250/2008-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, член 28 алинеја 3 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 28 октомври 2009 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 27 став 3 алинеја 2 од Законот за учебници за основно и средно образование („Службен весник на Република Македонија“ бр. 98/2008 и 99/2009).

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за оценување на уставноста на член 27 став 3 алинеја 3 од Законот означен во точката 1 на ова решение.

3. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точка 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата, со оспорената одредба со која се пропишувало дека ќе му се изрече глоба за прекршок на наставникот, ако употреби учебници што не се одобрени од министерот (член 17 став 8) и ако не им укаже на учениците и родителите дека учебниците не смеат да се оштетуваат, потцртуваат или да се означуваат одделни делови од текстот во учебникот (член 25 став 2), се повредувале член 8 став 1 алинеите 1 и 3, член 11 ставовите 1 и 2, член 12 ставовите 1 и 2, член 13 став 1, член 14 став 1, член 25, член 51 и член 54 ставовите 1 и 4 од Уставот. Ова затоа што од законските одредби на член 17 став 8 и член 25 став 2 од Законот не произлегувала никаква законска обврска за наставникот, па неговото непостапување по тие одредби не можело прекршочно да се санкционира според оспорената законска одредба.

Врз основа на наведеното, се предлага Уставниот суд на Република Македонија да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорената одредба.

4. Судот на седницата утврди дека според член 27 став 3 од Законот за учебници за основно и средно образование („Службен весник на Република Македонија“ бр. 98/2008), глоба во износ од 5.000 до 10.000 евра во денарска противвредност ќе му се изрече за прекршок на наставникот, ако употреби учебници што не се одобрени од министерот (член 17 став 8) и ако не им укаже на учениците и родителите дека учебниците не смеат да се оштетуваат, потцртуваат или да се означуваат одделни делови од текстот во учебникот (член 25 став 2).

Судот, исто така, утврди дека по поднесувањето на иницијативата, донесен е Закон за изменување и дополнување на Законот за учебници за основно и средно образование („Службен весник на Република Македонија“ бр. 99/2009), со кој се извршени изменувања и дополнувања на членот 27 од Законот.

Според наведените измени и дополнувања, Судот утврди дека глоба во износ од 5.000 до 10.000 евра во денарска противвредност ќе му се изрече за прекршок на наставникот ако според член 27 став 3 алинеја 2 од Законот, употреби учебници што не се одобрени од министерот (член 17 став 8) и ако според алинеја 3 на истиот член, не им укаже на учениците и родителите дека учебниците не смеат да се оштетуваат, потцртуваат или да се означуваат одделни делови од текстот во учебникот (член 24 став 2).

5. Согласно член 8 став 1 алинеите 1 и 3 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото, претставуваат темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 11 ставовите 1 и 2 од Уставот, физичкиот и моралниот интегритет на човекот се непрокосновени. Се забранува секој облик на мачење, нечовечко или понижувачко однесување и казнување.

Согласно член 12 ставовите 1 и 2 од Уставот, слободата на човекот е неприкосновена. Никому не може да му биде ограничена слободата, освен со одлука на судот и во случаи и во постапка утврдена со закон.

Според член 13 став 1 од Уставот, лицето обвинето за казниво дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука.

Согласно член 14 став 1 од Уставот, никој не може да биде казнет за дело кое пред да биде сторено не било утврдено со закон или со друг пропис како казниво дело и за кое не била предвидена казна.

Според член 25 од Уставот, на секој граѓанин му се гарантира почитување и заштита на приватноста на неговиот личен и семеен живот, на достоинството и угледот.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 54 став 1 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот. Согласно став 4 на овој член, ограничувањето на слободите и правата не може да се однесува на правото на живот, забраната за мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата, јавното изразување на мислата и вероисповеста.

Со Законот за учебници за основно и средно образование се уредува издавањето на учебниците за основното и средното образование. Под издавање на учебници се подразбира подготовка, изработка и одобрување на учебници како основно наставно средство. (член 1)

Според член 5 од истиот закон, за еден наставен предмет за употреба можат да бидат одобрени до три учебника.

Решение за одобрување и употреба на учебникот, по завршување на конкурсот за учебник, донесува министерот надлежен за образованието, согласно член 17 став 9 на Законот (односно член 17 став 8 пред измената на Законот). Против решението на министерот, во рок од 15 дена од денот на приемот на решението, може да се поднесе жалба до второстепената комисија на Владата од областа на образованието (член 17 став 10). Согласно став 11 на истиот член, по конечноста на решението за одобрување и употреба на учебникот, Педагошката служба објавува каталог на одобрени учебници за употреба на веб страницата на Министерството за образование.

Според член 23 став 1 од овој закон, одлука за изборот на учебниците од каталогот на одобрени учебници кои ќе бидат во употреба во наредните три учебни години донесува наставничкиот совет на училиштето по предлог на стручните активи во основните, односно средните училишта и претставниците на родителите на учениците.

Согласно член 24 став 1 од Законот, секој ученик на почетокот на учебната година добива комплет на бесплатни учебници. Според став 2 на истиот член, наставниците се должни да им укажат на учениците и родителите дека учебниците не смеат да се оштетуваат, потцртуваат или да се означуваат одделни делови од текстот во учебникот.

Според член 25 став 1 од Законот, ученикот по завршувањето на наставната година е должен да го врати на училиштето комплетот на учебници неоштетен, освен учебните помагала (работните тетратки, вежбанки и слично). Според став 3 на овој член, ако ученикот не го врати комлетот на учебници или го врати оштетен, родителот, односно старателот на ученикот ја надоместува вредноста на комплетот на учебници, односно учебникот, со плаќање на 70% од каталошката вредност на учебникот. Согласно став 6 на истиот член, одговорни во училиштето за прием, складирање, доделувањето и враќање на комплетите на учебници се директорот на училиштето, одделенскиот раководител, односно класниот раководител, наставниците и библиотекарите.

Со член 27 од Законот се пропишани прекршочни одредби за основното и средното училиште, директорот на основното и средното училиште и за наставникот доколку не постапуваат согласно законските одредби. Така, во ставот 1 на овој член се пропишува дека глоба во износ од 10.000 до 15.000 евра во денарска противвредност ќе му се изрече за прекршок на основното и средното училиште, ако:
– дозволи продажба на стручна литература и детски списанија во основното, односно средното училиште (член 6-а став 3),
– употреби учебници што не се одобрени од министерот (член 17 став 8),
– постапи спротивно на членот 24 ставови 1 и 2 од овој закон и
– не формира фонд на учебници (член 26 став 4).
Според ставот 2 на истиот член, глоба во износ од 10.000 до 15.000 евра во денарска противвредност ќе му се изрече на директорот на основното и средното училиште, ако:
– дозволи продажба на стручна литература и детски списанија во основното, односно средното училиште (член 6-а став 3),
– употреби учебници што не се одобрени од министерот (член 17 став 8),
– постапи спротивно на членот 24 ставови 1 и 2 од овој закон,
– не формира фонд на учебници (член 26 став 4) и
– не организира прием, складирање, доделување и враќање на комплетите на учебници (член 26 став 5).
Според став 3 на овој член, глоба во износ од 5.000 до 10.000 евра во денарска противвредност ќе му се изрече за прекршок на наставникот, ако:
– дозволи продажба на стручна литература и детски списанија во основното, односно средното училиште (член 6-а став 3),
– употреби учебници што не се одобрени од министерот (член 17 став 8) и
– не им укаже на учениците и родителите дека учебниците не смеат да се оштетуваат, потцртуваат или да се означуваат одделни делови од текстот во учебникот (член 24 став 2).

Од анализата на наведените законски одредби и на Законот во целина, произлегува дека законодавецот се определил со посебен закон, во рамките на уставната определба од член 44 од Уставот дека секој има право на образование и дека образованието е достапно на секого под еднакви услови, да ја регулира материјата од областа на издавањето, одобрувањето и употребата на учебници во основното и средното образование, кои се задолжителни, со определба дека учебниците во јавните основни и средни училишта се бесплатни за учениците. Во оваа смисла, со Законот е утврдена постапка за издавање и избор на учебници кои можат да бидат користени во образовниот процес, се со цел да се обезбедат квалитетни учебници за сите ученици опфатени со наведеното образование, односно учебници изработени според наставниот план и програма за соодветното одделение и според Концепцијата за учебник, што на предлог на Бирото за развој на образованието ја утврдува министерот надлежен за образование, а со која се определуваат научно – стручните и методолошките основи на учебникот, развојните воспитно-образовни функции, основите за мотивација и самостојно учење, дидактичко-методските стандарди за изборот и систематизирањето на содржините, дополнителните текстови, визуелните прилози, како и соодветноста на јазикот според возраста на учениците и градењето јазична култура. Тоа значи дека само учебниците кои се одобрени за употреба согласно наведената постапка, можат да се користат во образовниот процес во основното и средното образование, од каде основано произлегува дека користењето на учебници кои не се одобрени според Законот, повлекува прашање за одговорност за непочитување на Законот за сите учесници во процесот на образование кои го дозволиле тоа, односно и за основното и средното училиште и за директорот на основното и средното училиште и за наставникот. Санкционирањето на ваквото постапување законодавецот го пропишал во член 27 од Законот, во став 1 алинеја 2, став 2 алинеја 2 и став 3 алинеја 2, која конкретно се оспорува со иницијативата, а според кои одредби глоба ќе им се изрече на сите претходно наведени субјекти ако употребат учебници што не се одобрени од министерот (член 17 став 8).

Наводите во иницијативата дека во член 17 став 8 од Законот (во содржина пред дополнувањето на членот 17 од Законот), на која одредба упатува законодавецот при пропишувањето на санкцијата, не произлегувала никаква законска обврска за наставникот, па неговото непостапување по таа одредба не можела прекршочно да се санкционира со оспорениот член 27 став 3 алинеја 2 од Законот, Судот ги оцени како неосновани. Имено, со оспорената одредба предвидена е одговорност за прекршок за наставникот кој ќе употреби учебници кои не се одобрени од министерот во смисла на член 17 став 8 од Законот, според која одредба, министерот е надлежен да донесува решение за одобрување и употреба на учебникот. И покрај тоа што член 17 став 8 од Законот конкретно значи овластување на министерот да донесува решение во постапката на избор и одобрување на учебник, според Судот, законодавецот, со упатување на таа одредба (номотехнички искажано во заграда), поблиску го определува казнивото дело кое го санкционира, односно дека само употреба на учебник кој не е одобрен со решение од министерот, значи прекршок за наставникот, во ситуација кога од одредбите на Законот во целина неспорно произлегува обврска за употреба на учебници одобрени според постапката пропишана во Законот. Донесувањето на решение за одобрување на учебник е суштински дел од оваа постапка, без кој постапката за одобрување на учебниците нема завршница, поради што Судот оцени дека начелото на законитост, подигнато на ранг на уставно начело, кое во казненото право се искажува преку принципот за законска определеност на казнивите дела и на казните и служи како гарант за правата и слободите на граѓаните, од една страна и како гарант за остварувањето на казнената политика на земјата, од друга страна, во дадената ситуација не е повредено.

Дополнително, проблем околу ова прашање настанува по изменувањето и дополнувањето на Законот, кога законодавецот членот 17 од Законот го дополнил со нов став 4, при што нумерацијата на преостанатите ставови се померила за еден, така што ставот 8 (овластувањето на министерот да носи решение за одобрување на учебник) станал став 9, а кое нешто законодавецот го превидел при изменувањето и дополнувањето на оспорениот член 27 од Законот. Имено, оспорениот член 27 од Законот, со член 9 од Законот за изменување и дополнување на Законот за учебници за основно и средно образование („Службен весник на Република Македонија“ бр. 99/2009), е дополнет во ставовите 1, 2 и 3, со додавање на нова алинеја 1, а во ставот 3 алинеја 2, бројот „25“ е заменет со бројот „24“. Притоа, законодавецот очигледно превидел да ја усогласи алинејата 2 на ставовите 1, 2 и 3 на овој член (во сите три случаи се предвидува прекршочна одредба за овластените лица кои ќе употребат учебници што не се одобрени од министерот), со извршеното дополнување на членот 17 од Законот, со кое нумерацијата на ставовите се померила, така што наместо повикувањето во заградата на член 17 став 9 од Законот (како што произлегува по измените и дополнувањата на Законот), останало повикување на членот 17 став 8 од Законот, која одредба повеќе не ја отсликува правата суштина на прекршокот.

Принципот на владеењето на правото бара правниот поредок да се темели на јасни, лесно препознатливи, разбирливи норми, кои не даваат можност за различно толкување и примена. Во конкретниов случај, постои јасна определеност на казнивото дело (употреба на учебник кој не е одобрен од министерот), но постои погрешно упатување на нумерацијата на одредбата која тоа го утврдува (член 17 став 8 од Законот). Според Судот, и покрај очигледниот пропуст, и понатаму останува јасно и недвосмислено кое поведение законодавецот го санкционира, што е во согласност со принципот за законска определеност на казнивите дела, поради што, Судот не го постави прашањето за согласноста на оспорениот член 27 став 3 алинеја 2 со одредбите на Уставот на кои се повикува иницијативата.

Сепак, при изменувањата и дополнувањата на законите, законодавецот има обврска да води сметка за целината на законскиот текст и меѓусебно да ги услогласува решенијата, поради што, Судот укажува дека е нужно законодавецот да ја отстрани оваа очигледна грешка, односно превид, така што ќе изврши меѓусебно усогласување на членот 27 од Законот со извршените дополнувања на членот 17 од истиот закон.

6. Според член 28 алинеја 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако постојат процесни пречки за одлучување по иницијативата.

Со претходно наведените изменувања и дополнувања на Законот, законодавецот ја исправил грешката во оспорениот член 27 став 3 алинеја 3 од Законот, на начин што бројот „25“ во заградата, го заменил со бројот „24“, со што обезбедил описот на дејствието кое го санкционира ( ако наставникот не им укаже на учениците и родителите дека учебниците не смеат да се оштетуваат, потцртуваат или да се означуваат одделни делови од текстот во учебникот), да одговара на нумерацијата на членот кој ја утврдува обврската за соодветно однесување, а на што се упатува во заградата (наставниците се должни да им укажат на учениците и родителите дека учебниците не смеат да се оштетуваат, потцртуваат или да се означуваат одделни делови од текстот во учебникот – член 24 став 2).

Со оглед дека со извршените законски измени содржината на оспорената одредба е изменета, произлегува дека одредбата се оспорува во текст кој повеќе не егзистира во правниот поредок, поради што Судот оцени дека се исполнети условите од член 28 алинеја 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, за отфрлање на иницијативата за оценување на уставноста на член 27 став 3 алинеја 3 од Законот.

7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, д-р Трендафил Ивановски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов, а во однос на точката 1, Решението е донесено со мнозинство гласови.

У.бр.250/2008
28 октомври 2009 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски