У.бр.58/2016

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 16 ноември 2016 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 2 од Одлуката за измена и дополнување на Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија бр.09-2438/1 од 30.09.2015 година донесена од Советот на Општина Гевгелија („Службен гласник на Општина Гевгелија“ бр.10 од 01.10.2015 година).

2. Дејан Поп Димитров од Гевгелија до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на актот означен во точката 1 од ова решение.

Според иницијативата, оспорената одредба била во спротивност со член 8 став 1 алинеја 3, член 51 и член 52 став 4 од Уставот на Република Македонија. Подносителот на иницијативата смета дека првичниот рок од две години утврден со интегралниот текст на Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија од 2014 година за дислоцирање на шталите, фармите и трлата кои егзистирале во градежниот опфат на градот и населените места, со оспорениот член 2 бил намален на една година со што се овозможило ретроактивно дејство на штета на засегнатите граѓани и повреда на принципот на правна сигурност.

Според иницијативата ваквата ретроактивност била контрадикторна со членот 3 од истата одлука во која била содржана оспорената одредба, а кој предвидувал овој акт да влезе во сила осум дена по неговото објавување во службеното гласило на Општината. Од друга страна, оспорениот член 2 ја вратил примената на Одлуката de facto и de jure десет месеци наназад, односно во моментот кога Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија влегла во сила.

Во иницијативата се наведува дека одгледувањето на стока бил континуиран процес кој барал постојани планирања и инвестиции, при што граѓаните своите планови ги засновале на првичниот рок од две години. Со подоцнежното намалување на рокот, тие биле ставени пред свршен чин, бидејќи морале да ги дислоцираат своите штали, фарми и трла во рок од неполни три месеци.Донесувањето на актот во кој била содржана оспорената одредба, предизвикало незаконско постапување од страна на надлежните органи кои требало да го применуваат овој пропис. Притоа, како поткрепа на овие наводи, до Судот се доставени две решенија: првото, донесено во управна постапка од страна на овластен комунален инспектор со кое подносителот на иницијативата е задолжен со отстранување на објект-сточарска фарма која била лоцирана во близина на индивидуални објекти за домување во Гевгелија; и второто е акт со кој второстепениот орган ја одбил жалбата на подносителот против првото решение како неоснована.

Со иницијативата се предлага поништување на оспорениот член 2 од Одлуката за измена и дополнување на Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија и донесување на решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија преземени врз основа на оспорената одредба.

3. Судот на седницата утврди дека според оспорениот член 2 од оспорената одлука во членот 118 зборовите „две години“ се бришат и на нивно место треба да стои „една година“.

4. Согласно член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок.

Член 51 став 1 од Уставот предвидува дека во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Согласно член 52 став 4 од Уставот, законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, кога тоа е поповолно за граѓаните.

Според член 110 алинеја 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Македонија одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Во член 2 од Законот за комуналните дејности („Службен весник на Република Македонија“ бр.95/2012, 163/2013, 42/2014, 44/2015, 147/2015 и 31/2016), е утврдено дека комуналните дејности се дејности од јавен интерес.

Согласно член 12 став 2 од овој закон (систематизиран во главата II „Обезбедување на услови за вршење на комунални дејности“), заради подетално уредување на односите во комуналните дејности, утврдени со овој закон, советот на општините, односно Советот на Градот Скопје донесува одлука за комунален ред и мерки за нејзино спроведување.

Според став 3 од истиот член, со одлуката од ставот 2 на овој член особено се пропишува: уредувањето на населените места (алинеја 1); начинот и обемот на користење на комуналните услуги (алинеја 2); уредувањето, одржувањето, чистењето и користење на парковите, зоолошки градини, зелените и рекреативни површини и парк шумите во населените места (алинеја 3); одржувањето и користењето на јавните површини во населените места (алинеја4); собирањето, транспортирањето и постапувањето со собраниот комунален отпад (алинеја 5); отстранувањето на противправно поставени и оставени предмети (алинеја 6); одржувањето на јавната чистота на јавните површини и на отворените простори пред јавни објекти и чистење на снегот (алинеја 7); услови за чување на животни и домашни миленици во дворни места на колективни и индивидуални станбени објекти во населени места (алинеја 8); начинот за одржување на чистота во дворни места, места на колективни и индивидуални станбени објекти во населени места (алинеја 9); начинот на одржување и чистење на одводни отворени канали и изградба и одржување на септички јами (алинеја 10); и мерки за спроведување на одредбите од одлуката (алинеја 11).

Со иницијативата се оспорува само уставноста на членот 2 од Одлуката за измена и дополнување на Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија, со кој се менува член 118 од интегралната одлука кој е поместен во главата со наслов: “Преодни и завршни одредби”, но не и законитоста на овој член. Од тие причини, оспорениот акт се оценува по однос на согласноста на споменатата одредба со посочените член 8 став 1 алинеја 3, член 51 и член 52 став 4 од Уставот на Република Македонија.

Имено, оспорената одредба била ретроактивна на начин што првично утврдениот рок од две години за дислокација на објектите, го намалила на една година, при што ваквата измена го повредувала и принципот на правна сигурност бидејќи како последица од измената, сопствениците требало да ги преместат своите фарми, штали и трла во рок од неполни три месеци.

Најпрво, временското важење на оспорениот член 2 од Одлуката за измена и дополнување на Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија е определено со членот 3 од оваа одлука кој го регулира влегувањето во сила на истата. Согласно овој член, членот 2 се применува единствено од влегувањето во сила на Одлуката за измена и дополнување и нема правно дејство пред влегувањето во сила на овој акт.

Понатаму, неспорно е дека оспорената одредба се однесува на правен однос кој настанал пред донесувањето на актот во кој е содржана оспорената одредба, но тоа не значи дека во случајот постои ретроактивност.

Имено, една правна норма има ретроактивно дејство ако уредува односи кои се завршени пред нејзиното влегување во сила. Во спротивно, доколку нормата уредува односи кои во моментот на нејзиното влегување во сила се во тек, не може да стане збор за нејзина ретроактивност.

Оттука, за да се одговори на прашањето за постоење на ретроактивност во конкретниот случај, потребно е да се одреди дали односот на кој се однесува оспорената одредба, во моментот кога истата влегла во сила, бил во тек или веќе завршен.

Така, предмет на оспорениот член 2 од Одлуката за измена и дополнување на Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија е измена на членот 118 од Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија на начин што, дотогашниот рок од две години за дислокација која го предвидувала оваа преодна одредба, е заменет со рок од една година.

Со цитираниот член 118 од Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија пак, е утврдено дека сопствениците чии што објекти (штали, фарми и трла) егзистираат во градежниот опфат на градот и населените места се должни истите да ги дислоцираат согласно членовите 100 и 102 во рок од две години од денот на влегувањето во сила на оваа одлука.

Утврдувањето на ваквата обврска со пропис, претставува воспоставување на јавно-правен однос со ограничен рок на траење кој започнал да тече со денот на влегување во сила на Одлуката за комунален ред (06.01.2015 година), а требало да заврши со истекот на првично пропишаниот рок од две години сметано од денот на влегување во сила на истата одлука (06.01.2017 година).

Од друга страна, Одлуката за измена и дополнување на Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија, во која е содржан оспорениот член 2, влегла во сила на 09.10.2015 година, односно во време кога споменатиот правен однос се уште бил во тек, па според тоа, не постои ретроактивност .Од друга страна, пак, стои законската обврска на Општината за уредување и одржување на населените места.

По однос на наводите на повреда на принципот на правна сигурност со направената измена, подносителот на иницијативата всушност смета дека се повредени легитимните очекувања на сопствениците на фарми, штали и трла за неизменување на првичниот рок од страна на доносителот на прописот.

Темелната вредност на уставниот поредок-владеење на правото, меѓу другото, подразбира состојба во општеството во која правните субјекти имаат сигурност во сопствената правна позиција која била еднаш утврдена со закон, пропис или друг општ правен акт. Ова значи дека тие имаат легитимно право да очекуваат нивниот правен однос да биде окончан според правилата кои важеле кога односот настанал, односно дека за време на неговото траење, правото нема да биде изменето на начин што суштински би ги изменило условите под кои односот бил заснован, а како резултат на тоа, субјектите би биле ставени во понеповолна правна ситуација.

Според Судот,не може да им се одрече правото на доносителите да ги изменуваат или дополнуваат прописите кои ги донеле претходно. Ваквите измени и дополнувања се инструмент за прилагодување на правото на новата општествена потреба која настанала по донесувањето на прописот, а доносителот не ја имал во предвид во моментот на донесување.

Во таквите случаи, кога новото право се однесува и на затекнатите правни односи, доносителот согласно темелната вредност-владеење на правото, има обврска да ги почитува легитимните очекувања на учесниците во нив по однос на неизменување на правото, односно ставање во понеповолна ситуација.

Меѓутоа, оваа обврска не може да се смета за апсолутна, бидејќи ваквите очекувања го претставуваат приватниот интерес, а истовремено се работи за правни односи кои не се завршени, односно станува збор за односи во тек, поради што не може да се прифати дека од нив произлегуваат стекнати права и обврски во кои е забрането нормативно да се интервенира. Поради ова доносителот на прописот може да го измени правото на нивна сметка, но притоа, тоа треба да биде засновано на закон; со изменувањето да се остварува легитимна цел; и новата мерка да биде пропорционална на начин на кој ќе постои одреден баланс помеѓу општиот и приватниот интерес.

Во конкретниот случај, законскиот основ за донесување на двете одлуки (Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија и Одлуката за измена и дополнување на Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија), се член 12 став 2 од Законот за комуналните дејности, со кој советите на општините, се овластени за донесување на одлуки за комунален ред како начин за обезбедување на услови за вршење на комуналните дејности, како и мерките за нивно спроведување, додека со ставот 3 и истиот член, е дефинирано што може да биде предмет на уредување со споменатите одлуки.

Понатаму, со цитираниот закон, комуналните дејности се утврдени како дејност од јавен интерес (член 2 од Законот), па оттука, донесувањето на одлука за комунален ред, вклучувајќи ги и подоцнежните нејзини изменувања и дополнувања, преставуваат правни облици преку кои се безбедува јавниот интерес што е легитимна цел.

Во оваа насока, Советот на Општина Гевгелија ја донел Одлуката за комунален ред со која забранил на подрачјето на овој град во границите на градежниот опфат чување на секаков вид ситна и крупна стока, перјаста живина и пчелни семејства и предвидел дека фарми за одгледување на стока можат да бидат изградени на оддалеченост не помала од 500 метри од градежниот опфат на градот (член 100 ставови 1 и 2 од Одлуката).

Притоа, почитувајќи ја затекнатата состојба, Советот со оваа одлука првично утврдил обврска на сопствениците чии што објекти (штали, фарми и трла) егзистираат во градежниот опфат на градот и населените места истите да ги дислоцираат согласно членовите 100 и 102 во рок од две години од денот на влегувањето во сила на оваа одлука (член 118 од Одлуката).

Овој рок започнал да тече сметано од 06.01.2015 година, при што за време на неговото траење, доносителот на прописот преку оспорениот член 2, го намалил на една година и наместо на 06.01.2017 година, рокот сега требало да истече на 06.01.2016 година, (односно за неполни три месеци од влегувањето во сила на актот во кој е содржан и една година пред истекот на првичниот рок).

Ваквото намалување на рокот не може да се смета како непропорционално, односно дека со него на сопствениците на објектите им е оставено премалку време од неполни три месеци како што смета подносителот на иницијативата. Имено, не смее да се испушти од предвид дека рокот за обврската почнал да тече претходно и дека со измената тој е скратен, но не и прекинат, па поради тоа е потребно да се земе во предвид целокупниот рок.

Така, рокот за отстранување започнал да тече десет месеци пред влегувањето во сила на оспорената одредба, при што на него треба да му се додадат новите неполни три месеци од што всушност произлегува дека вкупниот рок е речиси тринаесет месеци.

Поради сето погоре, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за несогласноста на оспорениот член 2 од Одлуката за измена и дополнување на Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија бр.09-2438/1 од 30.09.2015 година донесена од Советот на Општина Гевгелија („Службен гласник на Општина Гевгелија“ бр.10 од 01.10.2015 година) со член 8 став 1 алинеја 3, член 51 и член 52 став 4 од Уставот на Република Македонија.

Поради погоре изнесените аргументи, Судот, исто така, оцени дека неосновано е барањето за донесување на решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорената одредба врз основа на член 27 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија.

5. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева,Исмаил Дарлишта,Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.58/2016
16 ноември 2016 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски