Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992), на седницата одржана на 4 март 2009 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 18-а став 5 од Законот за Централен регистар („Службен весник на Република Македонија“ бр. 50/2001,49/2003, 109/2005 и 88/2008)
2. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во точката 1 на ова решение.
Според наводите во иницијативата, оваа законска одредба од уставно-правен аспект била неодржлива, непотполна, непрецизна и нејасна, од причина што не било јасно кое службено лице требало да донесе заклучок за отфрлање на поднесокот поради неплаќање на надоместокот во предвидениот рок. Од оспорената одредба не можело да се утврди дали тој заклучок бил конечен и правосилен, како и тоа дали незадоволната странка има право на правно средство (приговор, тужба, жалба), или пак против таквиот заклучок не е допуштено никакво правно средство. Подносителот на иницијативата смета дека само поради тоа што надоместокот не бил платен во предвидениот рок не можело да се донесе заклучок со кој ќе се отфрли поднесокот и да се смета дека тој не бил ни поднесен, од причина што во нашето право постоел и дополнителен рок за наплата на надоместокот и други пропишани начини и постапки за наплата на надоместокот – долгот. Во иницијативата се наведува дека ниту по кој и да било правен основ оспорената одредба не можела да се прифати како уставно исправна, односно дека со неа била создадена голема правна несигурност и збрка кај граѓаните и правните лица.
Оспорената одредба поради наведените причини била спротивна на темелната вредност на уставниот поредок на Република Македонија – владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 и членот 51 како и Амандманот XXI од Уставот, поради што се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на член 18–а став 5 од Законот за Централен регистар.
3. Судот на седницата утврди дека според член 18-а од Законот, за извршените услуги од делокругот на својата работа, кој е утврден со овој или друг закон, а кои се однесуваат на упис, внесување, обработување, обединување, класифицирање, селектирање, складирање, чување и користење на податоците во Централниот регистар на Република Македонија, како и дистрибуирање на податоците до заинтересираните корисници, Централниот регистар на Република Македонија наплаќа соодветен надоместок кој се утврдува со Тарифа на Централниот регистар, која ја донесува Управниот одбор на Централниот регистар, а на која согласност дава Владата на Република Македонија (став 1). Според ставот 2 на овој член од Законот, надоместокот од ставот 1 на овој член не се наплаќа од корисниците и единките корисници на средства од Буџетот на Република Македонија од областа на законодавната, извршната и судската власт и од единиците на локалната самоуправа. Во ставот 3 на овој член од Законот е предвидено дека доколку соодветниот надоместок не е платен, ќе биде определен рок, но не подолг од три дена, во кој подносителот е должен да го плати надоместокот. Ако надоместокот се плати во предвидениот рок, ќе се смета дека поднесокот е примен првиот пат (став 4). Согласно оспорениот став 5 на овој член од Законот, доколку надоместокот не биде платен во предвидениот рок, поднесокот со заклучок ќе се отфрли и ќе се смета дека не бил ни поднесен.
4. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.
Според член 33 од Уставот на Република Македонија, секој е должен да плаќа данок и други јавни давачки и да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин утврден со закон.
Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.
Според Амандман XXI со кој е заменет член 15 од Уставот на Република Македонија се гарантира правото на жалба против одлуките донесени во постапка во прв степен пред суд. Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечните правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и други органи што вршат јавни овластувања се уредува со закон.
Според член 1 од Законот за Централен регистар („Службен весник на Република Македонија“ бр.50/2001, 49/2003 и 109/2005), со овој закон се уредува: основањето, организацијата и делокругот на работа на Централниот регистар на Република Македонија (во натамошниот текст: Централен регистар); односите меѓу овој регистар и другите основни регистри (во натамошниот текст: основни регистри) и нивните корисници; односите со други правни субјекти; како и прашањата сврзани со внесувањето, обработката, чувањето и дистрибуирањето на релевантни податоци од Централниот регистар до корисниците на тие податоци.
Според член 2 од Законот, Централен регистар се основа, како централна информативна база на правни и друг вид релевантни податоци, кои согласно со овој или друг закон или со договор се внесуваат во него. Централниот регистар има својство на правно лице со права, обврски и одговорности утврдени со овој закон. Седиштето на Централниот регистар е во Скопје.
Според член 3 од Законот, во Централниот регистар се основаат основни регистри врз основа на други закони, во кои се конституираат права, како и регистри во кои не се конституираат права (став 1). Во Централниот регистар се водат и основни регистри кои се предвидени со други закони надвор од Централниот регистар (став 2).
Според член 9 став 2 од Законот, податоците кои се однесуваат, меѓу другото на стекнат статус на трговско друштво или статус на друг вид на правно лице и годишни сметки задолжително се внесуваат во Централниот регистар.
Според член 18-а од Законот, за извршените услуги од делокругот на својата работа, кој е утврден со овој или друг закон, а кои се однесуваат на упис, внесување, обработување, обединување, класифицирање, селектирање, складирање, чување и користење на податоците во Централниот регистар на Република Македонија, како и дистрибуирање на податоците до заинтересираните корисници, Централниот регистар на Република Македонија наплаќа соодветен надоместок кој се утврдува со Тарифа на Централниот регистар, која ја донесува Управниот одбор на Централниот регистар, а на која согласност дава Владата на Република Македонија (став 1).
Надоместокот од ставот 1 на овој член не се наплаќа од корисниците и единките корисници на средства од Буџетот на Република Македонија од областа на законодавната, извршната и судската власт и од единиците на локалната самоуправа (став 2).
Во ставот 3 на овој член од Законот е определено дека доколку соодветниот надоместок не е платен, ќе биде определен рок, но не подолг од три дена, во кој подносителот е должен да го плати надоместокот.
Ако надоместокот се плати во предвидениот рок, ќе се смета дека поднесокот е примен првиот пат (став 4).
Според оспорениот став 5 на овој член, доколку надоместокот не биде платен во предвидениот рок, поднесокот со заклучок ќе се отфрли и ќе се смета дека не бил ни поднесен.
Според член 26 од Законот, финансирањето на работењето на Централниот регистар се врши од сопствени приходи. Приходите остварени од работењето на Централниот регистар се користат за покривање на трошоците за тековното работење, развој и платите на вработените.
Поаѓајќи исклучиво од одредбите од Законот за Централниот регистар, посебно од наведената одредба за финансирањето на Централниот регистар, произлегува дека Централниот регистар претставува самостоен орган со својство на правно лице кој претставува централна, информативна база на правни и друг вид релевантни податоци, кои согласно овој или друг закон се внесуваат во него. Тој се финансира исклучиво од сопствени приходи со кои се покриваат трошоците за неговото работење и платите на вработените. Со оглед на тоа што надоместокот за извршените услуги од делокругот на својата работа (упис, обработка, класифицирање, чување на податоците и др.) претставува сопствен приход на Централниот регистар, сосема е логично дека неговото плаќање е неопходно за да се обезбеди функционирањето на регистарот. Оттука неспорно е дека законодавецот може да пропише обврска за плаќање на надоместокот при поднесувањето на пријавата за упис, да го регулира ненавременото плаќање, па и да го санкционира неплаќањето, како што впрочем е уредено во оспорената одредба од членот 18-а став 5 од Законот. Имено, со неа се утврдува дополнителен рок од 3 дена за плаќање на надоместокот и се предвидува отфрлање на поднесокот доколку надоместокот не биде платен во тој рок.
Во врска со наводите од иницијативата кои се однесуваат на правото на жалба, односно правно средство против заклучокот за отфрлање на поднесокот, Судот не го прифати мислењето на Владата во делот во кој се упатува на членот 14 од Законот за општата управна постапка. Имено овој член со последните измени на Законот за општата управна постапка (од септември 2008 година) е изменет, така што согласно сега важечкиот член 14 став 1, правото на жалба против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон. Значи новата формулација на членот 14 став 1 ја следи уставната одредба на Амандманот XXI, оставајќи правото на жалба во управната постапка да биде регулирано со закон, во конкретниот случај со посебен закон кој го уредува постапувањето на органите на управата во одделните управни работи, а не во генералниот Закон за општата управна постапка.
Одредбата од членот 14 од Законот за општата управна постапка е неприменлива и од причина што во конкретниот случај не станува збор за акт донесен во форма на решение, туку во форма на заклучок. Во мислењето на Владата точно се наведува дека на заклучокот се однесува одредбата од членот 225 од Законот за општата управна постапка, но тој не ја уредува постапката по жалба против заклучокот, туку го уредува самото право на жалба против заклучокот, при што изрично се предвидува дека против заклучокот може да се изјави посебна жалба само кога е тоа изрично предвидено со закон, кој мора да биде образложен и да содржи упатство за жалба. Со оглед на тоа што во одредбите од Законот за централен регистар право на посебна жалба против заклучокот за отфрлање на поднесокот поради неплаќање на надоместокот не е предвидена, произлегува дека во овој случај, врз основа само на овој закон, не е дозволена жалба. Но имајќи ја предвид содржината на Амандманот XXI и погоре наведеното објаснување за уставната гаранција на правото на жалба која се однесува само за судски одлуки, од аспект на овој амандман не би можело да се постави прашањето за согласноста на оспорената одредба со Уставот.
Од наведените одредби и од целината на Законот за Централниот регистар, може да се заклучи дека станува збор за закон со кој се основа Централниот регистар и кој го уредува неговиот статус и организација, и дека тој, како организационен закон, воопшто и не ја уредува постапката за водењето на Централниот регистар, односно регистрите што го сочинуваат. Оттука е сосема разбирливо што Законот не содржи ниту една одредба од процесна природа, освен оспорената одредба во член 18-а став 5. Иако во одговорот на Владата на наводите во иницијативата уставноста на одредбата се аргументира и брани исклучиво со одредбите од Законот за централен регистар и Законот за општата управна постапка, Судот оцени дека заради целосно утврдување на правната состојба по предметот, е неопходно во анализата да биде опфатен и Законот за едношалтерскиот систем и за водење на трговскиот регистар и регистар на други правни лица („Службен весник на Република Македонија“ бр. 84/2005, 13/2007 и 150/2007, 140/2008) кој всушност ја уредува постапката за водењето на регистрите што го сочинуваат Централниот регистар.
Согласно член 1 од Законот за едношалтерскиот систем и за водење на трговскиот регистар и регистар на други правни лица, со овој закон се уредува/уредуваат едношалтерскиот систем, водењето на трговскиот регистар и на регистарот на други правни лица од страна на Централниот регистар на Република Македонија (во натамошниот текст: Централен регистар) во писмена и електронска форма и други прашања од значење за уредно водење на регистрите и остварувањето на едношалтерскиот систем, како и преземањето на водењето на трговскиот регистар, судскиот регистар, регистарот на водните заедници, регистар на водостопанства, регистар на здруженија на граѓани и фондации и регистар на комори од надлежните судови од страна на Централниот регистар.
Во ставот 2 на овој член од Законот е предвидено дека ако со закон со кој е определено водењето на регистар не е определена постапката за водењето на тој регистар, уписот ќе се врши според правилата за постапката утврдена во овој закон.
Во членот 2 од Законот се дефинирани поимите употребени во законот. Така, во точка 7 е определено дека „Заклучок“ е одлука со која се одлучува за прашања што се однесуваат на постапката, како и за оние прашања што како споредни ќе се појават во врска со спроведувањето на постапката, а за кои не се донесува решение.
Во точката 12 на овој член, како “Овластено лице за регистрација“ е определено лицето вработено во Централниот регистар кое согласно со овој закон е овластено да врши регистрација на субјектите на уписот.
Во точката 18 од овој член е определено дека “Решение за упис“ е акт кој е изработен во форма на образец соодветен за видот на уписот, додека пак во точката 19 е предвидено дека “Решение за отфрлање на пријавата за упис“ е акт со кој се образложени причините за отфрлање на пријавата за упис во регистар.
Според член 18 од Законот, регистраторот на предлог на директорот на Централниот регистар, го именува Управниот одбор на Централниот регистар. Во ставот 2 на овој член е определено дека регистраторот се именува од редот на дипломираните правници со положен правосуден испит и со работно искуство не помало од пет години на правни работи по полагањето на правосудниот испит. Именувањето се врши врз основа на јавен оглас за период од четири години, со право на повторно именување.
Надлежноста на регистраторот да врши упис во регистарот произлегува од член 19 од Законот, според кој регистраторот, меѓу другото, е овластен да врши уписи во соодветниот регистар според постапка определена со закон, издава потврди за поднесена пријава за упис и донесува одлуки по поднесена пријава за упис.
Согласно член 20 став 1 од Законот, регистраторот своите овластувањата од членот 19 на овој закон ги врши преку овластени лица во регистрационите канцеларии. Лицата од ставот 1 на овој член ги именува директорот на Централниот регистар на предлог на регистраторот (став 2).
Лицата од ставот 1 на овој член се дипломирани правници кои претходно го положиле стручниот испит (став 3 на овој член од Законот).
Постапката за упис во регистар е уредена со повеќе одредби од Законот.
Во членот 32 од Законот е уредено дека постапката за упис во регистарот се поведува со поднесување на пријава за упис до канцеларијата на Централниот регистар, освен ако со друг закон поинаку не е определено.
Во членот 33 од Законот е определена содржината на пријавата за упис, при што во ставот 1 е пропишано дека пријавата за упис се поднесува на пропишан образец кој ги содржи податоците што согласно со закон се запишуваат во соодветниот регистар. Ако не е пропишан образец, пријавата за упис се поднесува како поднесок во којшто се наведуваат податоците коишто според закон се запишуваат во регистарот. Согласно ставот 2 на овој член од Законот, кон пријавата за упис се приложуваат прилозите определени со закон според видот на уписот, односно податокот што се запишува во регистарот и доказот за уплатениот надоместок на трошоците.
Согласно членот 36 од Законот, по евидентирањето на пријавата за упис во електронскиот деловодник автоматски се доделува деловоден број и се издава потврда за прием. Потврдата се издава на образец определен со прописот од членот 23 на овој закон, со назначување на времето на поднесувањето на пријавата за упис, бројот под којшто е заведена во електронскиот деловодник, ознаката на регистарот, предметот на упис, списокот на примените прилози и податок за висината на уплатениот надоместок за упис.
Во членот 38 од Законот е пропишано како се постапува по пријава со недостаток. Според став 1 на овој член, ако пријавата содржи формален недостаток што го спречува постапувањето по пријавата и само поради тоа не може да биде отфрлена, регистраторот за ова ќе го извести подносителот во рок од пет дена да ги отстрани недостатоците. За известувањето регистраторот ќе стави забелешка на пријавата.
Според ставот 2 на овој член од Законот, ако подносителот ги отстрани недостатоците во рокот од ставот 1 на овој член ќе се смета дека пријавата била уредно поднесена. Ако подносителот не ги отстрани недостатоците во утврдениот рок ќе се смета дека пријавата не е поднесена, за што регистраторот ќе донесе заклучок против кој може да се изјави посебна жалба. На оваа последица подносителот на пријавата ќе се предупреди во известувањето за исправка на пријавата.
Во ставот 3 на овој член од Законот е предвидено дека ако подносителот на пријавата ги отстрани утврдените недостатоци на пријавата за упис, го задржува правото на првенство на порано поднесената пријава за упис.
Според член 39 од Законот, по приемот на пријавата за упис, регистраторот проверува дали:
1) Централниот регистар е надлежен да постапува по пријавата;
2) се исполнети условите за упис определени со закон;
3) потписникот на пријавата е овластено лице за нејзино поднесување;
4) пријавата за упис ги содржи сите податоци во согласност со закон;
5) кон пријавата за упис се приложени сите прилози утврдени со закон;
6) податоците внесени во пријавата за упис се исти како и податоците во прилозите кон пријавата;
7) под иста фирма, односно назив или име е регистриран друг субјект на упис и
8) кон пријавата за упис е приложен доказ за уплатениот надоместок за уписот.
Според член 41 став 1 од Законот, ако регистраторот утврди дека се исполнети условите за упис согласно со членот 39 од овој закон, во рок од 4 часа од моментот на доставување на комплетната документација ќе донесе решение за упис. Според ставот 2 на овој член, решението за упис во регистарот се донесува без образложение. Правото на жалба против решението за упис е предвидено во ставот 5 на овој член, согласно кој жалбата против решението од ставот 1 на овој член не го одлага извршувањето на решението.
Во членот 42 од Законот е предвидено дека Централниот регистар, по внесувањето на податоците од членот 4 на овој закон, решението за упис го доставува на субјектот на уписот и до други субјекти кога тоа е определено со закон. Согласно ставот 2 на овој член, решението за упис од ставот 1 на овој член се доставува без одлагање по претходно доставен доказ за уплатениот надоместок на трошоците на Централниот регистар.
Според член 44 став 1 од Законот, против решението за упис подносителот на барањето за упис има право на жалба, а според ставот 5 на истиот член кога со овој закон е определено право на жалба по заклучок, а не е определен рокот за посебна жалба, рокот изнесува три дена од денот на приемот на заклучокот.
Согласно член 56 од Законот, во недостаток на одредби за постапката за упис, уредени со овој закон, се применува Законот за општата управна постапка, со исклучок на главите 15 и 16. Против конечно решение може да се поведе управен спор.
Во врска со заклучокот, во член 223 од Законот за општата управна постапка е предвидено дека со заклучок се одлучува за прашања што се однесуваат на постапката. Со заклучок се одлучува и за оние прашања што како споредни ќе се појават во врска со спроведувањето на постапката, а кои не се решаваат со решение.
Според член 224 од овој закон, заклучокот го донесува службеното лице кое го врши она дејствие на постапката при кое се појавило прашањето што е предмет на заклучокот, ако со овој закон или други прописи поинаку не е определено. Ако со заклучокот се налага извршување на некое дејствие, ќе се определи и рокот во кој тоа дејствие ќе се изврши. Заклучокот им се соопштува на заинтересираните лица усно, а се издава во писмена форма по барање од лицето кое може против заклучокот да изјави посебна жалба или кога може веднаш да се бара извршување на заклучокот.
Во врска со правото на жалба против заклучокот, во членот 225 од Законот е определено дека против заклучокот може да се изјави посебна жалба, само кога е тоа изрично предвидено со закон. Таквиот заклучок мора да биде образложен и да содржи упатство за жалба. Жалбата се изјавува во истиот рок, на ист начин и на ист орган, како и жалбата против решението. Заклучоците против кои не е допуштена посебна жалба, заинтересираните лица можат да ги побиваат со жалба против решението, освен ако жалбата против заклучокот со овој закон е исклучена. Жалбата не го одлага извршувањето на заклучокот, освен ако со закон или со самиот заклучок поинаку не е определено.
Од анализата на одредбите од Законот за едношалтерски систем и за водење на трговскиот регистар и регистар на други правни лица произлегува дека со овој закон се уредува водењето на трговскиот регистар и на регистарот на други правни лица од страна на Централниот регистар и дека во недостиг на одредби за постапката за водење на регистарот во законот со кој е определено водењето на регистар, (Законот за централен регистар) уписот се врши според правилата за постапката утврдени во овој закон (Законот за едношалтерски систем)
Од одредбите кои се однесуваат на постапката за упис во регистарот, посебно на одредбата од членот 38 од Законот, произлегува дека само поради формален недостаток на пријавата што го попречува постапувањето по неа, пријавата не може да се отфрли, туку се остава рок од пет дена за отстранување на недостатоците, по што доколку тие се отстранат се смета дека пријавата првобитено била уредна, а доколку не се отстранат пријавата се отфрла со заклучок против кој во самиот закон е предвидена посебна жалба.
Од анализата на одредбите на овој закон, понатаму произлегува дека иако доказот за уплатениот надоместок на трошоците претставува задолжителна содржина, односно прилог кон пријавата за упис (член 33 став 2 од Законот), сепак неплаќањето на надоместокот не претставува формален недостаток на пријавата, бидејќи регистраторот фактот дали кон пријавата за упис е приложен доказ за уплатениот надоместок за уписот го утврдува по приемот на пријавата (член 39 став 1 точка 8 од Законот). Дека регистраторот по пријава без доказ за уплатен надоместок за уписот сепак и понатаму постапува, па дури и донесува решение за упис, произлегува и од член 42 од Законот, според кој решението за упис се доставува без одлагање по претходно доставен доказ за уплатениот надоместок на трошоците на Централниот регистар.
Од формулацијата на оспорената одредба од член 18-а став 5 од Законот за Централен регистар, пак произлегува дека во случај на неплаќање на надоместокот во дополнително утврдениот рок од 3 дена, регистарот по таквата пријава воопшто не постапува, односно го отфрла поднесокот и се смета дека тој не бил ни поднесен.
Од анализата на одредбите од двата закони (а без намера да се прави споредба на меѓусебната усогласеност на двата закони, за што Уставниот суд не е надлежен) несомнено произлегува дека едно исто прашање, а тоа е прашањето како постапува Централниот регистар во случај кога не е платен надоместок на трошоците за упис, во двата закони е различно уредено. Меѓутоа и покрај тоа што постои неусогласеност помеѓу законите, што е прашање на законодавецот, а не на Уставниот суд, Судот оцени дека од аспект на наводите во иницијативата не би можело да се постави прашањето на согласноста на оспорената одредба со Уставот. Ова од причина што прашањето за тоа дали во случај на неплаќање на надоместокот поднесокот треба да се отфрли со решение или со заклучок, односно прашањето за формата на актот за отфрлање на поднесокот – не е релевантно од уставно-правен аспект и од тој аспект на одредбата не може да и се приговори на нејзината уставност. Од аспект на правото на жалба што го покренува иницијативата, Судот, исто така, оцени дека не може да се доведе во прашање уставноста на одредбата од причина што според Амандман XXI, правото на жалба уставно е гарантирано само за судските одлуки, додека пак правото на жалба против актите донесени во управна постапка правото на жалба е оставено да се уреди со Закон.
5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 на ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.
У. бр. 49/2008
4 март 2009 година
Скопје
тјт
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски