262/2007-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 28 мај 2008 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 2-а став 1 во делот

2. Адвокатот Сашо Врбовски од Битола, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите означени во точка 1 на ова решение.

Според подносителот на иницијативата, од одредбите на Законот за јавните претпријатија произлегувало дека овластените основачи (Владата или општината, односно градот Скопје) можеле со цел за обавување на дејности од јавен интерес да основаат исклучиво стопански субјекти во форма на јавни претпријатија во државна сопственост, односно во сопственост на единицата на локалната самоуправа (ЕЛС). Друга организациона форма при основањето на такви стопански субјекти не била предвидена со Законот.

Од друга страна, со членот 5 од Законот за изменување и дополнување на Законот за јавните претпријатија, со кој е изменет членот 4 од Законот за јавните претпријатија, на основачот му била дадена можност еднаш основаните јавни претпријатија да ги преобрази во друштва со ограничена одговорност или акционерски друштва (став 1). Со ставот 2 на овој член, била пропишана императивна обврска за основачот, доколку во јавното претпријатие вложат средства правни или физички лица, да донесе одлука за организирање на јавното претпријатие како друштво со ограничена одговорност или акционерско друштво, при што вложувачите ќе се јават како содружници, односно акционери, покрај овластениот основач. Оттука, согласно оспорениот став 1 на овој член, произлегувало дека овластениот основач можел да го трансформира јавното претпријатие само во организационата форма на друштво со ограничена одговорност од едно лице при што тој се јавува како единствен содружник или во акционерско друштво со еден акционер при што овластениот основач се јавува како единствен акционер. Со реализирањето на правото содржано во спорната одредба, овластениот основач со својата арбитрерна одлука, менувајќи го правниот субјективитет на јавното претпријатие, ја менувал, поточно ја намалувал и својата одговорност во правниот промет, сведувајќи ја на ниво на основачкиот влог, кој според Законот за трговските друштва изнесува минимум 5. 000 евра за ДООЕЛ и минимум 25.000 евра за акционерско друштво, што било неспоредливо и несразмерно помала одговорност од онаа што ја преземал при основањето на јавното претпријатие – да одговара со целокупниот свој имот (државен, општински, односно на градот Скопје).

Спорната одредба применета во пракса, заради што, според подносителот на иницијативата, и била донесена, би довела до ситуација кога постојните јавни претпријатија во државна, општинска или градска сопственост, со вработени повеќе стотини лица, со преземени обврски од милијарди денари, со неисплатени плати и придонеси за вработените и побарувања кон доверителите, со еднострана и арбитрерна одлука на основачот да се преобразат преку ноќ во ДООЕЛ фирма со влог од 5.000 евра, после што се пуштале во стечај. Основачот, согласно оспорената одредба имал можност целата своја одговорност и обврски да ги сведе на износот на неговиот основачки влог, како основна главница на друштвото, така што обврските над тој износ спрема доверителите и вработените, да ги избегне.

Според подносителот на иницијативата, Уставот, како темелни вредности ги декларира владеењето на правото и правната заштита на сопственоста. Суштината на владеењето на правото бил постулатот на правната сигурност и усогласеноста на законите со Уставот. Суштината на заштитата на сопственоста била во недопуштеноста некој, вклучително тука и државата и ЕЛС, со еднострана изјава на волја, во форма на одлука, да ја намали или избегне својата обврска, односно одговорноста спрема трети лица изразена во максимата што датира од римско време: ALTERI STIPULARI NEMO POTEST, која била прифатена како општ правен стандард од цивилизираниот свет. Поради наведеното, подносителот смета дека оспорената одредба била во колизија со наведените темелни принципи на уставниот поредок.

Во однос на оспорениот член 2-а, се наведува дека во ставот 2 била содржана нејасна одредба според која јавните претпријатија и друштва кои вршат дејност од јавен интерес имале еднаков третман (иако не се кажувало за каков третман се мисли), освен ако поради посебен интерес не им се доделат посебни и ексклузивни права. Овде воопшто не било јасно кој е тој што го утврдува „посебниот интерес“ и со кој акт и на кого можеле да се доделат посебните или ексклузивните права: дали на јавните претпријатија или на друштвата, или пак и на едните и на другите, што отворало можност за злоупотреби и арбитрерност, создавајќи правна несигурност, од една страна и нееднаква положба на пазарот – фаворизирање на едни на сметка дискриминирање на други, од друга страна. Спорната одредба не ја определувала содржината на поимот „посебен интерес“, ниту пак какви било критериуми во тој правец. Со оглед на тоа што со доделувањето на посебни или ексклузивни права на едни се ограничувале правата на други, се ставале во нееднаква положба на пазарот, а „посебниот интерес“ морал да биде утврден со закон.

Поради наведеното, се предлага Уставниот суд на Република Македонија да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби.

3. Судот на седницата утврди дека согласно член 4 став 1 од Законот за јавните претпријатија, основачот на јавното претпријатие со одлука може јавното претпријатие да го преобрази во друштво со ограничена одговорност или акционерско друштво.

4. Согласно член 8 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото и слободата на пазарот и претприемништвото се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 55 став 2 од Уставот, Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот.

Со Законот за јавните претпријатија, законодавецот го уредил вршењето на дејности од јавен интерес. Согласно член 1 на овој закон, заради вршење на дејности од јавен интерес, законодавецот определил дека можат да се основаат јавни претпријатија. Република Македонија, општините и градот Скопје можат да основаат јавни претпријатија во согласност со овој закон, со цел за вршење на дејности од јавен интерес на територијата на Република Македонија. Јавни претпријатија во име на Република Македонија основа Владата на Република Македонија, во име на општината советот на општината и во име на градот Скопје Советот на градот Скопје.

Според член 2 ставовите 1 и 2 од овој закон, дејности од јавен интерес се дејностите или одделни работи од дејностите со кои се остварува јавен интерес. Дејностите од јавен интерес ги вршат јавните претпријатија или друштва на коишто им е доверено вршењето на дејностите од јавен интерес.

Согласно член 4 став 1 од истиот закон, основачот на јавното претпријатие со одлука може јавното претпријатие да го преобрази во друштво со ограничена одговорност или акционерско друштво. Согласно став 2 на овој член, ако во јавно претпријатие се вложат средства на правни или физички лица, основачот донесува одлука јавното претпријатие да се организира како друштво со ограничена одговорност или акционерско друштво.

При анализа на оспорената одредба од член 4 став 1 од Законот, Судот имаше предвид дека законодавецот, уште при донесување на основниот текст на Законот за јавните претпријатија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 36/1996), во членот 4 од Законот предвидел можност јавното претпријатие да се преобрази во друштво со ограничена одговорност или во акционерско друштво во државна сопственост, при што утврдил дека, за одредени прашања (за зголемување и намалување на основната главнина, за продолжување на траењето и предвремениот престанок на друштвото, за промената на основната дејност на работењето, за статусните промени, за отуѓување на целиот имот на друштвото, за давање на целото друштво или на главните делови на друштвото во закуп или за склучување на други слични договори, за преобразба на друштвото, за цените на стоките и услугите, односно производите и за распоредувањето на средства остварени со работењето на јавното претпријатие), одлуката ќе се смета за донесена само ако за неа гласале и претставниците на капиталот на Републиката, односно општината и градот Скопје во собранието односно другиот орган на управување на друштвото. Со Законот за изменување и дополнување на Законот за јавните претпријатија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 49/2006), членот 4 од Законот е изменет, но во суштина и натаму останува можноста за преобразба на јавното претпријатие во друштво со ограничена одговорност или акционерско друштво во државна сопственост, односно во сопственост на општината или градот Скопје, но без посебните права предвидени со Законот за оснивачите на претпријатието, со што останува дека за тие прашања ќе се применуваат одредбите од Законот за трговските друштва.

Според Судот, ваквата определба на законодавецот претставува операционализација на уставната определба искажана во член 55 став 2 од Уставот според која Републиката има обврска да обезбеди еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот, односно дека за сите форми на трговски друштва, без разлика дали се преобразени од јавно претпријатие или се основани како трговски друштва, важат и се применуваат единствени и исти законски решенија, што трговските друштва ги ставаат во еднаква правна положба на пазарот.

Наводите во иницијативата дека преобразбата на јавното претпријатие во друштво со ограничена одговорност или трговско друштво во државна сопственост во пракса значело можност основачот на јавното претпријатие да ја избегне и изигра одговорноста спрема доверителите и вработените, Судот ги оцени како неосновани.

Ова од причина што согласно член 5 став 1 од Законот за јавните претпријатија, средствата за работењето и развојот на јавното претпријатие се обезбедуваат од приходите кои тоа ги остварува со сопственото работење, од кредитните средства и од други извори во согласност со закон. Согласно член 6 став 3 од истиот закон, јавното претпријатие одговара за преземените обврски со сиот свој имот. Согласно член 10 точка 3 од истиот закон, покрај другото, со актот за основање на јавното претпријатие се утврдува и износот на средствата за основање и начинот на нивното обезбедување.

Според член 166 од Законот за трговските друштва, друштво со ограничена одговорност е трговско друштво во коешто едно или повеќе физички и правни лица учествуваат со по еден влог во однапред договорената основна главнина на друштвото. Влоговите на содружниците можат да бидат со различна големина. Содружниците не одговараат за обврските на друштвото. Согласно член 172 став 2 од истиот закон, основната главнина на друштво со ограничена одговорност не може да биде помала од 5.000 евра во денарска противвредност, според средниот курс на таа валута којшто е објавен од Народната банка на Република Македонија на денот на уплатата, освен ако основачите не се договориле тоа да биде денот на потпишувањето на договорот за друштвото, односно на изјавата за основање на друштвото.

Според член 270 од Законот за трговските друштва, акционерското друштво е трговско друштво во кое акционерите учествуваат со влогови во основната главнина, којашто е поделена на акции. Акционерите не одговараат за обврските на акционерското друштво. Согласно член 273 став 1 на истиот закон, најмалиот номинален износ на основната главнина, кога друштвото се основа симултано, без јавен повик за запишување акции изнесува 25.000 евра во денарска противвредност, според средниот курс на Народната банка на Република Македонија, објавен на денот пред усвојувањето на статутот, односно на денот пред донесувањето на одлуката за промена на основната главнина, а кога друштвото се основа сукцесивно, преку јавен повик за запишување акции, тој изнесува најмалку 50.000 евра во денарска противвредност.

Од анализата на наведените законски одредби произлегува дека сите наведени правни лица – јавно претпријатие, друштво со ограничена одговорност и акционерско друштво, за преземените обврски одговараат со имотот на претпријатието, односно друштвото, но основачите, содружниците и акционерите не одговараат за обврските на претпријатието, односно друштвото. Меѓутоа, според член 4-б став 2 од Законот за јавните претпријатија, во друштвата со ограничена одговорност и во акционерските друштва кои настанале со преобразба на јавните претпријатија, работите од надлежност на собирот на содружниците, односно правата на собранието на акционери ги врши Владата на Република Македонија во име на Република Македонија, односно советот на општината и градот Скопје во име на општината, односно градот Скопје, што значи дека законодавецот обезбедил нормативни претпоставки за тоа дека основачот на јавното претпријатие продолжува да го следи, организира и управува работењето на трговското друштво, што е во функција на заштита и обезбедување на вршењето дејноста од јавен интерес.

Исто така, во оваа насока е и регулативата од член 37 од Законот за јавните претпријатија, според која вработените во јавните претпријатија имаат положба, права и обврски од работниот однос, како и вработените во друштвата, согласно со Законот за работните односи и колективен договор, што значи дека преобразбата на јавно претпријатие во трговско друштво не треба да се одразува на положбата и работниот однос на вработените во јавното претпријатие.

Поради наведеното, според Судот, иако со Законот за трговските друштва се утврдува најмалиот износ на главница потребен за основање на трговското друштво, тоа не треба да се толкува во смисла на наводите во иницијативата, дека основачот на јавното претпријатие, при преобразбата на јавно претпријатие во трговско друштво, ќе го повлече основачкиот влог во јавното претпријатие до висина на основната главница потребна за основање на трговско друштво и дека само со тој минимален основачки влог ќе го основа трговското друштво. Напротив, под преобразба на јавно претпријатие во трговско друштво во смисла на Законот за јавните претпријатија, се подразбира трансформација на формата и организацијата на правното лице кое ќе продолжи да врши дејност од јавен интерес, при што капиталот, средствата, правата, обврските и вработените од јавното претпријатие преминуваат во новоформираниот правен субјект, а основачот, преку учеството во највисоките органи на управување во друштвото, ќе продолжи со контрола и управување со друштвото, од каде произлегува дека преобразбата не значи избегнување или изигрување на одговорноста на доверителите и вработените, туку начин за поефиксно работење на друштвото на пазарот, без негативни последици по однос на вршењето на дејност од јавен интерес.

Оттука, пред Судот не се постави прашањето за согласноста на оспорената одредба од член 4 став 1 од Законот со начелата на владеењето на правото и правната заштита на сопственоста од член 8 став 1 алинеите 3 и 6 од Уставот.

5. Според член 2-а од Законот за јавните претпријатија, јавните претпријатија и друштвата кои вршат дејност од јавен интерес подлежат на правилата на конкуренција, освен во случаите кога примената на тие правила би го спречило вршењето на услугите од јавен интерес. Јавните претпријатија и друштвата кои вршат дејност од јавен интерес имаат еднаков третман во вршењето на услугите од јавен интерес, освен ако поради посебен интерес не им се доделат ексклузивни или посебни права.

Наведената законска одредба, според Судот, претставува операционализација на уставната определба од член 55 став 2 од Уставот според која, обврска е на државата да обезбеди еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот и да спречи монополско однесување, во која смисла законодавецот определил дека јавните претпријатија и друштвата кои вршат дејност од јавен интерес имаат еднаков третман во вршењето на услугите од јавен интерес. Исклучок од ова правило законодавецот предвидел само ако поради посебен интерес им се доделат ексклузивни или посебни права.

Наводите во иницијативата дека не било јасно кој го утврдува посебниот интерес и со кој акт и на кого можат да се доделат ексклузивни права – дали на јавните претпријатија или на друштвата или и на едните и на другите, што отварало можност за злоупотреби и арбитрерност и создавало правна несигурност, како и дека немало критериуми за тоа што е содржината на поимот „посебен интерес“, кој морало да биде утврден со закон, Судот ги оцени како неосновани.

Имено, од анализата на оспорениот член 2-а став 2 од Законот, несомнено произлегува дека ексклузивни или посебни права во вршењето на услугите од јавен интерес можат да им се доделат и на јавни претпријатија и на друштва, при што услов е правното лице да врши дејност од јавен интерес.

Дејностите од јавен интерес се утврдени со член 2 од Законот. Тоа се дејности или одделни работи од дејностите со кои се остварува јавен интерес. Дејностите од јавен интерес ги вршат јавните претпријатија или друштва на коишто им е доверено вршењето на дејностите од јавен интерес. Условите и начинот за вршење на овие дејности и начинот на остварување на јавниот интерес се уредуваат со закон.

Според Судот, постоењето на посебен интерес за доделување ексклузивни или посебни права на јавни претпријатија или друштва при вршењето на услуги од јавен интерес, потпаѓа под содржината на условите и начинот на вршење на дејности од јавен интерес кои се уредуваат со закон, од каде произлегува дека овие прашања ќе бидат предмет на регулирање со закон со кој ќе се утврдува вршењето на одделни дејности од јавен интерес. Поради наведеното, оспорената одредба од член 2-а став 2 од Законот упатува дека постоењето на посебен интерес за доделување ексклузивни или посебни права за вршење дејности од јавен интерес ќе биде уредено со посебен закон, поради што Судот оцени дека со ваквата одредба не се повредува начелото на владеењето на правото изразено преку постоење на јасни и прецизни одредби во законот.

6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, д-р Трендафил Ивановски и судиите: Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.262/2007
28 мај 2008 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски