Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992) на седницата одржана на 4 декември 2013 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на
– член 31 став 1, во делот: „по објавувањето“ и ставовите 10 и 11,
– член 52 точка 11,
– член 53 став 2, во делот: „на членовите на Комисијата им следува месечен надоместок за извршената работа што го определува Владата на Република Македонија, а средствата се обезбедуват од Буџетот на Република Македонија“,
– член 53 став 3 во делот: „на членовите на Комисијата им следува месечен надоместок за извршената работа што ќе биде определен од советот на единицата на локалната самоуправа, а средствата се обезбедуваат од средствата на буџетот на единициата на локалната самоуправа“, и
– член 53 став 6, сите од Законот за енергетика („Службен весник на Република Македонија“ бр.16/2011 и 136/2011).
2. Стамен Филипов од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на членовите од Законот означен во точката 1 од ова решение.
Со иницијативата се оспорува член 31 став 1 од Законот за енергетика, наведувајќи дека истиот бил во спротивност со темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија – владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните на Република Македонија, како дел од ова уставно начело. Ова од причина што рокот за жалба треба да се смета од денот на доставувањето на решението, а не по објавувањето, како што е предвидено со оспорениот член од Законот, бидејќи во постапката за донесување на одлуки, Регулаторната комисија за енергетика го применува Законот за општата управна постапка.
Со оспорените ставови 10 и 11 од членот 31 на Законот за енергетика, како и во членот 53 од Законот, се определуваат месечни надоместоци за членовите на Комисијата, кое право според подносителот на иницијативата не било во согласност со одредбите од Уставот на Република Македонија од причини што работата во наведените комисии претставувала управна функција на органот на државната управа или организација и друг орган што вршел јавни овластувања, која спаѓа во неговиот делокруг на работа, односно негова надлежност. Оттука, според иницијативата, вршењето на овие управни функции не можело да се смета за дополнителна работа и дополнителен ангажман за што истите добиваат плата, а не треба да добиваат дополнителен надомест во вид на награда.
По однос на оспорениот член 52 точка 11 од Законот, подносителот на иницијативата наведува дека со наведената законска одредба се пропишувала обврска за доставување на доказ за осудуваност, што е недопуштено бидејќи никој нема право да бара од граѓаните да поднесуваат докази за својата осудуваност или неосудуваност. Од тие причини, се наведува во иницијативата, дека овој член од Законот не бил во согласност со член 8 став 1 алинеи 1 и 3, член 11 став 1, член 13 став 1, член 25 и член 51 од Уставот на Република Македонија.
3. Судот на седницата утврди дека според член 31 став 1 на Законот, против поединечните акти на Регулаторната комисија за енергетика може да се поднесе жалба до Комисијата за решавање на жалби во областа на енергетиката, најдоцна 15 дена по објавувањето на актот на Регулаторната комисија за енергетика. Жалбата не го одлага извршувањето на одлуката на Регулаторната комисија за енергетика.
Во член 31 ставови 10 и 11 од Законот е предвидено дека на членовите на Комисијата за жалби и на нивните заменици им следува – месечен надоместок за извршената работа што се исплаќа од вкупниот приход на Регулаторната комисија за енергетика.
Месечните надоместоци од ставот 10 на овој член го определува Комисијата за прашања на изборите и именувањата на Собранието на Република Македонија и истите не можат да бидат повисоки од 50% од просечната плата исплатена во Република Македонија во претходната календарска година.
Според член 52 точка 11 од Законот покрај барањето за овластување, подносителот е должен да достави и документи од надлежен орган дека против барателот не се води кривична или прекршочна постапка во врска со неговата професионална дејност.
Согласно член 53 став 2 од Законот Комисијата од ставот (1) на овој член од Законот е составена од девет члена, од кои два од министерството и по еден претставник од министерствата надлежни за вршење на работите од областа на градежништвото, финансиите, за животната средина и земјодлството, Агенцијата за енергетика, операторот на електопреносниот систем, како и еден член од други институции или независни експерти. За претседател на Комисијата ќе биде назначен еден од претставниците на министерството. Мандатот на членовите на Комисијата изнесува четири години. На членовите на Комисијата им следува месечен надоместок за извршената работа што го определува Владата на Република Македонија, а средствата се обезбедуваат од Буџетот на Република Македонија.
Според член 53 став 3 од Законот постапката за издавање на овлстување за изградба на производни објекти наведени во членот 49 став (7) на овој закон ја спроведува петчлена комисија што ја формира градоначалникот на единицата на локалната самоуправа, составена од експерти од областа на енергетиката, економијата и правото. Мандатот на членовите на комисијата изнесува четири години. На членовите на комисијата им следува месечен надоместок за извршената работа што ќе биде определен од советот на единицата на локалната самоуправа, а средствата се обезбедуваат од средствата на буџетот на единицата на локалната самоуправа.
Во член 53 став 6 од Законот е утврдено дека месечните надоместоци од ставовите (2) и (3) на овој член не можат да бидат повисоки од 30% од просечната плата исплатена во Република Македонија во претходната календарска година.
4. 1) Темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија во смисла на член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 4 од Уставот на Република Македонија се основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот; владењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска.
Во членот 51 од Уставот е предвидено дека во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според член 1 од Законот за енергетика, се уредуваат: целите на енергетската политика и начинот на нејзината реализација, енергетските дејности и начинот на регулирање на енергетските дејности, изградбата на енергетските објекти, статусот и надлежноста на Регулаторната комисија за енергетика на Република Македонија, пазарот на електрична енергија, пазарот на природен гас, пазарот на сурова нафта, нафтени деривати и горива за транспорт и пазарот на топлинска енергија, условите за остварување на енергетската ефикасност и промоција на користењето на обновливите извори на енергија и други прашања од значење за енергетиката.
2) Во Глава III од Законот со наслов: „Регулаторна комисија за енергетика“ се предвидени оспорените ставови на членот 31 од Законот со кои се утврдени правата на незадоволната странка на жалба до Комисијата за решавање на жалби во областа на енергетиката. Во ставот 1 на членот 31 од Законот се наведува дека против поединечните акти на Регулаторната комисија за енергетика до наведената комисија се поднесува жалба најдоцна 15 дена по објавувањето на актот.
Според член 30 став 2 од Законот за енергетика, во постапката за донесување на одлуки, Регулаторната комисија за енергетика го применува Законот за општата управна постапка, ако со овој закон не е предвидена поинаква постапка.
Од анализата на цитираните уставни норми јасно произлегува дека владеењето на правото како една од темелните вредности на уставниот поредок се засновува врз неколку постулати: примарно значење на човековите слободи и права, постоење на ограничена државна власт, поделба на власта на законодавна, извршна и судска, постоење на независно судство и правна сигурност на човекот и на граѓанинот.
Правната сигурност значи постоење на процесни гаранции и на правни лекови за заштита на правото во случај на негова повреда.
Законот за енергетика во постапката за донесување на одлуки упатува на примена на Законот за општата управна постапка, во кој член 230 став 1 е предвидено дека жалбата се поднесува во рок од 15 дена од денот на приемот на решението, ако со закон поинаку не е определено. Рокот за жалба за секое лице и за секој орган на кои им се доставува решението, се смета од денот на доставувањето на решението (став 2).
Анализирајќи ја наведената уставна и законска регулатива, сметаме дека во конкретниов случај, оспорениот дел на ставот 1 од член 31, „по објавувањето“, основано може да се доведе под сомнение по однос на темелната вредност на уставниот поредок на Република Македонија – владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните на Република Македонија како дел од ова начело. Имено, имајќи го во вид фактот што со оспорениот член 31 став 1 од Законот за енергетика се предвидува дека против поединечните акти на Регулаторната комисија за енергетика може да се поднесе жалба до Комисијата за решавање на жалби во областа на енергетиката најдоцна 15 дена по објавувањето на актот на Регулаторната комисија, за разлика од Законот за општата управна постапка,кој во конкретниов случај има карактер на lex generalis, Судот смета дека во овој случај постапката треба да се спроведува согласно одредбите од Законот за општата управна постапка .
Според Судот, рокот за поднесување на жалба против поединечен акт на Регулаторната комисија за енергетика мора да тече од денот на доставувањето на поединечниот акт до вршителите на регулаторните енергетски дејности, а во смисла на одредбите од Законот за општа управна постапка. Во член 30 став 1 точка 2 од Законот за енергетика, децидно се наведува дека заради извршување на работите од својата надлежност Регулаторната комисија за енергетика донесува одлуки со кои одлучува по поединечни работи во согласност со овој закон, вклучително и одлуки со кои на вршителите на регулираните енергетски дејности им наредува или забранува определено однесување со цел да се обезбеди сигурност во снабдувањето со енергија или енергенти и ефикасна конкуренција на одделните енергетски пазари.
Од наведените причини, Судот оцени дека во случајов станува збор за решавање на права и обврски од поединечни управни акти. Оттука, рокот за поднесување на жалба против конкретните поединечни акти не може да тече од денот на објавувањето, туку исклучиво од денот на доставувањето на одлуката, односно од денот на осознавањето на субјектот за постоењето на ваков акт, а не од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“.
Поради наведените аргументи според Судот оспорениот дел од членот 31 став 1 од Законот за енергетика основано може да се доведе под сомнение по однос на принципот на владеење на правото и правната сигурност на граѓаните на Република Македонија.
3) Предмет на уставно-судска анализа беа и оспорениот член 31 ставови 10 и 11 и член 53 ставови 2, 3 и 6 од Законот за енергетика, со кои законодавецот утврдува право на награда, односно месечен надоместок за членовите на Комисијата за жалби во областа на енергетиката, односно на Комисијата за спроведување на постапка за доделување на овластување на објекти од членот 49 став 6 од овој закон, што ја формира министерот.
Според Судот, законската определба членовите на наведените комисии покрај платата (со оглед на тоа дека станува збор за лица вработени во државната, односно локалната администрација) да примаат и дополнителен надоместок за нивната работна обврска, не е во согласност со начелото на владеењето на правото гарантирано со Уставот. Членувањето на вработените во министерствата, Агенцијата за енергетика . . . . .; во наведените комисии не може да се смета за нивен дополнителен ангажман, туку претставува нивна работна обврска за чие што извршување тие добиваат надомест во вид на плата за извршената работа, а не дополнителен надоместок во вид на награда.
Во поткрепа на ова мислење е и ставот на Судот изразен во предметот У.бр.20/2009, во кој утврди дека дополнителното парично наградување на државните службеници за извршување на работи што спаѓаат во доменот на надлежностите на органот не се во согласност со начелот на владеењето на правото гарантирано со Уставот, поради што го укина член 266-б став 4 точка 4 и став 8 и член 266-г став 12 од Законот за работните односи, кои одредби предвидуваа вакво право.
Поради наведеното Судот оцени дека основано може да се постави прашањето за согласноста на одредбите од членовите 31 ставови 10 и 11 и член 53 став 2, 3 и 6 од Законот за енергетика со одредбите од член 8 став 1 алинеи 3 и 4 и член 51 од Уставот.
4) Оспорениот член 52 точка 11 од Законот за енергетика предвидува дека покрај барањето за овластување, подносителот е должен да достави, меѓу другото и документи од надлежен орган дека против барателот не се води кривична или прекршочна постапка во врска со неговата професионална дејност.
Според член 11 став 1 од Уставот, физичкиот и моралниот интегритет на човекот се неприкосновени.
Според член 13 став 1 од Уставот, лицето обвинето за казниво дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука.
Членот 25 од Уставот предвидува дека на секој граѓанин му се гарантира почитување и заштита на приватноста на неговиот личен и семеен живот, на достоинството и угледот.
Од содржината на членот 11 став 1 и членот 25 од Уставот, произлегува дека истите ја истакнуваат вредноста и неприкосновеноста на човечката личност како основа и смисла на гарантирањето на човековите права. Човечкото достоинство, во таа смисла, не е само едно од субјективните човекови права што изречно се препознава во член 25 од Уставот, туку и темелна вредност на демократското општество што ужива универзална заштита.
Почитувањето на моралниот интегритет и достоинството на граѓанинот во себе ја инкорпорира и улогата на државата која треба да гарантира заштита на интегритетот и достоинството на начин со кој ќе обезбеди заштита во случај кога овие вредности се загрозени од друг, но и со избегнување на поединецот да му се наметнуваат правни обврски кои во конкретниот случај во постапка на давање одобрение можат службено да се проверат.
Во тој контекст одредбата од член 106 став 5 од Кривичниот законик со која се забранува од граѓаните да се бараат докази за нивната осудуваност или неосудуваност е јасен израз на овој втор аспект на заштита на човековото достоинство, како што тоа е општо прифатениот принцип на забрана за самообвинување на осомничениот во казненото право кој што е изграден подеднакво врз презумпцијата на невиност и заштита на достоинството на поединецот.
Тргнувајќи од содржината на оспорената законска одредба произлегува дека со неа се предвидува подносителите на барање за издавање на овластување за изградба на нови објекти или проширување на постојни објекти за производство на електрична енергија да достават, покрај другото и доказ за неосудуваност, во врска со неговата професионална дејност.
Од наведеното произлегува дека обврската за доставување доказ за неосудуваноста не кореспондира со темелната вредност на уставниот поредок на Република Македонија, поради што оспорената одредба ја доведува под сомнение по однос на член 8 став 1 точка 3 од Законот.
5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер – Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Сали Мурати, Бранко Наумоски, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски. По однос на член 31 ставови 10 и 11 и член 53 став 2 од Законот, решението е донесено со мнозинство гласови.
У.бр.70/2013
4 декември 2013 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева