука. Одредбите за одмори и отсуства, не произлегуваат од работен однос, туку од начинот на организацијата на обуката во Академијата.

Во оспорената Глава XII. Одржување на редот и дисциплината и дисциплинската одговорност на учесниците, се содржани оспорените членови 46, 47 и 48.

Според оспорениот член 46 од Правилникот, учесниците за време на практичната обука се должни да ги почитуваат редот и дисциплината на Академијата и на органот каде ја изведуваат практичната обука, а за сторена дисциплинска повреда, учесниците одговараат според Законот за Академијата и подзаконските акти на Академијата.

Оспорениот член 47 од Правилникот, определува што претставува дисциплинска повреда. Оспорените член 46 и член 47 од Правилникот, укажуваат на должноста од почитување на редот и дисциплината како и дисциплинската одговорност за дисциплински престап кои детално се разработени во Правилникот за почетокот, редот и дисциплината, дисциплинската одговорност и други права и обврски на учесниците за почетната обука во Академијата-теоретска настава, на кој впрочем упатува оспорениот член 48 од Правилникот кој се оспорува.

Од погоре наведеното, имајќи ги предвид уставните и законски одредби, а од аспект на наводите содржани во иницијативата, се утврди дека неосновано е барањето на подносителот за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот во целина и на оспорените делови и членови посебно, од следните причини:

Академијата за обука на судии и јавни обвинители е основана со закон како јавна установа. Законот за установите содржи општи уредувачки одредби за условите и начинот на вршење на јавните услуги од јавен интерес (во натамошниот текст: јавни услуги ), установите и други видови на облици и дејности во кои се вршат овие јавни услуги, условите и постапката за нивното основање и статусните белези, давањето и одземањето на дозвола за вршење на дејноста, управувањето, надзорот, статусните промени и престанок, развојот, средства за работа (финансирање), вложувањето на средства, имотот, статутот и другите акти, организационите единици и формите на соработка и здружување, сопственичката трансформација како и други прашања од значење за вршење на јавните услуги.

Одредбите на овој закон имаат супсидиерна примена и се применуваат доколку со друг закон не е поинаку уредено. Наведеното значи дека за прашања што не се уредени или недоуредени со Законот за академија за обука на судии и јавни обвинители, со кој е основана Академијата, супсидиерно се применуваат одредбите од Законот за установите кој меѓу другото содржи и генерални одредби за основањето, актите, статусните промени и престанок на установата.

Подносителот со иницијативата го оспорува целиот Правилник за текот и начинот на одвивањето на практичниот дел од почетната обука, за правата и обврските на кандидатите за судии и јавни обвинители и за менторите, со образложение дека Правилникот можел да биде донесен само врз основа на закон, а не врз основа на Статут како што било во случајов. Ваквите наводи од подносителот на иницијативата, според Судот се несоновани. Имено, согласно член 32 став 1 од Законот за установите, установата има статут, а согласно член 33 од истиот закон, Установата (органот на управување, директор, стручен орган на установата), донесува и други акти со кои се уредуваат прашања од значење за работата на установата во согласност со закон и статутот.

Во конкретниот случај, Управниот одбор на Академијата го донесува оспорениот Правилник, што значи доносителот на актот не е спорен, а основот за неговото донесување произлегува од Статутот на Академијата односно членот 94 од Статутот, што исто така, не е спорно имајќи ја предвид одредбата од членот 33 став 1 од Законот за установите. Според тоа и врз основа на Статутот како основен акт на Академијата, Управниот одбор може да донесе и други акти од значење за работата на установата.

Поради наведеното, неосновани се наводите од подносителот со кој го оспорува основот за донесување на Правилникот, бидејќи Судот утврди дека основот за донесување на оспорениот Правилник, произлегува од членот 94 од Статутот на Академијата, односно од членот 33 став 1 од Законот за установите, според кој установата донесува и други акти со кои се уредуваат прашања од значење за работата на установата во согласност со закон и статутот.

Во останатиот дел од иницијативата, подносителот го оспорува Правилникот со образложение дека со правилник не можело за граѓаните и други правни лица да се утврдуваат права и обврски и да се пропишувала надлежност на други органи, како што било направено со посебно оспорените делови и членови од Правилникот, туку тоа морало да се прави со закон или евентуално со Статутот на Академијата, а ова нешто произлегувало од одредбите од член 61 од Законот за организација и работа на органите на државната управа.

Од анализата на оспорените одредби, Судот утврди дека со истите не се утврдуваат основни права и обврски за учесниците, менторите или координаторите во смисла на основни права и обврски од работен однос, туку на друго ниво, се уредени права и обврски во смисла на доуредување на одредби кои се опфатени со Законот за академијата за обука на судии и јавни обвинители односно за начинот на работа заради доследна реализација на Програмата за практична обука. Исто така, овој суд утврди дека оспорените членови од Правилникот кои содржат одредби за надоместоци на менторите или учесниците, оригинерно не го пропишуваат тоа право за корисниците, туку декларативно го потврдуваат правото на надоместок чиј основ произлегува од одредбите од Законот за академијата за обука на судии и јавни обвинители, конкретно од членовите 27, 41 и 46 од Законот.

Со членовите 55 и 56 од Законот за организација и работа на органите на државната управа (“Службен весник на Република Македонија”, број 58/2000, 44/2002 и 82/2008), на кој подносителот се повикува во иницијативата при оспорувањето на Правилникот во целина и негови делови и одредби, се уредуваат прашања во врска со актите на органите на државната управа, конкретно за видот на актите кои ги донесува министер и директорот на самостојниот орган на државната управа (дирекции, комисии, агенции), односно управната организација (институти, заводи), но не и на актите на установите, чија надлежност, организација, дејност и друго е уредено со Законот за установите како lex generalis и со други закони со кои посебно се уредува вршењето на дејноста или одделни работи од дејност на јавна услуга, а во конкретниот случај Законот за академија за обука на судии и јавни обвинители според кој Академијата е јавна установа, основано со овој закон.

Во тој контекст, неосновано подносителот се повикува и на членот 61 од овој закон кој пропишува дека со актите кои ги донесува министерот и со актите кои ги донесува директорот кој раководи со самостојниот орган на државната управа, односно со управната организација, не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи, од причини наведени како погоре но и поради тоа што во случајов со оспорениот Правилник не се наметнуваат права и обврски, ниту пак се пропишува надлежност на други органи, туку се регулира начинот на одвивањето на практичната обука, воспоставува координација и регулира однос на две категории лица и тоа од една страна кандидатите кои ја посетуваат обуката во Академијата и менторите од друга страна, кои во улога на учители им ги нудат своите стручни знаења на кандидатите, ја изведуваат обуката и ги оспособуваат за извршување на судиската и јавнообвинителската функција. Согласно одредбите содржани во Глава III. Едукатори и ментори во академијата, конкретно членот 49 од Статутот на Академијата, директорот на Академијата предлага листа на постојани и повремени едукатори, како експерти кои непосредно ги спроведуваат програмите за обука и постојано стручно усовршување во Академијата, која што ја утврдува Управниот одбор на Академијата, а по претходна консултација со Врховниот суд на Република Македонија, Судскиот совет на Република Македонија и Советот на јавни обвинители. Додека, менторите согласно членот 50 од Статутот на Академијата, ги определуваат Судскиот совет на Република Македонија и Советот на јавни обвинители кои до Управниот одбор на Академијата доставуваат листа на ментори од редот на активните судии и јавни обвинители под чии насоки и упатства работат кандидатите во текот на практичниот дел од почетната обука во судовите, односно во јавните обвинителства. За изведување на практичната обука, Академијата со менторите склучувала договор од кои произлегувале права и обврски за двете договорни страни, а кои во оспорениот Правилникот се прецизирани. Оттука, неосновано е и повикувањето на членот 32 став 5 од Уставот според кој “остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори”, бидејќи менторите не се вработени во Академијата туку од страна на Судскиот совет и Советот на јавните обвинители се определувани да бидат ментори за времетраење на почетната обука, а го задржувале статусот на судии и јавни обвинители и правата од работен однос ги остваруваат во судовите, односно во јавните обвинителства каде секојдневно ги извршувале своите работни задачи.

Судот ги ценеше и наводите од подносителот на иницијативата дека Правилникот бил манлив и поради тоа што истиот бил донесен врз основа на одредба од Статутот на Академијата, без наведување на бројот на службениот весник во кој Статутот бил објавен, но Судот утврди дека Статутот на Академијата е објавен во “Службен весник на Република Македонија”, број 99/2006, односно во случајов се работи за технички пропуст кој не е од влијание од уставноправен аспект.

5. Врз основа на погоре наведените причини, Судот оцени дека во конкретниот случај нема основ за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорениот Правилник во целина и оспорените делови и одредби од истиот, поради што се одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе, во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У. Бр. 72/2009
3 февруари 2010 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски