48/2014-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992) на седницата одржана на 4 март 2015 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на членот 176 од Одлуката за комунален ред на Општина Штип бр.07-8437/1 од 5 ноември 2013 година („Службен гласник на општина Штип“ бр.16/2013) донесена од Советот на општина Штип.

2. Здружението за заштита на животните „Анима Мунди“ од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на членот 176 од Одлуката означена во точката 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата оспорениот член 176 од Одлуката бил спротивен на член 8 став 1 алинеи 3, 6, 8, 10 и 11 и ставот 2, член 9, член 25, член 26, член 30 ставови 1, 2 и 3, член 50 став 3, член 51 и член 54 ставови 1, 2 и 3 од Уставот.

Во натамошниот текст на иницијативата, во поткрепа на правната аргументација, се укажува на неколку меѓународни акти: Европска конвенција за заштита на животните кои се чуваат како домашни миленици, Договорот од Махстрит и посебната Декларација за заштита на животните, како и сет од водечки принципи на Светската организација за благосостојба на животните вклучени во Законикот за благосостојба на копнените животни, како меѓународна регулатива која го уредувала прашањето на чување на домашните миленици. Во иста смисла се укажува и на членовите 3 став 2 алинеја 1, 6 и 23 став 2 од Законот за заштита и благосостојба на животните, член 2 и член 16 од Законот за идентификација и регистрација на животните, членовите 3, 49, 92, 93 и 94 од Законот за ветеринарното здравство, членот 19 став 1 алинеја 12 од Законот за јавната чистота, член 7, член 9 и член 29 од Законот за прекршоците против јавниот ред и мир и членовите 205 став 2 и 233 од Кривичниот законик.

Според подносителот на иницијативата со подзаконски правен акт воопшто не можело да се воведува каква била сериозна забрана (забрана за чување на куче) која немала своја правна фундираност во самиот Устав или во најмала мера во одреден законски текст, па во отсуство на уставна и законска основа оспорената одредба не била во согласност со членот 8 став 2 и членот 54 став 1 од Уставот.

Во поткрепа на наводот за повреда на членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, подносителот на иницијативата укажува на Решението на овој суд У.бр.71/2011 како и многу други одлуки на Судот во кои било изразено opinion iuris, односно дека пред Судот постоело мислење дека владеењето на правото подразбира доследна примена на законските прописи кои треба да се општи, точно одредени, недвосмислено формулирани правила, а не непрецизни, непропорционални, малициозни или контрадикторни одредби, кои покрај тоа имале и карактер на подзаконски акт.

Според подносителот на иницијативата со оспорената одредба се повредувал и членот 30 од Уставот, односно со безрезервната и изречна ius cogens забрана да се чува куче се повредувало правото на сопственост, кое подрзабирало полна власт врз стварите и нивно поседување на: апсолутен начин (без полагање на сметка за начинот на користење на своето природно право), исклучив начин (исклучување на државата и другите субјекти од располагање со нештото), како и стален начин (можност стално да се располага со нештото, па дури и постхумно). Оттука, оспорената одредба со која се ограничувале станарите на зграда да чуваат кучиња не го исполнувала предвидениот уставен услов сопственоста да служи за доброто на поединецот и на заедницата. Со одредбата се нарушувале социјалните односи на имателите на кучињата со нивните домашни миленици, а напуштањето на милениците заради ваквата одредба, би создало проблем на зголемување на бездомни кучиња, што пак не било за добро на заедницата. Исто така, јавен интерес било да се има што повеќе здомени, а не што повеќе бездомни кучиња, уште повеќе што оваа несразмерна мерка немала основ во ниту еден закон.

Од друга страна, правото на приватност, станарското право и правото на неповредливост на домот, содржеле право на секој човек на достоинствен, слободен и спокоен личен и семеен живот, кој тој би ги градел врз основа на сопствените, а не врз туѓи критериуми и вредности. Оттука, ограничувањето на бројот и видот на милениците било суверено право, за кое било дискутабилно дури и дали може да се ограничи со закон, а камоли со подзаконски акт на единицата на локалната самоуправа. Од значење било и тоа што согласно членот 26 став 2 од Уставот, правото на неповредливост на домот можело да се ограничи само со судска одлука, што во хипотетичка ситуација значело дека станарите имаат право да тужат кога постои куче кое ги вознемирува. Дека секое куче што се чува во стан го нарушува мирот и спокојот на соседите било премногу екстензивна и непропорционална регулатива.

Подносителот на иницијативата смета дека била сторена повреда и на членот 9 од Уставот, бидејќи ги ограничувала слободите и правата по основ на имотната и социјална положба, а како постоеле и други миленици кои можеле да го попречуваат мирот на соседите (мачки, папагали и друго), но одлуката се однесувала само по однос на кучињата.

Иницијативата завршува со констатација дека оспорената одредба како антиконституционална и конфузна требала да биде касирана и повеќе да не постои во нашиот правен поредок.

3. Судот на седницата утврди дека, врз основа на член 12 став 2 од Законот за комуналните дејности („Службен весник на Република Македонија„ бр.95/2012 и член 21 став 1 точка 10 од Статутот, Советот на општина Штип на 5 ноември 2013 година донел одлука за комунален ред на општина Штип. Одлуката е заведена под бр.07-8437/1 од 5 ноември 2013 година.

Во оспорениот член 176 став 1 од Одлуката е определено дека, на подрачјето на општина Штип во круг на едно домаќинство може да се чува до две кучиња под услов истите да бидат регистрирани во надлежна ветеринарна институција и редовно вакцинирани.

Според ставот 2 од членот 176 од Одлуката, сопствениците на кучиња се должни своите кучиња да ги држат во сопствените дворни места.

Во ставот 3 од членот 176 од Одлуката е определено дека, кучето може да се изведе надвор од дворното место само со кошница на устата и врзано со каиш.

Сопственикот на кучињата е должен сместувањето и чувањето на кучињата да го уреди на начин што нема да пречи на мирот и спокојството на соседите (став 4).

Не е дозволено чување на кучиња со ќут на постојано лаење и завивање (став 5).

Не е дозволено чување на кучиња во згради и во нивните дворови, осен чување кучиња за кои сопственикот има прибавено писмено одобрение на куќниот совет на колективната станбена зграда (став 6).

4. Според член 8 ставови 1 алинеи 1, 3 и 9 од Уставот на Република Македонија, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и локалната самоуправа, се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според Амандман XVII на Уставот, во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Според член 20 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 5/2002), општините, во рамките на законот, во согласност со начелото на супсидијарност, имаат право на своето подрачје да ги вршат работите од јавен интерес од локално значење, што не се исклучени од нивна надлежност или не се во надлежност на органите на државната власт.

Според член 21 став 2 од овој закон, општините самостојно, во рамките на законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со овој или друг закон и се одговорни за нивното вршење.

Листата на надлежности на општината е утврдена во член 22 став 1, при што во точката 5, како работи чие вршење е во надлежност на општината, се утврдени и комуналните дејности. Според ставот 2 на овој член, надлежностите од ставот 1 на овој член се извршуваат согласно со стандардите и постапките утврдени со закон.

Вршењето на комуналните дејности е уредено со Законот за комунални дејности („Службен весник на Република Македонија“ 95/2012, 163/2013 и 42/2014).

Во членот 1 од Законот за комунални дејности е определено дека, со овој закон се уредуваат основните услови и начинот на вршење на комуналните дејности, финансирањето на комуналните дејности, финансирањето на изградбата и одржувањето на објектите на комуналната инфраструктура и други прашања од значење за комуналните дејности.

Заради подетално уредување на односите во комуналните дејности, утврдени со овој закон, советот на општините, односно Советот на градот Скопје донесува одлука за комунален ред и мерки за нејзино спроведување, според членот 12 став 2 од наведениот закон.

Според членот 12 став 3 алинеја 8 од Законот, со одлуката од ставот 2 на овој член (меѓу другото) особено се пропишуваат услови за чување на животни и домашни миленици во дворни места на колективни и индивидуални станбени објекти во населени места.

Од анализата на цитираните одредби произлегува дека законодавецот им пренел на единиците на локалната самоуправа овластувања од областа на спроведувањето на комуналните дејности, меѓу кои и да пропишат посебни услови за чување на домашните миленци во дворните места на колективните и индивидуалните станбени објекти во населените места. Законот за локалната самоуправа (член 21 став 2 и 22 став 1) определува дека општините самостојно врз основа на стандарди и постапки утврдени во закон и во рамките на закон ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со Законот за локалната самоуправа или друг закон.

Тргнувајќи од анализата на оспорената одредба од Одлуката произлегува дека Советот на општина Штип при пропишувањето на посебните услови не се задржал на рамката дадена во членот 12 став 3 алинеја 8 од Законот за комунални дејности (пропишување на посебните услови за чување на домашните миленици во дворните места), туку отишол и понатаму. Во ставот 1 од членот 176 од Одлуката ограничен е бројот на домашните миленици-кучиња до две во едно семејно домаќинство, што значи пропишување на услови кои се однесуваат на чување на кучињата во семејно домаќинство, а не во дворни места за што има законски основ. За ваквото пропишување, според наша оцена, нема овластување ниту во наведениот, ниту во било кој друг закон во Република Македонија, кој го уредува прашањето по однос на третманот и бројот на домашни миленици-кучиња кои можат да бидат чувани во едно семејно домаќинство.

Под кои услови кучето се изведува надвор, односно кога истото треба да биде надвор со поводник и со заштитна маска е определено во Законот за заштита и благосостојба на животните (Службен весник на Република Македонија бр.113/07) кој бил во важност во време на донесување на Одлуката за комунален ред во која е содржана оспорената одредба. Според член 23 став 2 од наведениот закон, регистрираните кучиња кога се на јавно место треба да бидат врзани (не е предвидена заштитна маска), со исклучок на ловечки кучиња за време на лов и овчарски кучиња кои придружуваат стадо.

Законот за заштита и благосостојба на животните („Службен весник на Република Македонија“ бр.149/2014 од 13 септември 2014 год), кој влегол во сила по донесување на Одлуката за комунален ред содржи подетално уредување по однос на движењето на кучињата на јавни места, водејќи сметка и за тоа на кој вид тие им припаѓаат. Во актуелната регулатива не се среќава уредување кое налага постојано и секаде држење на кучињата на поводник или пак секое куче да мора задолжително да има заштитна маска кога се наоѓа на јавно место, како што е предвидено во членот 176 став 3 од оспорената одлука.

Според член 24 став 2 од наведениот закон, регистрираните кучиња кога се на јавно место треба да бидат врзани, со исклучок на ловечки кучиња за време на лов и овчарски кучиња кои придружуваат стадо.
Согласно член 27 став 2 од Законот, сопствениците на кучиња треба на влезната врата во дворот на видливо место да постават табла со која недвосмислено се укажува на присуство на куче, без разлика дали кучето или кучињата чиј е сопственик се опасни или не. Кучињата кога се на јавно место треба да бидат врзани на поводник освен кога се на јавни места каде е дозволено кучињата слободно да се движат во придружба на нивните сопствeници (став 3). По исклучок од став 3 на овој член ловечки кучиња за време на лов и овчарски кучиња кои придружуваат стадо не треба да бидат врзани на поводник (став 4). Општините, општините во градот Скопје, односно градот Скопје треба да определат временски периоди и соодветно означени јавни површини каде домашните миленици во придружба на сопственикот може слободно да се движат без поводник (став 5).

Врз основа на направената анализа произлегува дека пропишувањето кучето да мора да се изведе и со кошница на устата (заштитна маска) од членот 176 став 3 од Одлуката нема свој основ во закон.

Во членот 30 од Законот за заштита и благосостојба на животните е уредено, што се подразбира под опасно куче и на кој начин се утврдува дека одредено куче е опасно. Имено, според ставот 1 од овој член од Законот, опасни кучиња се кучиња: кои без причина нападнале човек и му нанеле телесни повреди или смрт; кои се затекнати во организирана борба на животни; од одредени раси и нивни мелези кои заради нивните расни карактеристики може да представуваат опасност за луѓето и животните и кои на тестот на социјализација се прогласени за опасни кучиња. Кучињата кои може да представуваат опасност за луѓето и за животните се прогласуваат за опасни кучиња и се внесуваат во Регистарот на опасни кучиња кој го води соодветна Aгенција (став 2). Сопственикот или одговорното лице за опасно куче треба да обезбеди услови за држење на живот-ното соодветно за расата, потребите и карактеристичното однесу-вање, при што вклучително треба: кучето да го чува во заграден простор или врзано и при движење кучето да го врзе на поводник и да му стави заштитна маска (став 3). Опасните кучиња при движење треба да бидат придружувани од полнолетно лице (став 4).

Сопствениците или одговорното лице за опасно куче кои ги прекршиле одредбите на ставовите 3 и 4 од овој член и одредбите утврдени во прописот од став 7 од овој член треба да поминат соодветна обука во однос на чување и одгледување опасни кучиња организирана и спроведена од страна на Агенцијата. Трошоците за спроведување на обуката се на товар на сопствениците или одговорното лице (став 5).

Кучињата кои се затекнати во организирана борба со кучиња се одземаат и привремено сместуваат во прифатилиште за бездомни кучиња или на друго соодветно место заради нивна изолација, опсервација и спроведување на потребните мерки предвидени со прописите од областа на ветеринарното здравство. На кучињата им се спроведува тест за социјализација за утврдување на агресивност. Доколку се утврди дека кучето не е агресивно, по спроведување на мерките согласно прописите од областа на ветеринарното здравство, тоа се нуди за вдомување или се еутаназира во случај кога се исцрпени сите можности за вдомување но не подоцна од 30 дена сметано од денот кога е спроведен тестот за социјализација. Доколку се утврди дека кучето е агресивно, кучето се еутаназира. Трошоците направени за спроведување на овие постапки се на терет на сопствениците односно лицата кои се затекнати во организираната борба со кучиња (став 6).

Директорот на Агенцијата ги пропишува расите на кучиња кои се прогласуваат за опасни кучиња по претходно добиено мислење од Kомисијата за заштита и благосостојба на животните, начинот на спроведување и содржината на обуката за сопствениците на опасни кучиња, начинот на спроведување на тестот за социјализација, формата и содржината на Регистарот на опасни кучиња, како и висината на трошоците за спроведената обука (став 7).

Во членот 33 од Законот е уредено на кој начин се спроведува и од кои стручни лица тест за социјализација на кучињата, по што одредено куче може да се прогласи за опасно.

Имајќи ја предвид цитираната регулатива Судот оцени дека општата забрана на Советот на општината Штип за чување на куче кое постојано лае или завива од оспорениот член 176 став 5 од Одлуката, исто така нема законска основа. Ова особено поради околноста што со Законот за заштита и благосостојба на животните е определена целата постапка за утврдување на околност дали одредено куче е опасно од страна на овластена Агенција, па останува нејасно врз основа на кои показатели општината утврдува дека станува збор за домашен миленик што постојано лае и завива за да се забрани негово чување.

Според Судот, пропишувањето на Советот на општината Штип од членот 176 став 6 од Одлуката, прибавено писмено одобрение на куќниот совет на колективната станбена зграда за чување на кучиња во згради и во нивните дворови, нема основа во закон. Имено, од анализата на одредбите од Законот за домување („Службен весник на Република Македонија“ бр.38/2012) кој ги уредува прашањата од областа на домувањето во станбени згради произлегува дека наведениот закон воопшто не предвидел писмено одобрение на куќниот совет за чување на домашен миленик, од каде вакво одобрение не може да пропише ни единицата на локалната самоуправа.

Врз основа на направената анализа на изнесената регулатива произлегува дека единиците на локалната самоуправа можат да ги реализираат пренесените овластувања за пропишување, односно доуредување на условите за чување на животни и домашни миленици исклучиво по однос на дворните места. Во Законот за локалната самоуправа, Законот за комуналните дејности, Законот за заштита и благосостојба на животните, Законот за домување и други закони не се наоѓа пренесено овластување за единиците на локалната самоуправа да ги доуредат: бројот на домашните миленици кои можат да бидат чувани во едно семејно домаќинство, начинот на нивното движење надвор од дворните места, барањето на посебно одобрение за чување на миленик од куќниот совет или пак да забрани чување на куче кое постојано лае и завива надвор од законски предвидена процедура.

Членот 8 став 1 алинеја 3 и членот 51 од Уставот налагаат во правниот поредок да егзистираат јасни недвосмислени норми, кои меѓусебно се усогласени според рангот на нормативната хиерархија, што овде не е случај, од каде произлегува дека оспорената одредба од Одлуката може да се стави под сомнение по однос на нејзината согласност со наведените уставни одредби. Со оглед на тоа што Советот на општина Штип со оспорениот член 176 од Одлуката излегол надвор од рамките дадени во членот 12 став 3 алинеја 8 од Законот за комунални дејности и членовите 21 став 2 и 22 став 1 од Законот за локалната самоуправа, Судот оцени дека оспорената одредба може да се стави под сомнение и по однос на нејзината согласност со означените законски одредби.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.48/2014
4 март 2015 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева