Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и членовите 28 алинеја 3 и 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), на седницатa одржана на 22 јуни 2011 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 95 ставови 1, 2 и 3 од Законот за општата управна постапка (“Службен весник на Република Македонија“ бр.38/2005 и 110/2008).
2. Панче Докузов од Штип на Уставниот суд му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбата на Законот означен во точката 1 на ова решение.
3. Според наводите во иницијативата оспорената одредба била императивна норма предвидена во ситуација кога во управната постапка имало повеќе странки, а истите немале полномошник. Односно, по сила на закон, биле должни да определат полномошник за прием на писмената од “мнозинството” странки со идентични барања и им се наложувало да бидат поштари во името на сите странки, а тоа значело дека задолжително за првото превземено дејствие во управната постапката било потребно да го известат заедничкиот полномошник за примање на писмената, дури и со “наложено барање” таквото лице по можност да живеело во седиштето на органот. Имено, според подносителот на иницијативата тоа било школски пример на волунтаризам и анархија во управната постапка, со цел да му се “импутира” одговорност и задолженија на случајно избрано лице за примање на писмена, што било во спротивност на принципот на владеењето на правото, како темелна вредност на нашиот правен поредок.
Понатаму во иницијативата подносителот дава објаснение дека владеењето на правото не значело дека било доволно да се донесе законска норма за регулирање на одредена ситуација, во конретниот случај, нормирање на начинот на доставата во управната постапка во случај кога во неа учествуваат повеќе странки со идентични барања.
Воедно, во наводите на иницијативата подносителот изразува сомневање дали законодавецот намерно не го дефинирал поимот “повеќе странки со идентични барања” и останувало отворено прашањето што законодавецот подразбирал под тој поим. Имено, не било јасно прецизирано под поимот “идентични барања” за колку странки се работело или за какво барање станувало збор. Барањето странките да го известат управниот орган за заедничкиот полномошник кое пак претпоставувало “тој да има живеалиште во седиштето на органот” било противуставно барање.
Подносителот на иницијативата, исто така смета дека била недозволена имагинацијата во ставот 2 на членот 95 од оспорениот закон и му се наложувало на заедничкиот полномошник, кој бил избран од државен чиновник да врши обврски кои не можело да ги врши “платен професионален полномошник,” односно без одлагање и на негов трошок било потребно да ги известува сите странки за писмената кои тој ги примил и требало да ги чува, независно од тоа каде тие странки живееле и при тоа било потребно да им овозможи на истите да ги прегледаат, препишат и заверат писмената, “небаре тоа било негова работа” или тој бил “судска архива” или “депо во банка”.
Понатаму, подносителот на иницијативата смета дека во ставот 3 на членот 95 од овој закон на избраниот заеднички полномошник му се давале поштарски ингеренции како оние предвидени во Законот за ПТТ услуги, со тоа што му се наложувало на заедничкиот полномошник да ги означи сите лица во чие име врши такви услуги.
Подносителот на иницијативата смета дека ваквите непрецизни поими и решенија во управната постапка довеле до тоа многу граѓани со идентични барања во предметите за денационализација да го пропуштат законскиот рок за остварување на своите права поради неуредна достава, која ”законодавецот ја озаконил како уредна”. Имено, невиден бил нормативниот преседан кога странката која прва ќе се најде на заедничкиот поднесок да биде овластен полномошник на сите останати странки.
Според наведеното подносителот на иницијативата смета дека оспорената одредба потребно е да биде укината бидејќи не е во согласност со член 8 став 1 алинеја 1, 3 и 4, член 61, член 95 став 3 и член 96 од Уставот.
4. Судот на седница утврди дека според содржината на член 95 од Законот за општата управна постапка, кога повеќе странки што заеднички учествуваат во постапката со идентични барања немаат заеднички полномошник, должни се при првото дејствие во постапката да го известат органот за заеднички полномошник за примање на писмена, по можност таков што живее во седиштето на органот. Додека странките не го известат органот за заеднички полномошник за примање на писмена ќе се смета за таков полномошник онаа странка меѓу нив која на првиот заеднички поднесок прва е потпишана или означена. Ако на таков начин не може да се определи полномошник, службеното лице кое ја води постапката може за полномошник да ја определи која и да е од тие странки. Ако бројот на странките е голем или се од разни места, странките можат да определат, а и самото службено лице може да определи повеќе такви полномошници и да означи која од странките секој од нив ќе ја застапува. (оспорен став 1)
Заедничкиот полномошник за примање на писмената е должен без одлагање да ги извести сите странки за писменото што го примил за нив и да им овозможи да го прегледаат, препишат и заверат писменото што, по правило, тој треба да го чува. (оспорен став 2)
Во писменото што се доставува до полномошникот за примање на писмена ќе се означат сите лица за кои се врши доставување”. (оспорен став 3)
Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според членот 95 став 3 од Уставот, организацијата и работата на органите на државната управа се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број на пратеници.
Согласно членот 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.
Законот за општата управна постапка во Главата V го уредил доставувањето и тоа преку уредување на: начинот на доставување (членови 78 до 87), кому, каде и како се врши доставувањето (членови 88 до 98), одбивањето на приемот (член 99), промена на живеалиште, стан или седиште (член 100) како и грешките во доставувањето (член 101). Доставувањето како една од важните фази во управната постапка бара сеопфатна и прецизна уреденост, бидејќи преку него се овозможува операционализација пред се на начелото на ефикасно водење на постапката, кое пак, најчесто зависи од начинот и брзината на постапување од страна на самиот орган што ја спроведува постапката, но во реализацијата на ова начело голем придонес имаат и самите странки.
Според членот 53 од овој закон се регулира процесната заедница, односно законодавецот дозволува две или повеќе странки да можат, ако со посебен пропис не е определено поинаку, во ист предмет да настапуваат заеднички. Во делот 4 насловен како “Заеднички претставник”, согласно ставовите 1, 2 и 3 од овој член, странките се должни да определат кој од нив ќе настапува како нивен заеднички претставник или да определат заеднички полномошник.
Органот што ја води постапката може, ако тоа не го забранува посебен правен пропис, на странките кои учествуваат во постапката со идентични барања со заклучок да им определи во определен рок да назначат кој меѓу нив ќе ги претставува или да постават заеднички полномошник. Ако странките не постапат по таквиот заклучок, тоа може да го определи самиот орган што ја води постапката во кој случај заедничкиот претставник, односно полномошникот го задржува тоа својство се додека странките не определат друг. Против таквиот заклучок странките имаат право на посебна жалба, која не го одлага извршувањето. (став 2)
Исто така, законодавецот во ставот 3 на членот 53 од овј закон, предвидел во случај на определување на заеднички претставник, односно полномошник, дека секоја странка и понатаму го задржува правото да истапува како странка во постапката, да дава изјави и самостојно да изјавува жалби и да користи други правни средства.
Во таа смисла во оспорениот член 95 од Законот, се регулира доставувањето на писмената во управната постапка во која учествуваат повеќе странки со идентични барања. Помеѓу другото, определена е обврска кога повеќе странки што заеднички учествуваат во постапката со идентични барања немаат заеднички полномошник, должни се при првото дејствие во постапката да го известат органот за заеднички полномошник за примање на писмена, по можност таков што живее во седиштето на органот.
Притоа, погрешна е оцената на подносителот на иницијативата дека наведените дејствија кои ги препишал законодавецот се во спротивност со “темелните вредности на уставниот поредок како што биле основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени во Уставот”. Имено, надлежниот орган по службена должност, води сметка за непречен и ефикасен тек на управната постапка, бидејќи законската обрвска за странките е воспоставена заради воздржување од дејствија кои водат кон оддолжување и неоправдано одлагање на управната постапка со цел за нејзино брзо и ефикасно завршување. Исто така не би можело да се реализира начелото на ефикасност од членот 8 од Законот ако самите учесници во постапката не дадат свој максимален приоднес во управната постапка.
Воедно, на овој начин се остварува и начелото на економичност и итност утврдено во членот 17 од Законот, односно предвидената обврска за определување на заеднички полномошник или застапник придонесува за непречен и ефикасен тек на управната постапка и води кон завршување на постапката во што пократок рок и со што помалку трошоци за сите странки во управната постапка. Исто така, ако бројот на странките е голем или истите се од разни места, странките можат да определат, а и самото службено лице може да определи повеќе такви полномошници и да означи која од странките секој од тие полномошници ќе ја застапува. При тоа мора да се има во предвид фактот дека на странките им е оставена можноста самите да изберат полномошник за прием на писмената, а единствено доколку не го сторат тоа тогаш органот ќе определи таков полномошник (пример за процесна заедница се станарите на една зграда или соседите од една улица, кои учествуваат во управна постапка заеднички со идентичен интерес).
Од друга страна, според наша оцена, подносителот на иницијативата, прави несоодветно поврзување на оспорената одредба со примерите на денационализација и пропуштање на законски рокови од страна на граѓани, бидејќи со оспорените одредби се уредува обврска на органите за ефикасно и брзо постапување во управната постапка, при што интенција на законодавецот е да им го гарантира правото на непречено учество на странките кои заеднички учествуваат во постапка со идентични барања, да настапуваат самостојно, да даваат изјави, да преземаат други дејствија во постапката, да изјавуваат жалби и да користат други правни средства самостојно, што значи дека не им се загрозени со Уставот загарантираните права.
Притоа, Законот предвидел соодветени механизми за заштита од евентуално трпење на штетни последици од грешки во доставувањето или пак од неправилна примена на одредбите кои се однесуваат на доставувањето. Имено, според членот 101 од Законот, ако при доставувањето е направена грешка, ќе се смета дека доставувањето е извршено на денот за кој ќе се утврди дека лицето на кое писменото му е наменето навистина го добило тоа писмено. Ако доставницата исчезнала, доставувањето може да се докажува и со други средства.
Со оглед на тоа што од аспект на почитување и заштита на правата и слободите на човекот во правниот поредок оспорената одредба пропишува извесни и јасни последици од неактивниот однос на странките во постапката, сметаме дека оспорената одредба како јасна и недвосмилена законска креација за заедничко учество на странки со идентични барања преку заеднички полномошник за прием на писмената во управната постапка не го повредува владеењето на правото, како една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Врз основа на изнесеното произлегува дека оспорениот член 95 ставови 1, 2 и 3 е во согласност со член 8 став 1 алинеја 1, 3 и 4 , член 61, член 95 став 3 и член 96 од Уставот.
5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство на гласови, во состав од претседателот на Судот Бранко Наумовски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова, Владимир Стојановски и д-р Зоран Сулејманов.
У.бр.69/2010
22 јуни 2011 година
С к о п ј е
мдш
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски