255/2009-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 19 мај 2010 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 52 став 10, во делот

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 53 став 8, во делот: „што ја определува министерот кој раководи со органот на државна управа надлежен за работите од областа на трудот која треба да биде разумна и соодветна на значењето, обемот и работата на членовите и сложеноста на прекршоците“, член 55 став 11, во делот: „и трошковник“ и став 13 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

3. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на членовите од Законот означен во точките 1 и 2 од ова решение.

Според наводите во иницијативата, со членот 52 став 10 од Законот, се повредувал членот 8 став 1 алинеја 3, член 50 став 2 и член 51 од Уставот на Република Македонија, од причина што, согласно член 19 од Законот за управните спорови, управен спор се поведувал со тужба, а не со жалба, како било предвидено во оспорениот законски дел.

Членот 53 став 2 алинеја 4 од Законот, не бил во согласност со одредбите од Уставот, бидејќи, според подносителот на иницијативата, со оспорената одредба од Законот се пропишувал престанок на вршење на определено право, односно должност – функција член на прекршочна комисија, како правна последица од осуда за кривично дело што настапува по сила на закон. Меѓутоа, според иницијативата, губењето на правата во овој контекст можело да настапи само ако тоа било утврдено со конкретна правосилна судска пресуда, как правна последица на осудата.

Подносителот на иницијативата наведува дека оспорениот член 53 став 8, како и членот 55 ставови 11 и 13 од Законот, не биле потполни и прецизни, затоа што не се знаело врз основа на кои законски критериуми и параметри министерот кој раководел со органот на државната управа од областа на трудот ја определувал наградата за работа во прекршочната комисија и комисијата за посредување и што се подразбирало под поимот разумна и соодветна на значењето, обемот на работата на членовите и сложеноста на прекршоците, што се тоа реални трошоци. Поради наведеното, се смета дека оспорените одредби од Законот не биле во согласност со темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија – владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, предвидена во член 8 став 1 алинеи 3 и 4, членот 51, член 68 став 1 алинеја 2, член 91 алинеи 1 и 5, членот 95 став 3 и членот 96 од Уставот на Република Македонија.

4. Судот на седницата утврди дека според членот 52 од Законот:
(1) За прекршоците утврдени во членовите 56 и 57 од овој закон, прекршочна постапка води и прекршочна санкција изрекува органот на државната управа надлежен за работите од областа на трудот (во натамошниот текст: прекршочен орган).
(2) Прекршочната постапка од ставот (1) на овој член пред прекршочниот орган ја води Комисија за одлучување по прекршок (во натамошниот текст: Прекршочната комисија) формирана од страна на министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на трудот.
(3) Прекршочната комисија е составена од овластени службени лица вработени во органот на државната управа надлежен за работите од областа на ттрудот од кои еден ја врши функцијата на претседател на Прекршочната комисија.
(4) Прекршочната комисија е составена од три члена од кои:
– двајца дипломирани правници, од кои еден со положен правосуден испит со пет години работно искуство во својата област и
– еден член со висока стручна подготовка од областа на техничките науки, со пет години работно искуство во својата област,
(5) Прекршочната комисија се избира за времетраење од три години со право на реизбор на членовите.
(6) За претседател на Прекршочната комисија може да биде избран само дипломиран правник.
(7) Прекршочната комисија за прекршочниот орган одлучува по прекршоците утврдени во овој или друг закон и изрекува прекршочни санкции утврдени со овој закон, Законот за прекршоците и/или со друг закон.
(8) Покрај членовите на Прекршочната комисија, министерот кој раководи со органот надлежен за работите од областа на трудот, може да определи секретар на Прекршочната комисија кој врши административни работи за комисијата и заменици членови кои по исклучок учествуваат во работата на Прекршочната комисија во случај на отсуство на некој од членовите.
(9) Прекршочната комисија донесува деловодник за својата работа.
(10) Против решението на Прекршочната комисија, со кое се изрекува прекршочна санкција може да се поднесе жалба за поведување на управен спор пред надлежниот суд.

Според член 53 од истиот Закон:

(1) Министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на трудот може да формира повеќе прекршочни комисии кои ќе бидат надлежни за водење на прекршочна постапка за прекршоци за одделни области и/или за одделни подрачја од Република Македонија.
(2) Член на Прекршочната комисија може да се разреши:
– со истекот на времето за кое е именуван за член,
– по негово барање,
– со исполнување на условите за старосна пензија согласно со закон,
– ако е осуден со правосилна судска пресуда за кривично дело,
– ако му се утврди трајна неспособност,
– ако се утврди прекршување на прописите за водење на прекршочна постапка со правосилна одлука,
– ако не ги исполнува обврските кои произлегуваат од работењето во Прекршочната комисија и
– ако не пријавил постоење на конфликт на интереси за случај за кој решава Прекршочната комисија.
(3) Предлог за разрешување на член на комисија за случаите од ставот (2) алинеи 3 до 8 на овој член поднесува претседателот на Прекршочната комисија до министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на трудот.
(4) Прекршочната комисија има право да изведува докази и собира податоци кои се неопходни за утврдување на прекршокот, како и да вврши други работи и презема дејствија утврдени со овој закон, Законот за прекршоците и/или со друг закон.
(5) Членовите на Прекршочната комисија се самостојни и независни во работата на Прекршочната комисија и одлучуваат врз основа на своето стручно знаење и самостојно убедување.
(6) Прекршочната комисија работи во совет, а одлучува со мнозинство гласови од вкупниот број на членови.
(7) Прекршочниот орган води единствена евиденција на прекршоците, изречените санкции и донесените одлуки на начин пропишан од министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на трудот по претходно мислење на министерот кој раководи со органот надлежен за работите од областа на правдата.
(8) Членовите на Прекршочната комисија имаат право на награда за својата работа во Прекршочната комисија што ја определува министерот кој ракооди со органот на државната управа надлежен за работата од областа на трудот која треба да биде разумна и соодветна на значењето, обемот на работата на членовите и сложеноста на прекршоците.

Според член 55 од Законот:

(1) За прекршоците од членот 58 на овој закон, државните инспектори можат на сторителот на прекршокот да му понудат посредување и постигнување согласност со која сторителот на прекршокот треба да ги отстрани последиците од прекршокот.
(2) Државниот инспектор за случаите од ставот (1) на овој член составува записник во кој се констатира согласноста на двете страни за покренување на постапка за посредување на кој се потпишува и сторителот на прекршокот.
(3) Постапка за посредување се покренува со барање од страна на државниот инспектор во рок од осум дена од денот кога е констатирано сторувањето на прекршокот.
(4) Согласноста за посредување треба да се постигне во рок од осум дена од денот кога е започната постапка за посредување.
(5) Постапката за посредување се води пред комисија за посредување формирана од министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на трудот.
(6) Комисијата е составена од три члена, од кои еден ја врши функцијата на претседател. Членовите на комисијата се избираат од редот на државните службеници вработени во органот на државната управа надлежен за работите од областа на трудот од кои еден е дипломиран правник.
(7) Претседателот е должен да ја започне постапката на комисијата во рок од 24 часа од денот кога е пристигнато барањето од ставот (3) на овој член.
(8) Комисијата работи на седница на која задолжително присуствуваат претставници на сторителот на прекршокот и државниот инспектор.
(9) За склучената согласност по посредувањето се составува спогодба во која се констатира согласноста на двете страни.
(10) Во спогодбата се утврдуваат обврските на сторителот на прекршокот, а особено трошоците кои треба да ги преземе сторителот со цел да ги отстрани последиците од прекршокот.
(11) Министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на трудот, донесува деловник и трошковник за работа на комисијата.
(12) Членовите во комисијата за посредување имаат право на награда за својата работа во комисијата која треба да биде разумна и соодветна на значењето, обемот на работа на членовите и сложеноста на прекршоците.
(13) Видот и трошоците утврдени во трошковникот од ставот (11) на овој член се определуваат врз основа на реалните трошоци што ги има органот заради обезбедување на работа на комисијата за посредување.
(14) Комисијата за посредување е должна да води евиденција за поведените постапки за посредување и за нивниот исход.
(15) Спогодбата од ставот (9) на овој член има сила на извршна исправа.

5. Од содржината на членот 19 од Законот за управните спорови произлегува дека управниот спор се поведува со тужба, односно во Законот за управните спорови законодавецот оперира со зборот „тужба“, а не „жалба“, што јасно упатува на заклучокот дека зборот „жалба“ во оспорениот член 52 став 10 од Законот, се употребува „можеби поради техничка грешка“.

Во конкретниот случај, со членот 52 став 10 од Законот, а со тоа и со оспорениот дел, не се предвидува поднесување на тужба како што тоа е регулирано во нашиот правен систем, туку поднесување на жалба. Жалбата ја има својата основа во оправданата претпоставка дека првостепената одлука не мора секогаш да биде законита и спроведлива и поради тоа по жалбата одлучува секогаш повисок орган со што се прокламира двостепеноста во одлучувањето како една од гаранциите за остварување на правата и врз закон заснованите интереси. Притоа, ова правно средство остава можност за внатрешно решавање на настанатата состојба. Значи, кога станува збор за заштита на права пред суд, постапката не се поведува со жалба, како што тоа е предвидено во оспорениот дел на членот 52 став 10 од Законот, туку со тужба.

Самото постоење на зборот „жалба“ во оспорениот член од Законот, создава правна несигурност кај граѓаните што е спротивно на начелото на владеењето на правото кое во себе го содржи начелото на законитост, кое начело го обврзува законодавецот да конципира (формулира) прецизни, недвосмислени и јасни норми. Само јасните и прецизните норми можат да претставуваат солидна основа за законито постапување, што во случајов тоа не го обезбедува оспорената одредба од Законот.

Според Судот, оспорениот дел на членот 53 став 10 од Законот, основано може да се доведе под сомнение по однос на член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, односно со начелото на владеењето на правото утврдено како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

6. Наводите во иницијативата по однос на член 53 став 2 алинеја 4 од Законот, според Судот се основани, од следниве причини.

Според членот 53 став 2 алинеја 4 од Законот член на Прекршочната комисија може да се разреши ако е осуден со правосилна судска пресуда за кривично дело.

Една од темелните вредности на уставниот поредок, согласно член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот е владеењето на правото.

Според член 9 став 2 од Уставот, граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 13 став 1 од Уставот, лицето обвинето за казниво дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука, а според член 14 став 1 од Уставот, никој не може да биде казнет за дело кое пред да биде сторено не било утврдено со закон или со друг пропис како казниво дело и за кое не била предвидена казна.

Оспорената одредба од член 53 став 2 алинеја 4 од Законот, содржи еден од основите за разрешување на член на Прекршочната комисија. Од содржината на оспорената одредба произлегува дека осудата со правосилна судска пресуда за кривично дело, претставува основа за разрешување на член на Прекршочна комисија од тоа како е формулирана одредбата, произлегува дека оспорената одредба се однесува за осуда за кривично дело воопшто, без оглед на неговиот вид, природа или тежина и независно од видот и висината на санкцијата. Според Судот, со тоа се ограничува по сила на закон правото на член на Прекршочната комисија да ја врши оваа должност и во случај кога кривичното дело за кое лицето е осудено не е во никаква врска со вршењето на оваа дејност. Ваквата преопшта формулација на оспорената одредба не е доволно прецизна и јасна и како таква не обезбедува правна сигурност на граѓаните, што е еден од елементите на уставниот принцип на владеењето на правото.

Со оглед на тоа што во оспорената алинеја 4 од ставот 2 на членот 53 од Законот за безбедност и здравје при работа, не се наведени ниту видот на кривичните дела, ниту пак изречените санкции кои во конкретен случај би претставувале основ за престанување на мандатот на член на Прекршочната комисија, според Судот, произлегува дека осудата за кое било кривично дело, на која било кривична санкција е основ за престанок на должноста член на Прекршочната комисија. Поради непрецизноста на одредбата, би можело да настане ситуација осудата за кривично дело кое нема никаква врска со должноста член на Прекршочната комисија, да биде основ за престанок на неговиот мандат.

Имајќи ја во вид формулацијата на наведената законска одредба, а тргнувајќи од уставно-судската анализа, Судот оцени дека истата е недоволно прецизна и јасна и како таква не обезбедува правна сигурност на граѓаните, како еден од елементите на принципот на владеењето на правото гарантирано со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, поради што основано може да се доведе во прашање неговата согласност со овој член од Уставот.

7. Оспорениот член 53 став 8 од Законот го утврдува правото на членовите на Прекршочната комисија на награда за својата работа во Прекршочната комисија што ја определува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работа од областа на трудот која треба да биде разумна и соодветна на значењето, обемот на работата на членовите и сложеноста на прекршоците.

Според член 55 став 11 од Законот, министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на трудот, донесува деловник и трошковник за работа на комисијата, а во ставот 13 од истиот член од Законот, е предвидено дека видот на трошоците утврдени во трошковникот во ставот 11 на овој член се определуваат врз основа на реалните трошоци што ги има органот заради обезбедување на работа на комисијата за посредување.

Наведените членови од Законот, подносителот на иницијативата ги оспорува од причина што смета дека истите се непотполни и непрецизни, поради што се повредувале темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија – владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска. Меѓутоа, според Судот од анализата на целината на Законот произлегува дека министерот при определувањето на надоместокот на награди за работа на комисијата, како и за трошоците, треба да води сметка висината на наградата како и за видот на трошоците да биде разумна и соодветна во рамките на тоа што значат реални трошоци.

Според напред наведеното произлегува дека овластувањето на министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работата од областа на трудот да ја определи наградата при работа, како и видот на трошоците, не може да се доведе под сомневање од аспект на поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и уставно-утврдената положба и улога на министерот како носител на извршната власт да донесува уредби и други прописи за извршување на законите.

Тоа воедно значи дека конкретниот министер при определувањето на висината на надоместокот за награда при работа на член на Прекршочната комисија, како и определувањето на видот на трошоците, задолжително треба да води сметка висината на наградата, а видот на трошоците да биде разумен и соодветен во рамките на тоа што значи реален трошок. Прашањето дали во донесениот подзаконски акт министерот се движи токму во рамките на така даденото овластување и определените законски критериуми може да биде предмет на оцена единствено преку остварувањето на уставноста и законитоста на тој конкретен подзаконски акт.

8. Врз основа на изнесеното, Судот, одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

9. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов, Решението по однос на член 52 став 8 во оспорениот дел и член 55 ставови 11 и 13 од Законот, е донесено со мнозинство гласови.

У.бр.255/2009
19 мај 2010 година
С к о п ј е
лк

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски