Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и членовите 11 и 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/92), на седницата одржана на 18 март 1998 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување уставноста на член 30 став 5 од Законот за Агенцијата за разузнавање (“Службен весник на Република Македонија” бр.19/95).
2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување уставноста на член 5 став 2 во делот “за организација и работа и”, член 28 став 2 и член 36 од Законот означен во точката 1 од ова решение.
3. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување уставноста на член 5 став 2 во делот “за организација и работа и” од Законот, затоа што според член 5 став 2 од Законот, директорот на Агенцијата за разузнавање бил овластен да донесува акт за организација и работа на Агенцијата по претходно прибавена согласност на Владата на Република Македонија, што не било во согласност со член 91 алинеја 6, член 95 став 3 и член 96 од Уставот, бидејќи орган на државната управа не можел да има такви овластувања.
Според член 28 став 2 од Законот било предвидено овластување за директорот на Агенцијата за разузнавање да донесува подзаконски прописи, што не било во согласност со член 91 алинеја 5 од Уставот. Имено, според подносителот на иницијативата, органите на државната управа според Уставот не се овластени да донесуваат прописи за извршување на законите, како што било тоа случај со член 411 од поранешниот Устав, ниту такво овластување не можело да се предвиди самостојно во законот, независно од Уставот (член 51 став 1 од Уставот). Тоа, оттаму што во член 96 од Уставот било одредено дека органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршеле самостојно, но, врз основа и во рамките, прво, на Уставот, а потоа, и врз основа и во рамките на законите. Меѓутоа, Уставот не предвидел ниту основа, ниту, пак, рамки на органите на државната управа да донесуваат прописи за извршување на законите.
Во одредбите на член 30 став 5 и член 36 од Законот биле содржани овластувања за органот на управата со општ акт да уредува прашања за остварувањето на правата на вработените и нивната положба, како и за доделување на признанија, што не било во согласност со член 9, член 32 став 5 и член 84 алинеја 9 од Уставот.
4. Судот на седницата утврди дека според член 5 став 2 од Законот за Агенцијата за разузнавање, директорот на Агенцијата донесува акт за организација и работа и за систематизација на работните места на Агенцијата по претходно прибавена согласност на Владата на Република Македонија.
Со член 28 став 2 од Законот се уредува дека директорот ќе донесе пропис за начинот на чување на документите, извештаите, податоците и други акти што со закон, друг пропис или со одлука на надлежен орган се означени како државна, воена или службена тајна.
Според член 30 став 5 од Законот, потешките случаи на кршење на работната дисциплина заради кои работникот се оддалечува од работа, должината на отказниот рок, како и случаите кога тоа право не се остварува, се пропишува со акт на директорот.
Со член 36 од Законот се уредува дека на вработените во Агенцијата и на други лица може во согласност со општ акт да им се доделуваат соодветни награди или признанија.
5. Според член 9 од Уставот граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Остварувањето на правата на вработените и нивната положба, во согласност со член 32 став 5 од Уставот, се уредуваат со закон и со колективни договори.
Со член 84 алинеја 9 од Уставот се уредува дека Претседателот на Република Македонија доделува одликувања и признанија во согласност со закон.
Според член 91 алинеја 6 од Уставот, Владата на Република Македонија утврдува начела за внатрешната организација и за работата на министерствата и другите органи на управата, ја насочува и врши надзор над нивната работа.
Организацијата и работата на органите на државната управа, според член 95 став 3 од Уставот, се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.
Во согласност со член 96 од Уставот органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.
а) Тргнувајќи од содржината на одредбата на член 32 став 5 од Уставот, според која остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективен договор, а имајќи ја предвид содржината на оспорената одредба на член 30 став 5 од Законот, според која потешките случаи на кршење на работната дисциплина заради кои работникот се оддалечува од работа, должината на отказниот рок, како и случаите кога тоа право не се остварува, се пропишува со акт на директорот на Агенцијата, според мислењето на Судот, таквото овластување значи уредување на прашања за остварување на правата од работен однос што не може да биде предмет на уредување на акт на директорот. Имено, законските овластувања со акт на директорот да се уредуваат прашања за остварување на правата од работен однос не е во согласност со општиот уставен принцип дека остварувањата на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективен договор. Актот на работодавецот, односно “актот” на директорот на Агенцијата, во конкретниот случај, немаат уставна подлога. Тоа подразбира дека сите права и обврски од работниот однос, се предмет на уредување на закон и на колективен договор. Во таа смисла, нема никаква причина, специфичностите од работниот однос во Агенцијата да не бидат уредени со Законот за Агенцијата за разузнавање, како и со колективните договори, вклучувајќи го и колективниот договор на ниво на работодавец. Понатаму, предвидувањето со акт на директорот на Агенцијата, да се пропишуваат односи какви што се во оспорената одредба, би можело да значи арбитрерност и можност од нееднаков третман кон правата и обврските што произлегуваат од работниот однос и нивната заштита.
Врз основа на изнесеното, пред Судот се постави прашањето за согласноста на одредбата на член 30 став 5 од Законот со член 32 став 5 од Уставот.
б) Тргнувајќи од содржината на наведените уставни одредби од кои произлегува дека организацијата и работата на органите на државната управа се уредуваат со закон, дека Владата ги утврдува начелата за нивната внатрешна организација и за нивната работа и дека тие работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите, а имајќи ја предвид содржината на делот од оспорената одредба на член 5 став 2 од Законот за Агенцијата за разузнавање, според кој директорот се овластува да донесува акт за организација и работа, неспорно е дека организацијата и работата на органот на државната управа, во конкретниот случај на Агенцијата за разузнавање, како посебен орган на државната управа е уредена со Законот за органите на управата и Законот за Агенцијата за разузнавање, дека на тој орган се применуваат начелата за внатрешна организација и работа утврдени од Владата и дека работите од својата надлежност ги врши самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите.
Овластувањето на директорот на Агенцијата, во горенаведените рамки, да донесува акт за организација и работа на Агенцијата, според мислењето на Судот, не излегува надвор од уставните рамки. Таквото гледиште произлегува од самиот карактер на актот што е овластен да го донесе директорот. Имено, таквиот акт е внатрешен акт на органот со кој се овозможува ефикасно остварување на работата на органот преку внатрешно организационо структурирање и распределба на работните задачи на работното место и нивно успешно извршување преку нивно групирање и организирање во рамки на соодветните единици во кои тие се извршуваат. Се разбира, таквиот акт на директорот мора да биде во согласност со организацијата и работата утврдена со законот и начелата за внатрешна организација и за работа утврдени од Владата. Актот на директорот на Агенцијата, за организација, работа и систематизација на работните места, всушност значи конкретизација на начелата за внатрешната организација и за работата на органот, односно е интерен акт на Агенцијата за разузнавање.
Врз основа на наведеното, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласност на член 5 став 2 во делот “за организацијата и работата и” од Законот со одредбите на член 91 алинеја 6, член 95 став 3 и член 96 од Уставот.
в) Понатаму, тргнувајќи од анализа на наведените уставни одредби од кои произлегува дека граѓаните пред Уставот и законите се еднакви, дека правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори и дека Претседателот на Република Македонија доделува одликувања и признанија во согласност со закон, а имајќи ја предвид содржината на оспорената одредба на член 36 од Законот, според која на вработените во Агенцијата за разузнавање и на други лица може во согласност со општ акт да им се доделуваат соодветни награди или признанија, исто така, според мислењето на Судот, таквиот акт е интерен акт на Агенцијата. Со овој акт не се нарушува принципот за еднаквост на граѓаните и не се навелгува во уставните ингеренции на Претседателот на Република Македонија за доделување на одликувања и признанија, тука се определуваат условите за доделување на награди или признанија на самата Агенција, односно дека тоа се врши во согласност со акт на Агенцијата. Со таквиот акт всушност се конкретизираат одделни сегменти што произлегуваат од работењето на Агенцијата, без да се навлегува во правата од работен однос утврдени со Уставот, со закон и со колективни договори.
Врз основа на изнесеното, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на член 36 од Законот со одредбите на член 9, член 32 став 5 и член 84 алинеја 9 од Уставот.
г) Тргнувајќи од содржината на уставните одредби што се однесуваат на надлежностите на извршната власт во донесувањето на прописи за извршување на законите и од системските решенија содржани во Законот за органите на управата, а имајќи ја предвид содржината на оспорената одредба на член 28 став 2 од Законот според која директорот на Агенцијата за разузнавање е овластен да донесе пропис за начинот на чување на документите, извештаите, податоците и други акти што со закон или со одлука на надлежен орган се означени како државна, воена или службена тајна, според мислењето на Судот, таквото овластување на директорот на Агенцијата не е во несогласност со Уставот. Имено, се смета дека органите на државната управа можат да бидат овластени да донесуваат прописи со кои се разработуваат законски одредби заради нивно извршување, при што законот на чие извршување тие се однесуваат, мора да ги содржи основите за уредување на односите, како и рамките на овластувањето на органот на државната управа.
Друго би било прашањето доколку со одделен подзаконски пропис се надминуваат овластувањата на органот на државната управа, но тоа е прашање што може да биде предмет на конкретна оценка на уставноста и законитоста на таквиот пропис.
Во конкретниот случај, Судот оцени дека овластувањето содржано во оспорената одредба на член 28 став 2 од Законот е во рамки на постојната системска поставеност на државната управа, поради што не го постави прашањето за неговата согласност со Уставот.
6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.
7. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот д-р Милан Недков и судиите д-р Никола Крлески, Олга Лазова, д-р Стојмен Михајловски, д-р Јован Проевски, Бесим Селими, д-р Јосиф Талевски и д-р Тодор Џунов. (У.бр.37/98)