55/2012-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, член 28 алинеја 1 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 13 февруари 2013 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 3 став 1 точка 1, 2 и 3 во деловите

2. Павле Стојановски и Јадранка Тодорова, двајцата од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија поднесоа иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на актот означен во точката 1 на ова решение.

3. Според наводите во иницијативата одделните изрази дадени во член 3 став 1 точка 1, 2 и 3 во деловите: „јавните претпријатија основани од Република Македонија“ од Законот за јавните службеници, треба да дадат јасна, целосна и доследна интерпретација и меѓусебна поврзаност за тоа што значат изразите јавни службеници, јавна служба и институции. Понатаму во иницијативата наведуваат доколку под институции се подразбираат сите државни органи и тела кои вршат работи од јавен интерес или доверени јавни овластувања, тоа значело дека под изразот јавна служба се подразбираат институциите на дејноста образование, здравство, култура, наука, труд и социјални работи…јавните претпријатија основани од Република Македонија, а истите не биле опфатени во Законот за државни службеници. Во иницијативата е наведено дека тој факт не морало да значи дека по автоматизам и сите вработени во институциите биле јавни службеници, туку тоа можело да биде дел од институцијата односно дел од вработените кои вршат работи од јавен интерес како што било утврдено во член 37-а од Законот за јавни претпријатија. Со членот 3 од Законот за јавните службеници во оспорените делови ова прашање било регулирано на поинаков начин од Законот за јавните претпријатија кој претставувал закон lex specialis. Оттука, произлегувало дека со нападнатиот член од Законот за јавни службеници нецелосно и погрешно било дефинирано дека сите вработени во институцијата јавно претпријатие основано од Република Македонија вршеле јавна служба и имале статус на јавен службеник. Имено, ова било причина за рушење на правната сигурност на граѓаните како и „владеењето на правото“ како една од темелните вредности на уставниот поредок во Република Македонија. Поради тоа подносителите предлагаат Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 3 став 1 точка 1, 2 и 3 во деловите: „јавните претпријатија основани од Република Македонија“ од Законот за јавните службеници.

4. Судот на седница утврди дека одделни изрази употребени во овој закон го имаат следново значење: 1. Јавни службеници се вработените кои вршат работи од јавен интерес во дејностите, наука, труд и социјални работи, социјална заштита и заштита на детето, установите, фондовите, агенциите, јавните претпријатија основани од Република Македонија, а не се опфатени со Законот за државните службеници, (оспорен дел од одредбата). 2. Јавна служба се институциите на дејностите, наука, труд и социјални работи, социјална и детска заштита, установите, фондовите, агенциите, јавните претпријатија основани од Република Македонија, а не се опфатени со Законот за државните службеници, (оспорен дел од одредбата). 3. Институции, во смисла на овој закон, се сите државни органи и тела кои вршат работи од јавен интерес или доверени јавни овластувања, установи, фондови, агенции како и јавни претпријатија основани од Република Македонија, а не се опфатени со Законот за државните службеници, (оспорен дел од одредбата). 4. Раководно лице на институцијата е именувано или избрано лице кое раководи со институцијата и 5. Работно искуство во струката е времетраењето на работниот стаж или искуството стекнато во соодветната струка по завршување на соодветно образование на јавниот службеник.

Во иницијативата подносителите наведуваат дека одделните изрази дадени во член 3 став 1 точка 1, 2 и 3 во деловите: „јавните претпријатија основани од Република Македонија“ од Законот за јавните службеници, треба да дадат јасна, целосна и доследна интерпретација и меѓусебна поврзаност за тоа што значат изразите јавни службеници, јавна служба и институции. Понатаму во иницијативата наведуваат доколку под институции се подразбираат сите државни органи и тела кои вршат работи од јавен интерес или доверени јавни овластувања, тоа значело дека под изразот јавна служба се подразбираат институциите на дејноста образование, здравство, култура, наука, труд и социјални работи ….јавните претпријатија основани од Република Македонија, а истите не биле опфатени во Законот за државни службеници, тој факт не морало да значи дека по автоматизам и сите вработени во институциите биле јавни службеници, туку тоа можело да биде дел од институцијата односно дел од вработените кои вршат работи од јавен интерес како што било утврдено во член 37-а од Законот за јавни претпријатија. Со членот 3 од Законот за јавните службеници во оспорените делови ова прашање било регулирано на поинаков начин од Законот за јавните претпријатија кој претставувал закон lex specialis. Оттука, произлегувало дека со нападнатиот член од Законот за јавни службеници нецелосно и погрешно било дефинирано дека сите вработени во институцијата јавно претпријатие основано од Република Македонија вршеле јавна служба и имале статус на јавен службеник. Имено, ова било причина за рушење на правната сигурност на граѓаните како и „владеењето на правото“ како една од темелните вредности на уставниот поредок во Република Македонија. Поради тоа подносителите предлагаат Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 3 став 1 точка 1, 2 и 3 во деловите: „јавните претпријатија основани од Република Македонија“ од Законот за јавните службеници.

5. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 32 став 5 од Уставот, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.

Во член 51 од Уставот е предвидено дека во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.

Со членот 1 од Законот за комуналните дејности („Службен весник на Република Македонија“ број 95/2012 од 26 јуни 2012 година се уредуваат основните услови и начинот на вршење на комуналните дејности, финансирањето на комуналните дејности, финансирањето на изградбата и одржувањето на објектите на комуналната инфраструктура и други прашања од значење за комуналните дејности. Според член 2 од овој закон, комуналните дејности се дејности од јавен интерес.

Согласно член 4 од Законот, одделни изрази употребени во овој закон го имаат следново значење: 4. “Давател на комунална услуга“ е јавно претпријатие основано од општината, општините во градот Скопје и градот Скопје и Владата на Република Македонија или правно и физичко лице кое поседува дозвола за вршење на комунална дејност.

Според член 9 став 4 од овој закон, Владата на Република Македонија за вршењето на одделни комунални дејности кои се од интерес за Републиката, а кои претставуваат фукционална, економска и техничко-технолошка целина може да основа јавно претпријатие или нивното вршење да го довери на правно или физичко лице согласно со овој закон и посебните закони со кои се уредува одделна комунална дејност.

Со Законот за јавните претпријатија („Службен весник на Република Македонија“ број 38/1996, 6/2002, 40/2003, 49/2006, 23/2007, 83/2009, 97/2010 и 6/2012) се уредуваат прашањата за вршење на стопански дејности од јавен интерес преку јавни претпријатија, белезите на јавното претпријатие, принципите на транспарентност во финансиските односи, основање на јавното претпријатие, организација на јавното претпријатие, органи на јавното претпријатие, статутот на јавното претпријатие, распоредување на вишокот на средства од работењето на јавното претпријатие, штрајк во јавно претпријатие, положба на вработените во јавното претпријатие, остварување и заштита на јавниот интерес во јавното претпријатие, контрола на јавното претпријатие, вршење на дејност од јавен интерес врз основа на дозвола и слично.

Во Главата II одделот 8 со наслов: „Положба на вработените во јавните претпријатија“ од Законот за јавните претпријатија меѓудругото се содржани членовите 37 и 37-а.

Според член 37 од овој Закон, вработените во јавното претпријатие кои вршат работи од јавен интерес согласно со закон, имаат статус на јавни службеници.

Според ставот 2 од истиот член, вработените во јавното претпријатие кои вршат помошни и технички работи немаат статус на јавни службеници и во однос на нивните права, обврски и одговорности од работниот однос се применуваат одредбите од Законот за работните односи.

Во членот 37-а од овој Закон се наведува дека, за вработените во јавното претпријатие кои имаат статус на јавни службеници за прашањата кои се однесуваат на вработувањето, правата и должностите, одговорноста, оценувањето, престанокот на вработувањето, заштитата и одлучувањето за правата и обврските на јавниот службеник се применуваат одредбите од овој закон, посебниот закон од соодветната област и Законот за јавните службеници.

Законот за јавните службеници, согласно членот 1, како предмет на уредување го има опфатот на јавната служба, заедничките начела и основите на вработувањето, правата и должностите, одговорноста, оценувањето, престанокот на вработувањето, заштитата и одлучувањето за правата и обврските и регистарот на јавните службеници.

Во членот 2 од овој закон е утврдено дека јавните службеници се лицата кои вршат работи и работни задачи од јавен интерес во согласност со Уставот, закон и ратификувани меѓународни договори, професионално, политички неутрално и непристрасно.

Во оспорениот член 3 од Законот е определено значењето на одделни изрази употребени во овој закон, односно субјектите и институциите на кои се однесува овој закон.

Според членот 4 од овој закон, за прашањата кои се однесуваат на вработувањето, правата и должностите, одговорноста, оценувањето, престанокот на вработувањето, заштитата и одлучувањето за правата и обврските на јавниот службеник, за кои со закон е пропишана посебна постапка, се постапува според одредбите на тој закон. Прашањата што не се уредени со овој закон ќе се уредат со посебен закон.

Оттука, Законот за јавните службеници има супсидијарна примена, односно тој не се применува и не се однесува за оние прашања за вработените и институциите во јавните служби од наведените дејности, каде со посебни закони и со посебна законска регулатива се веќе на поинаков начин уредени правата и обврските.

Овој закон има општи норми за права и обврски, кои во предметната материја ќе се применуваат доколку тие не се со посебни закони поинаку уредени.

Со одредбите од овој закон, меѓу другото, е уредено дека јавните службеници извршуваат работи и работни задачи од јавен интерес врз основа на Устав, закон и ратификувани меѓународни договори во согласност со Уставот (член 5) и начелото на еднаков пристап и соодветна и правична застапеност, начела на двостепеност, професионално однесување, одговорност, етично однесување, доверливост и економично користење на средствата за работа (членови 6 – 12). Третиот дел од Законот, со наслов „Вработување на јавните службеници“ со членовите 13 – 22 е уредена постапката за вработување на јавните службеници по пат на јавен оглас, интерен оглас, распоредување на јавен службеник во истата институција на друго работно место и преземање на јавен службеник од една во друга институција и се уредени општите и посебните услови. Агенцијата за администрација по барање на институцијата го објавува јавниот оглас и Агенцијата формира комисија за селекција на јавен службеник, која ја спроведува постапката за селекција на кандидат во која има испит од општ и практичен дел, а начинот на селектирање и вработување, според членот 17-а став 5, на јавните службеници го пропишува министерот за информатичко општество и администрација. Агенцијата издава потврда за положен испит, со петте најуспешни кандидати а комисијата врши интервју и составува ранг-листа од три најуспешни кандидати до раководното лице на институцијата кој донесува одлука за избор на кандидат. Во другите одредби се уредени другите видови на вработување на јавните службеници со интерен оглас и распоредувања. Раководното лице на институцијата донесува годишен план за соодветна и правична застапеност на заедниците што го доставува до Министерството за информатичко општество и администрација, а надлежниот министер донесува упатство за содржината на планот (член 22). Понатаму, правата и должностите на јавните службеници се уредени со членовите 23 – 37 од овој закон, во кои меѓу другото е уредено дека: јавниот службеник има право на плата и надоместок на плата под услови и критериуми утврдени со закон, колективен договор и општ акт на органот на управување; должност за чување на класифицирана информација; право да се усовршува и оспособува, право да основаат синдикати, право на штрајк итн.. Со одредбите од членовите 38 – 51 од овој закон е уредена дисциплинската одговорност на јавните службеници и материјалната одговорност за штетата која на работа или во врска со работата, намерно или од крајна небрежност ја предизвикал на институцијата. Со одредбите од членовите 60 – 63 од овој закон, уредно е оценувањето на јавните службеници, а со членовите 64 – 70 е уредено прашањето за престанок на вработувањето на јавниот службеник по пат на спогодба, на негово барање, по сила на закон и во други случаи утврдени со овој закон. Со одредбите од членовите 71 до 78 од овој закон е уредена заштитата и одлучувањето за правата и обврските на јавните службеници и регистарот на јавните службеници во Министерството за информатичко општество и администрација, а со одредбите од членовите 78-а до 78-д е регулиран надзорот на државниот управен инспекторат во институциите кој може да биде редовен, вонреден и контролен; и со членовите 78-ѓ до 78-е се уредени прекршочните одредби.

Од анализата на горенаведените одредби произлегува дека поделбата на правата и обврските за статусни прашања на вработените како јавни службеници, во различни законски решенија, создава правна несигурност, бидејќи Уставот и законите во Република Македонија треба да претставуваат еден конзистентен правен систем со кој ќе се обезбеди остварување на владеењето на правото. Имено, ова прашање на поинаков начин веќе е регулирано со Законот за јавните претпријатија кој претставува lex specialis од причини што со оспорениот член 3 од Законот за јавни службеници е дефинирано дека сите вработени во институцијата јавно претпријатие основано од Република Македонија вршат јавна служба, па се поставува прашањето кои се вработени што вршат работи од јавен интерес и кои се вработени што не вршат работи од јавен интерес, за да се делат на јавни службеници или без тој статус според член 37 од Законот за јавните претпријатија, кога од друга страна со членот 3 од Законот за јавни службеници е дефинирано дека не дел, туку сите вработени во институцијата јавно претпријатие основано од Република Македонија вршат јавна служба што се врзува со статусот јавни службеници со што се нарушува правната сигурност на граѓаните и една од темелните вредности на Уставниот поредок, а тоа е владеењето на правото.

Од изнесените уставни и законски одредби, произлегува дека вработените во јавните претпријатија основани од Република Македонија, како и самите институции кои по природата на надлежностите вршат комунални дејности, по својата положба, права и обврски не можат да бидат под правниот режим на Законот за јавните службеници, ниту од аспект на основањето, вработувањето, финансирањето, правото на плата и надоместоците од плата, надзорот, ефикасноста и одговорноста од работењето, статусот и регистарот на претпријатијата, надзорот над ефикасноста и законитоста на работењето од Државниот комунален инспекторат и други работи кои се веќе комплексно уредени со одредбите од повеќе посебни закони, како што е погоре изнесено.

Со оглед на наведеното, Судот оцени дека основано може да се постави прашањето на согласноста на член 3 став 1 точките 1, 2 и 3 во деловите: „јавните претпријатија основани од Република Македонија“ од Законот за јавните службеници со членот 8 став 1 алинеи 3 и 4, членот 51 и членот 54 од Уставот.

6. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Бранко Наумоски и судиите: Исмаил Дарлишта, д-р Наташа Габер- Дамјановска, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Сали Мурaти, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски .

У.бр.55/2012
13 февруари 2013 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски