Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992), на седницата одржана на 15 април 2009 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 137 од Законот за електронските комуникации („Службен весник на Република Македонија“ бр. 13/2005, 14/2007, 55/2007 и 98/2008).
2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на член 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за електронските комуникации („Службен весник на Република Македонија“ бр. 98/2008)
3. АД „Космофон“ од Скопје, преку својот полномошник Наташа Трпеноска Трпчевска, адвокат од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на член 2 и член 10 од Законот наведен во точката 2 од ова решение.
Според наводите во иницијативата, одредбите од член 2 и член 10 од Законот за изменување и дополнување на Законот за електронските комуникации биле неуставни и незаконити и во директна спротивност со член 8 и Амандман XXI од Уставот. Со член 10 од Законот за изменување и дополнување на Законот за електронските комуникации, со кој бил изменет член 137 од Законот, се предвидувало дека против решението на директорот на Агенцијата, незадоволната страна има право на судска заштита пред надлежен суд и решението на директорот на Агенцијата е конечно со што директно се повредувал Уставот. Ова од причини што со измената на Законот се ограничувало уставното право на жалба, односно се укинувало правото на жалба и сите неправилности кои требало да се отстранат во второстепената постапка и директно се упатувало на судска заштита. Ваквото уредување на правото на жалба било спротивно и на член 4 од Директивата 2002/21/ЕЦ на Европскиот парламент и Совет од 7 мај 2002 за заедничката регулаторна рамка за електронски комуникациски мрежи и услуги (Рамковна директива), кој член предвидувал дека земјата –членка ќе обезбеди постоење на ефективни механизми на национално ниво согласно кои ќе обезбеди секој корисник или друштво кое обезбедува електронски комуникациски мрежи и/или услуги кој е засегнат од одлука на националното регулаторно тело има право на жалба против одлуката до жалбено тело кое е независно од инволвираните страни. Ова тело, кое може да биде и суд, ќе ја има потребната експертиза која му стои на располагање за да ги извршува своите функции. Земјите членки ќе обезбедат дека фактите на случајот се прописно земени во предвид и дека постои ефективен жалбен механизам. Чекајќи го резултатот на таквата жалба, одлуката на националното регулаторно тело нема да се извршува, доколку жалбеното тело одлучи поинаку.
Според подносителот на ининцијативата, донесените измени на Законот за електронските комникации биле во спротивност со Рамковната директива 2002/21/ЕЦ и во спротивност со член 8 и амандман XXI од Уставот, бидејќи со нив се воведувал режим на одлучување кој бил брз и без никаква можност за жалба особено во секторот за електронски комуникации каде надоместоците, давачките и казните биле поставени на многу високо ниво.
Со иницијативата се предлага Судот да го поништи и член 2 од Законот за измени и дополнувања на Законот за електронски комуникации, од причина што со овој член бил избришан член 14 точката е) каде претходно било одредено дека Комисијата одлучува по поднесените жалби. Имено со поништување на член 10 од Законот за изменување и дополнување на Законот за електронски комуникации, следствено морало да се поништи и член 2 од Законот, поради фактот што доколку се поништел само член 10, во тој случај Законот немало да предвиди кој ќе одлучува по поднесената жалба.
4. Судот на седницата утврди дека со членот 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за електронските комуникации, во членот 14 од основниот текст на Законот, е бришана точката е), во која што било предвидено дека една од надлежностите на Комисијата била и да решава по жалба во втор степен.
Судот на седницата исто така, утврди дека со членот 10 од Законот за измени и дополнувања на Законот за електронските комуникации е изменет членот 137 од основниот текст на Законот кој сега гласи „Право на судска заштита“. Во ставот 1 на овој член од Законот е предвидено дека против решение на директорот на Агенцијата незадоволната страна има право на судска заштита пред надлежен суд. Согласно ставот 2 на истиот член од Законот, решението на директорот на Агенцијата е конечно.
5. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото, е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.
Согласно Амандманот XXI со кој е заменет членот 15 на Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.
Според член 50 став 2 од Уставот се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.
Во членот 51 од Уставот е утврдено дека во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон и дека секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Во членот 1 од Законот за електронските комуникации („Службен весник на Република Македонија“ бр. 13/2005, 14/2007, 55/2007 и 98/2008) е утврден предметот на уредување на Законот, според кој со овој закон се уредуваат условите и начинот за вршење на дејноста во областа на електронските комуникации во Република Македонија, основање на Агенција за електронски комуникации, изградба, одржување, безбедност, надзор и користење на комуникациски мрежи и услуги, интерконекција и пристап до електронските комуникации, обезбедување на универзална услуга, обезбедување на конкуренција, користење и контрола на радиофреквенцискиот спектар, нумерација, односи меѓу давателите и корисниците на услуги, управувањето, заштита на тајноста и доверливоста на електронските комуникации и други прашања што се однесуваат на електронските комуникации.
Согласно членот 5 од Законот, надлежни органи за регулирање на работите од областа на електронските комуникации утврдени со овој закон се министерството надлежно за работите од областа на електронските комуникации и Агенцијата за електронски комуникации.
Правниот статус и надлежностите на Агенцијата за електронските комуникации се уредени во натамошните одредби од Законот. Според членот 7 од Законот, во областа на електронските комуникации се основа Агенција за електронски комуникации како Независно регулаторно тело (во натамошниот текст: Агенција). Агенцијата се основа како самостојно и непрофитно правно лице со јавни овластувања утврдени со овој закон. Агенцијата во својата работа и при донесување на одлуки во рамките на своите овластувања е независна од друг државен орган или друго јавно правно лице или трговско друштво што врши дејност од областа на електронските комуникации и треба да биде непристрасна кон нив. Работата на Агенцијата е јавна. Агенцијата стекнува статус на правно лице со запишување во судскиот регистар. Седиштето на Агенцијата е во Скопје. Со цел за извршување на определени активности во рамките на своите надлежности, Агенцијата може да ангажира други домашни и странски правни и физички лица имајќи го предвид конфликтот на интереси.
Делокругот на работа на Агенцијата е утврден во членот 9 од Законот. Од многубројните надлежности на Агенцијата, таа во основа: врши надзор и контрола и го следи работењето на операторите на електронските комуникациски мрежи и давателите на услуги во согласност со овој закон и прописите донесени врз основа на него; врши регистрација на нотификација на оператори на електронски комуникациски мрежи и даватели на електронски комуникациски услуги; обезбедува корисниците да имаат пристап до јавните електронски комуникациски мрежи и јавните електронски комуникациски услуги на недискриминаторска основа; донесува и спроведува План за намена на радиофреквенциски опсези и План за распределба на радиофреквенции; издава одобренија за користење на радиофреквенции; врши координација на радиофреквенциите со регулаторните тела на соседните и другите држави; подготвува и спроведува јавни тендери за доделување и користење на радиофреквенции; презема мерки во согласност со овој закон во случаите кога е извршена повреда на одредбите на овој закон или на прописите донесени врз основа на него; ги контролира цените на комуникациските услуги; раководи и управува со средствата на фондот за универзална услуга и врши наплата на надоместоци од операторите кои не се даватели на универзална услуга на посебна сметка на име на фондот, како и врши исплата на средства од фондот кон давателот на универзална услуга; решава спорови меѓу операторите на електронски комуникациски мрежи и давателите на услуги; соработува со надлежните тела и институции од областа на радиодифузијата и заштитата на конкуренцијата; го следи развојот на електронските комуникации; обезбедува информации за корисниците, операторите и давателите на услуги и меѓународните организации и тела; донесува и спроведува подзаконски акти донесени врз основа на овој закон; донесува технички прописи врз основа на овој закон; одобрува употреба на радио и телекомуникациска терминална опрема; обезбедува операторите на електронски комуникациски мрежи и давателите на електронски комуникациски услуги да се придржуваат кон обврските кои им се дадени во интерес на одбраната, безбедноста и одржувањето на јавниот ред, како и за време на воена и вонредна состојба; спроведува примена на националните и меѓународните стандарди и технички прописи во областа на електронските комуникации; итн.
Согласно членот 10 од Законот, Агенцијата за својата работа одговора пред Собранието на Република Македонија
Во членот 11 од Законот како органи на Агенцијата се предвидени Комисијата и директорот.
Согласно членот 12, Комисијата се состои од пет члена вклучувајќи го и претседателот, којшто претседава со состаноците на Комисијата. Претседателот и членовите на Комисијата ги именува Собранието на Република Македонија на предлог на Комисијата за прашања на изборите и именувањата на Собранието на Република Македонија и тие имаат мандат од пет години.
Согласно членот 14, Комисијата ги има следниве надлежности: донесува статут и други акти на Агенцијата; донесува годишен финансиски план на Агенцијата и завршна сметка; донесува годишна програма за работа на Агенцијата; одобрува годишен извештај за работа; го именува директорот на Агенцијата во согласност со овој закон; го следи спроведувањето на годишната програма за работа и на други програми и иницијативи на Агенцијата; соработува со други државни органи и институции, органи на единиците на локалната самоуправа и со невладини организации и здруженија на граѓани; доставува извештаи, препораки и предлози до Собранието на Република Македонија и други државни органи и институции од областа на електронските комуникации и врши и други работи утврдени со овој закон и статутот на Агенцијата.
Според член 16 став 1 од Законот, Комисијата именува директор на Агенцијата по пат на јавен конкурс. Кандидатот мора да биде со високо образование и работно искуство над пет години. При изборот предвид ќе се земе професионалното и менаџерското искуство во областа на електронските комуникации. Согласно ставот 2 на овој член, Комисијата е должна да именува директор не подоцна од 30 дена пред истекот на мандатот на неговиот претходник. Во ставот 3 на овој член од Законот е определено дека директорот, неговиот брачен другар или невенчан партнер, како и блиски роднини во права линија до второ колено, не можат да имаат дел на акции, директно или индиректно во организации што извршуваат активности што директно спаѓаат под надлежност на Агенцијата. Ставот 4 на истиот член предвидува дека директорот е професионално ангажиран во Агенцијата со полно работно време.
Надлежноста на директорот е утврдена во членот 17 од Законот, според кој директорот раководи со работата на Агенцијата и е одговорен за законито работење на Агенцијата и ги има следниве надлежности: да потпишува договори во име на Агенцијата; да донесува одлуки по прашања за кои не одлучува Комисијата; предлага акти што ги донесува Комисијата; дава овластувања во рамките на своите надлежности; донесува решенија по прашања од надлежност на Агенцијата;
назначува инспектори за електронски комуникации имајќи ја предвид соодветната и правичната застапеност; врши и други работи утврдени со овој закон и статутот на Агенцијата; донесува акти за спроведување на овој закон и назначува лица на раководни места во Агенцијата. Согласно ставот 2 на овој член, Директорот има право да присуствува и учествува на состаноците на Комисијата, без право на глас. Во ставот 3 на овој член е определено дека мандатот на директорот е пет години, со можност за уште еден последователен мандат.
Надзорот над спроведувањето на Законот е уреден во посебна глава од Законот. Согласно одредбите од оваа Глава (член 134) надзор над спроведувањето на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон и меѓународните договори што ги склучила или на кои им пристапила Република Македонија од областа на електронските комуникации вршат Министерството за транспорт и врски и Агенцијата во рамките на своите надлежности утврдени со овој закон. Инспекциски надзор над спроведувањето на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон врши Агенцијата преку инспектори за електронски комуникации.
Овластувањата на инспекторите при вршењето на надзорот се утврдени во членот 135, според кој на инспекторот мора да му се овозможи влегување во просторија, возило, брод и друг пловен објект или воздухоплов каде што е сместена електронска комуникациска опрема и техничките средства, како и на барање на инспекторот да му ги достави потребните податоци и документација заради вршење на инспекциски надзор. Согласно ставот 4 на овој член од Законот, доколку на инспекторот при вршењето на надзор не му се овозможи влегување во станбена просторија, инспекторот тоа може да го стори со налог издаден од надлежниот суд. Согласно ставот 6 на овој член, кога оператор на јавна електронска комуникациска мрежа, давател на јавни електронски комуникациски услуги или друго правно или физичко лице кое врши дејност од областа на електронски комуникации прави штетни пречки во работата и користењето на други комуникациски мрежи и средства или не постапи по донесен акт од страна на Агенцијата, инспекторот ќе изврши запечатување на просториите и/или комуникациските средства чие работење не е во согласност со одредбите од овој закон. Според ставот 9 на овој член, инспекторот има право привремено да ја одземе опремата на нелегалните корисници на радиофреквенција за што составува записник.
Според член 136 став 1 од Законот, во случај на повреда на одредбите на овој закон утврдена од страна на инспектор, директорот на Агенцијата може да донесе решение со кое ќе:
а) му нареди на сторителот на повредата во определен рок да преземе мерки за отстранување на утврдените неправилности и недостатоци;
б) забрани активности кои се вршат во спротивност со одредбите на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон и
в) покрене постапка во согласност со Законот за прекршоци или Законот за кривичната постапка.
Според ставот 2 на овој член, директорот пред да го донесе решението од ставот 1 на овој член на операторот на јавни електронски комуникациски услуги ќе му испрати предупредувачко известување во кое конкретно ќе ја наведе природата на повредата, како и мерката што може да биде изречена и ќе му определи рок кој не може да биде пократок од 30 дена за да ја отстрани утврдената повреда.
Според ставот 3 на истиот член, директорот ќе го донесе решението од ставот 1 на овој член во рок од седум дена од истекот на рокот од ставот 2 на овој член.
Правото на судска заштита, е уредено во член 137 од Законот, според кој против решение на директорот на Агенцијата незадоволната страна има право на судска заштита пред надлежен суд. Согласно ставот 2 на овој член, решението на директорот на Агенцијата е конечно.
Пред измената на Законот за електронските комуникации во 2008 година, членот 137 го регулирал правото на жалба и предвидувал дека против решението на директорот од член 136, незадоволната странка може да поднесе жалба до Комисијата од членот 14 на овој закон во рок од осум дена од денот на приемот на решението. Комисијата е должна да одлучи по жалбата во рок од 15 дена од денот на приемот. Решението на Комисијата по жалбата е конечно.
Од анализата на наведените законски одредби, Судот утврди дека законодавецот, уредувајќи го предметното прашање за правната заштита против решенијата на директорот на Агенцијата за електронски комуникации, не го повредил Уставот на Република Македонија, како што смета подносителот на иницијативата.
Имено, од наведените одредби од Законот за електронските комуницации, произлегува дека законодавецот, со последната измена на Законот во 2008 година, направена со Законот за измени и дополнувања на Законот за електронските комуникации, го изменил системот на заштита против решенијата на директорот на Агенцијата, на тој начин што го укинал правото на жалба против решенијата на Директорот и предвидел директна судска заштита пред надлежниот суд. Во овој контекст, точни се наводите во иницијативата дека правото на жалба со овие измени е ограничено, односно е укинато, меѓутоа ваквото решение, според мислењето на Судот, не е во спротивност со Амандман XXI од Уставот.
Ова од причина што укинувањето на правото на жалба до Комисијата не значи укинување на сите правни средства за заштита на правото, ако се има предвид одредбата од членот 137 од Законот кој предвидува судска заштита на правото.
Впрочем, со Амандманот XXI на Уставот, уставотворецот се определил правната заштита против поединечните правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и други орган што врши јавни овластувања да се уреди со закон, како што е овде случај и уставно го гарантира само правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Судската заштита против решението на директорот на Агенцијата за електронски комуникации предвидена во оспорениот член 137 е во согласност со уставно гарантираното право на судска контрола на законитоста на поединечните акти на институциите што вршат јавни овластувања од членот 50 став 2 од Уставот.
И покрај тоа што директивите на Европската унија како супранационално право не се дел од правниот поредок односно не се извор на правото во Република Македонија, и како такви не се предмет на оценка пред Уставниот суд, Судот сепак, во поткрепа на своето правно становиште, ја имаше предвид Директивата 2002/21/ЕЗ на Европскиот парламент и на Советот од 7 март 2002 година за заедничка регулаторна рамка за електронските комуникациони мережи и услуги (Рамковна директива). Оваа Директива во членот 4 бара до земјите–членки да обезбедат постоење на ефикасни мехзнизми на национално ниво, во чии што рамки секој корисник или претпријатие што обезбедува електронски комуникациски мрежи или услуги, а е засегнат со одлука на еден национален регулаторен орган има право на жалба до тело кое е независно од засегнатите страни. Ова тело кое може да биде суд, треба да располага со соодветна стручност која му овозможува да ги извршува своите функции. Земјите членки треба да обезбедат меритумот на случајот да биде земен во предвид и да обезбедат ефикасен жалбен механизам. До исходот на таквата жалба, важи одлуката на националниот регулаторен орган доколку телото кај кое се поднесува жалбата на одлучи поинаку.
Според мислењето на Судот, иако во Директивата се користи терминот „жалба“, во суштина со неа се бара државата да обезбеди правно средство, односно правен лек пред независно тело кое може да биде и суд, при што акцентот е повеќе на независноста на телото, отколку на називот односно формата на правното средство. Оттука, Судот оцени дека со решението во членот 137 кое предвидува судска заштита, целосно се имплементира членот 4 од Рамковната директива, бидејќи се обезбедува заштитата да се остварува пред орган кој е независен од засегнатите страни – Агенцијата за електронски комуникации и подносителот на тужбата, за разлика од претходното законско решение кое предвидуваше по жалбата да одлучува Комисијата, која е исто како и директорот, е тело на Агенцијата.
Поради наведените причини, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на одредбата од членот 137 од Законот за електронските комуникации со одредбите од член 8 став 1 алинеја 3 и Амандманот XXI од Уставот на Република Македонија.
6. Според член 110 од Уставот на Република Македонија, Уставниот суд на Република Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Според член 28 алинеја 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако постојат процесни пречки за одлучување по иницијативата.
Со оглед на тоа што со оспорената одредба од членот 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за електронски комуникации е бришана одредбата од членот 14 точка е) од Законот, при што таа одредба не е дел од правниот поредок на Република Македонија произлегува дека нема процесни претпоставки за постапување по тој дел од иницијативата согласно член 28 алинеја 3 од Деловникот на Судот.
7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.
8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова – Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.
У.бр. 26/2009
15 април 2009
Скопје
тјт
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски