У.бр.61/2009

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992) на седница одржана на 23 септември 2009 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на актот на Владата на Република Македонија за разгледување и усвојување на информацијата за начинот на одбивање на надоместокот за превоз од бруто плата на вработените во 2009 година, кои и до сега не го примале истиот, донесен на Педесеттата седница на Владата одржана на 30 јануари 2009 година.

2. СЕ ЗАПИРА извршувањето на поединечните акти или дејствијата што се преземаат врз основа на акт на Владата на Република Македонија означен во точката 1 на ова решение.

3. Основна организација на СОНК при ОУ „Емин Дураку“ с.Буковиќ-Скопје, преставувана од Хаџби Зендели на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување поcтапка за оценување на уставноста на актот.бр.19-559/1 од 2 февруари 2009 година со кој Владата на Република Македонија ја усвоила информацијата за начинот на одбивање на надоместокот за превоз од бруто плата на вработените во 2009 година, кои и до сега не го примале истиот, поставена како точка 31 на Дневниот ред на Педесеттата седница на Владата. Судот на седницата одлучи дека предмет на уставно-судска оцена наместо овој акт треба да биде актот означен во точката 1 на ова решение.

Во иницијативата поднесена до Судот на 17 март 2009 година се наведува дека оспорениот акт е неуставен и истиот треба да се поништи заради следните причини.
– Колективниот договор за основното образование во членот 30 ја утврдил најниската плата за одделни степени на сложеност на начин што најниската плата се множела со соодветниот коефициент за степен на сложеност.
– Наставниците се наоѓале во нерамноправна положба при исплата на платата, бидејќи наставници со ист степен на сложеност добивале различна плата, иако имале ист коефицент на сложеност (не го исполнувале правото за превоз), од каде наставникот не можел да добива плата врз основа на непостоечки категории за превоз, храна.

– Владата немала право во пресметката на платите да вкалкулира патни трошоци за вработените кои не го исполнувале тоа право, односно да го почитува коефициентот на сложеност, а при исплатата на платите да им одбива износ од 825 денари од нето платата.

Во појаснувањето на иницијативата од 30 март 2009 година, подносителот на иницијативата наведува дека оспорениот акт не бил во согласност со членот 32 став 3 и 5 од Уставот, а од причина што со него не се почитувал колективениот договор и правото на секој вработен на соодветна заработувачка.

4. Судот на седницата утврди дека, Министерството за финансии до Владата на Република Македонија доставило инфо-рмација за начинот на одбивање на надоместокот за превоз од бруто плата на вработените во 2009 година, кои и до сега не го примале истиот. Во неа Министерството укажува на воведувањето на концептот на бруто плати на вработените сметано од 1 јануари 2009 година, според кој престанал да постои, меѓу другото, надоместокот за превоз што се исплатувал во паричен износ, од причина што според бројот на бодови или утврдени коефициенти не постоела можност за утрдување на различна плата за исто звање. Меѓутоа, од натамошниот текст на информацијата произлегува дека Министе-рството се залага за еднаква бруто плата, но не и еднаква нето плата, бидејќи предлага задршка на износот од 825 денари за лицата што живеат поблиску од 2,5 км од работното место и кои до тогаш не го примале овој надоместок. Со вака предложениот начин на исплата министерството смета дека немало да се направи дискриминација на вработените во поглед на правото, односно висината на пензија на оние вработени кои до сега не го примале надоместокот. Информа-цијата содржи предлог Владата да ги задолжи буџетските корисници да одбиваат износ од 825 денари од нето платата на вработените, кои заклучно со 31 декември 2008 година не примале надомесок за превоз.

Владата на Република Македонија, на 30 јануари 2009 година, разгледувајќи ја точката 51 од Дневниот ред на Педесеттата седница ја усвоила информацијата на Министерството за финансии за начинот на одбивање на надоместокот за превоз од бруто плата на вработените во 2009 година, кои и до сега не го примале истиот и ги задолжила буџетските корисници да одбиваат износ од 825 денари од нето платата на вработените, кои заклучно со 31 декември 2008 година не примале надоместок за превоз. Владата определила ова да се однесува и на нововработените во 2009 година.

Владата на Република Македонија со акт бр.19-559/1 од 2 февруари 2009 година, насловен како извадок од Нацрт-записник од одржаната седница, определила наведениот акт да се достави до Министерството за финансии и сите буџетски корисници, кој акт се оспорува со иницијативата.

5. Според членот 8 став 1 алинеја 3 и 4 од Уставот на Република Македонија, како темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија, меѓу другите, се утврдени принципот на владеењето на правото, како и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска.

Според членот 9 став 2 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви пред Уставот и законите.

Согласно член 32 став 3 од Уставот, секој вработен има право на соодветна заработувачка, а според став 5 од истиот член остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.

Согласно членот 88 од Уставот, носител на извршната власт во Република Македонија е Владата на Република Македонија, која своите права и должности ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите.

Меѓу надлежностите на Владата на Република Македонија утврдени во членот 91 од Уставот спаѓа и нејзиното право да доне-сува уредби и други прописи за извршување на законите (алинеја 5 на членот 91 од Уставот).

Во член 110 алинеја 2 од Уставот на Република Македонија е определено дека Уставниот суд на Република Македонија помеѓу другото одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Тргнувајќи од содржината на членот 110 алинеја 2 од Уставот произледува дека актот предмет на уставно-судска оцена треба да содржи определени правни елементи за да има карактер на пропис. Помеѓу другото, актот, предмет на уставно-судска оценка, треба да содржи општи норми на однесување, да ги уредува односите на субјектите во правото на општ начин и за неопределен круг на субјекти во правото.

Во конкретниот случај со иницијативата се оспорува акт на Владата на Република Македонија бр.19-559/1 од 2 февруари 2009 година кој, според Судот, не може да биде предмет на уставно-судска оцена, бидејќи нема за функција уредување на односи на субјектите во правото, туку е допис со кој Министерството за финансии и буџе-тските корисници се известуваат што Владата заклучила на одржана седница. Меѓутоа, на овој допис му претходи донесен акт на Владата кој произлегол од одржана седница, за кој во постапката пред Судот се постави прашањето дали според својата содржина и форма има карактер на пропис подобен за уставно-судска оцена, а согласно членот 91 алинеја 5 или членот 110 алинеја 2 од Уставот на Република Македонија за чија уставност и законитост е надлежен да одлучува Уставниот суд.

При одговорот на ова прашање се имаше предвид членот 35 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.59/2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006, 115/2007, 19/2008 и 82/2008), во кој е утврдено дека за извршување на законите, освен уредби (кои се уставна категорија), Владата донесува и одлуки, упатства, програми, решенија и заклучоци. Во членот 36 од истиот закон се разработени правните ситуации за кои Владата ги носи актите од претходно означената одредба.

Оттука, имајќи ја предвид природата на прашањата за кои Владата на Република Македонија, согласно Законот, може да донесе акти, нивната форма и содржина, врз основа на овластувањата од членовите 35 и 36 од Законот за Владата на Република Македонија произлегува дека актот за разгледување и усвојување на информа-цијата за начинот на одбивање на надоместокот за превоз од бруто плата на вработените во 2009 година, кои и до сега не го примале истиот од формално-правен аспект не претставува пропис во смисла на членовите 91 алинеја 5 и 110 алинеја 2 од Уставот на Република Македонија.

Меѓутоа, имајќи ја предвид содржината на означениот акт на Владата на Република Македонија, односно видот на прашањата за кои таа одлучувала со него, во претходната постапка се утврди дека, без уставен и законски основ, се навлегува во уредување на пресметувањето и исплатата на нето платата на буџетските корисни-ци, иако согласно член 32 став 5 од Уставот остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори. Од друга страна, определбата на Владата на вработените кои до 1 јануари 2009 година не примале надоместок за превоз во исплатата на нето платата да им се одбива износ од 825 денари месечно и истото да се однесува на сите нововработени во 2009 година доведува до нееднаквост помеѓу вработените кои според закон и други прописи имаат иста бруто плата, врз основа на околноста дали живеат повеќе или помалу од 2,5 км оддалеченост од работното место, што не е законски критериум за утврдување и исплата на платата.

Водено, ваквата определба на Владата, според оцена на Судот е проблематична и по однос на гарантираното право на соодветна заработувачка од членот 32 став 3 од Уставот, според кој секој вработен има право на соодветна заработувачка, бидејќи актуелната регулатива со која се уредува правото на плата и нејзи-ната висина не познава можност за исплата на помала нето плата поради живеење на оддалеченост помала од 2,5 км од работното место.

Така, според член 3 став 1 од Законот за исплата на платите во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/94, 62/95, 33/97, 50/2001, 26/2002, 46/2002, 37/2005 и 121/2007), работодавачот од членот 2 на овој закон, почнувајќи со исплатата на платите за јануари 2009 година, утврденото право на нето плата со овој закон за декември 2008 година го зголемува за износот на пресметаниот данок од плата, задолжителните социјални придонеси, согласно со пропишаните законски стапки за декември 2008 година и за износот на трошоците поврзани со работа по основа на исхрана за време на работа и превоз до и од работа, пресметани согласно со закон, колективен договор и договор за вработување.

Правото од ставот 1 на овој член, месечно може да се зголеми до 50% од остварената стапка на пораст на трошоците на живот во тековниот во однос на претходниот месец, во рамките на обезбедените средства (став 2).

По исклучок од ставовите 1 и 2 на овој член, почнувајќи со исплатата на платите од јануари 2009 година, корисниците на Буџетот на Република Македонија, јавните здравствени установи, корисниците на локалната самоуправа, буџетите на Фондот за пензиско и инвали-дско осигурување на Македонија, Фондот за здравствено осигурување на Македонија, Агенцијата за државни патишта и Агенцијата за вработување на Република Македонија, утврденото право на нето плата согласно со овој закон за декември 2008 година го зголемуваат за износот на пресметаниот данок од плата, задолжителните социјални придонеси, согласно со пропишаните законски стапки за декември 2008 година и за износот на трошоците поврзани со работа по основа на исхрана за време на работа и превоз до и од работа, пресметани согласно со закон, колективен договор и договор за вработување, a во рамките на обезбедените средства (став 3).

Од друга страна заради воведување на концептот на пресметка и исплата на бруто плата на вработените, сметано од 1 јануари 2009 година во позитивната регулатива направени се соодветни измени на законите во кои на нето плата меѓу другото се додаде и износот на надоместокот за превоз до и од работа, кој пак надоместок, според наведениот концепт понатаму во исплатата на платата повеќе не е од влијание за нејзината висина. Во таа смисла во Законот за работните односи („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/2005 и 106/2008), Законот за државните службеници („Службен весник на Република Македонија“ бр.39/2000, 112/2000, 34/2001, 103/2001, 43/2002, 98/2002, 17/2003, 40/2003, 85/2003, 17/2004, 69/2004, 81/2005, 61/2006, 36/ 2007 и 161/2008) и други закони кои го уредува правото на плата и елементите од кои зависи нејзината висина, се направени соодветни измени, но ниту еден не познава можност за исплата на помала плата поради живеење на оддалеченост помала од 2,5 км од работното место.

Имајќи ја предвид уставната поставеност на Владата на Република Македонија како носител на извршната власт во Република Македонија, која своите права и должности ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите, како и содржината на законските одредби од една страна, наспроти содржината на донесениот акт, несомнено произлегува дека, со него, Владата на Република Маке-донија одлучувала во врска со остварувањето на права од работен однос на вработените во државните органи и установи кои се корисници на средствата од Буџетот на Република Македонија, а кои се веќе утврдени со закон. Оттука, актот за одбивање на надоме-стокот за превоз од бруто плата на вработените во 2009 година, кои и до сега не го примале истиот, на Владата на Република Македонија, и покрај тоа што не содржи формално-правни елементи на пропис, по својата содржина и дејство, според Судот, претставува пропис подобен за уставно судска оцена. Ова дотолку повеќе што тој опстојува во правниот поредок на Република Македонија, односно се применува.

Имено, од содржината на Заклучот јасно произлегува дека со него се утврдува на кои лица ќе им се исплатува поголема, а на кои помала нето плата, што не преставува доуредување, туку конкретно утврдување на права за кои нема законски основ, од каде Владата на Република Македонија фактички се впуштила во уредување на прашања кои не можат да бидат нејзина надлежност според членот 32 став 5 и членот 91 од Уставот и член 35 и 37 од Законот за Владата на Република Македонија.

Со оглед на тоа што во конкретниот случај Владата на Република Македонија со ваков акт уредила прашања што се законска материја и кои како такви спаѓаат во надлежност на законодавната власт, Судот оцени дека може основано да се постави прашањето за негова согласност со членот 8 став 1 алинеја 3 и 4 од Уставот на Република Македонија. Ова од причини што согласно уставната позиција на Владата на Република Македонија, како носител на извршната власт, во рамките на нејзините права и должности утврдени со Устав и законите не може со свој пропис изворно да уредува односи и прашања што се законска материја, а уште помалку со свој пропис да уреди односи и прашања за кои нема основа во законите и притоа да ги менува или суспендира законски решенија во поглед на субјектите, условите и обемот на правата утврдени во тие законски одредби, како што е случај со означениот акт на Владата на Република Македонија.

Од друга страна, со правењето разлика помеѓу вработе-ните во исплатата на нето платата врз основа на околноста-живеење на помала или поголема оддалеченост од 2, 5 км од работното место и вработување во 2009 година, вработените се доведуваат во нее-днаква положба, бидејќи истите остваруваат плата врз основа на законски утврдените ситеми на бодови и тоа исклучиво врз основа на соодветното образование и звање, а не врз основа на поблиско или подалечно живеење од работното место.

Конечно, ваквото надминување на овластувањата, според оцена на Судот го изместува законски утврдениот систем на платите, ја доведување во прашање правната сигурност на вработените и индиректно се одразува на висината на исплатата на одредени надоместоци во кои нето плата служи како основ за исплата. Таков е примерот со исплатата регресот за годишен одмор и двократен износ за отпремнина при заминување на работникот во пензија кои според членот 9 став 2 од Законот за иплата на платите во Република Македонија се пресметуваат врз основа на просечната месечна нето плата по работник во Републиката објавена до денот на исплатата.

Со оглед на тоа што Владата на Република Македонија без законска основа за тоа со актот определила исплата на нето плата на начин поинаков од утврдениот со закон и колективен договор, Судот оцени дека таа ги пречекорила своите уставни и законски овластувања, истовремено повредувајќи ги уставните принципи на владеењето на правото и поделбата на државната власт утврдени во членот 8 алинеи 3 и 4 од Уставот, продуцирала неедна-квост помеѓу граѓаните, спротовно на определбата од членот 9 од Уставот, утврдила права на заработувачка со акт што не е закон или колективен договор спротивно на член 32 ставови 3 и 5 од Уставот, со што воедно ја довела во прашање и својата уставна поставеност од членот 91 од Уставот.

Тргнувајќи од содржината на членовите 35 и 36 од Законот за Владата на Република Македонија Судот оцени дека актот предмет на уставно-судска анализа може да се стави под сомнение и по однос на неговата согласност со наведените законски одредби, бидејќи преставува акт кој по содржина е акт што не може да го донесе Владата.

Со ставањето под сомнение на Актот на Владата за начинот на одбивање на надоместокот за превоз од бруто плата на вработените во 2009 година, кои и до сега не го примале истиот, донесен на Педесеттата седница на Владата одржана на 30 јануари 2009 година и негово евентуално подоцнежно касирање актот бр.19-559/1 од 2 февруари 2009 година на Владата на Република Македо-нија, означен како оспорен во иницијативата, ќе стане беспредметен.

Преку направената анализа на уставните и законски одредби се дојде до заклучок дека Акт на Владата на Република Македонија за начинот на одбивање на надоместокот за превоз од бруто плата на вработените во 2009 година, кои и до сега не го примале истиот, донесен на Педесеттата седница на Владата одржана на 30 јануари 2009 година може да се стави под сомнение по однос на неговата согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 9, член 32 став 2 и 5 и член 91 од Уставот, како и со членовите 35 и 36 од Законот за Владата на Република Македонија.

Имајќи го предвид сето изнесено, а поради опасноста за настанување на тешко отстранливи последици, Судот оцени дека се исполнети условите за донесување на решение согласно член 27 од Деловникот на Судот за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствијата што се преземаат врз основа на означениот акт на Владата од 30 јануари 2009 година.

6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.61/2009
23 септември 2009 година
С к о п ј е
м.л.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски