Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992), на седницата одржана на 13 февруари 2008 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 69 од од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр. 51/2005).
2. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во точката 1 ова решение.
Според наводите во иницијативата со оспорената одредба од Законот за просторно и урбанистичко планирање, на општините и на градот Скопје противуставно им се одземала самостојноста во вршењето на работите утврдени со Уставот, Законот за локалната самоуправа и другите закони. Имено, во одредбите од Законот за организација и работа на органите на државната управа, ниту пак во Закононот за локалната самоуправа, кои закони биле донесени со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број на пратеници, не било предвидено дека со друг закон можат да се предвидат одредби како оспорените законски одредби.
При тоа, според подносителот на иницијативата, морало да се има предвид одредбата од членот 24 став 1 од Законот за општата управна постапка, според која „ниеден орган не може да преземе определена работа од надлежност на друг орган“.
Поради наведеното подносителот смета дека оспорената одредба била спротивна на член 8 став 1 алинеите 3 и 9, член 51, член 115 став 2 и член 117 став 4 од Уставот на Република Македонија и предлага Судот да поведе постапка за оценување на нејзината уставност.
3. Судот на седницата утврди дека според оспорениот член 69 став 1, доколку и покрај укажувањата и преземените мерки и активности од членот 68 на овој закон органите на општината, органите на општините во градот Скопје и органите на градот Скопје не го обезбедат извршувањето на работите за кои тие се надлежни согласно со овој закон, им се одзема вршењето на работите.
Согласно ставот 2 на овој член од Законот, вршењето на одземените работи го презема органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот за период од една година од преземањето, во име и за сметка на општината и градот Скопје.
Судот, исто така, утврди дека според ставот 3 на овој член од Законот, за преземање на работите од ставот 1 на овој член се известува органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на локалната самоуправа и органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на финансиите.
4. Според член 8 став 1 алинеи 9 и 10 од Уставот, локалната самоуправа и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и природата се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Според Амандманот XVII точка 1 на Уставот, во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштита на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.
Според точката 2 од истиот Амандман на Уставот, во градот Скопје граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од значење за градот Скопје, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштита на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.
Според член 115 став 2 од Уставот, општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката.
Според член 115 став 3 од Уставот, Републиката со закон може да и довери вршење на определени работи на општината.
Според член 1 од Законот за локалната самоуправа, со овој закон се уредуваат: надлежностите на општината; непосредното учество на граѓаните во одлучувањето; организацијата и работата на органите на општината; општинската администрација; актите на органите; имот – сопственост на општината; надзорот над работата на органите на општината; распуштањето на советот на општината; механизмите на соработка меѓу општините и Владата на Република Македонија; месната самоуправа; заштитата на локалната самоуправа; утврдување на службени јазици во општините и други прашања од значење за локалната самоуправа.
Според член 21 став 1 од овој закон, општините самостојно, во рамките на законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со овој или друг закон и се одговорни за нивното извршување.
Според ставот 3 од овој член од Законот, надлежностите од ставот 1 на овој член по правило се целосни и исклучиви и не смеат да бидат одземени или ограничени, освен во случаите утврдени со закон.
Во рамките на листата на надлежности од членот 22 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа, општините се надлежни за урбанистичкото (урбано и рурално) планирање, издавањето на одобрение за градење на објекти од локално значење утврдени со закон, уредувањето на просторот и уредувањето на градежното земјиште.
Во Глава IX од Законот под наслов Надзор над работата на органите на општината определени се видовите и начините на вршење на надзорот.
Според член 69 став 1 од Законот за локалната самоуправа, надзорот над работата на органите на општината во вршењето на нејзините надлежности го опфаќа надзорот над законитоста и контрола и ревизија врз материјалното и финансиското работење.
Согласно ставот 2 на овој член од Законот, надзорот над работата на органите на општината над вршењето на делегирани работи од надлежност на органите на државната управа го опфаќа надзорот над законитоста и надзорот над ефикасноста.
Врз основа на ставот 3 на истиот член од Законот, во случаите утврдени со закон, се врши и претходен надзор кој опфаќа претходна согласност на прописите на општината.
Според ставот 4 на овој член од Законот, начинот и постапката на вршењето на надзорот над работата на органите на општината се утврдени со закон, а според ставот 5, органите на општината се должни да соработуваат со органите за вршење на надзор.
Врз основа на член 70 став 1 од Законот, надзорот над законитоста на прописите на општината врши министерството надлежно за вршење на работите на локалната самоуправа, а според ставот 2 на истиот член, надзор над законитоста на работата на органите на општината вршат органите на државната управа.
Според член 1 од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија бр. 51/2005), со овој закон се уредуваат условите и начинот на системот на просторното и урбанистичкото планирање, видовите и содржината на плановите, изработувањето и постапката за донесување на плановите, спроведувањето на плановите и следењето на реализацијата на плановите, надзорот и други прашања од областа на просторното и урбанистичкото планирање.
Членот 3 од овој закон, определува дека изработувањето, донесувањето и спроведувањето на Просторниот план на Република Македонија и на урбанистичките планови се работи од јавен интерес.
Согласно член 57 од Законот, надзор над спроведувањето на одредбите на овој закон и прописите донесени врз основа на него врши органот на државната управа надлежен за работите од областа на просторното планирање, во делот на просторното планирање, а во делот на урбанистичкото планирање врши органот на државната управа надлежен за работите од областа на уредувањето на просторот.
Покрај инспекцискиот надзор, со Законот е предвиден и надзор над законитоста на работата на органите на општината, општините во градот Скопје и градот Скопје.
Според член 67 од Законот, надзорот над законитоста на работата на органите на општините, општините во градот Скопје и органите на градот Скопје кои се однесуваат на изработувањето, донесувањето и спроведувањето на урбанистичките планови го врши органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот.
Содржината на надзорот е утврдена во членот 68 од Законот, согласно кој при вршењето на надзорот од членот 67 на овој закон органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот ги врши следниве работи:
1) ја следи законитоста на работата на органите на општините, општините во градот Скопје и органите на градот Скопје и преземаат мерки, активности и поднесуваат иницијативи за остварување на надлежностите на општината и градот Скопје што се однесуваат на изработувањето, донесувањето и спроведувањето на просторните и урбанистичките планови;
2) оценува дали органите на општините, општините во градот Скопје и органите на градот Скопје изработувањето, донесувањето и спроведувањето на урбанистичките планови го извршуваат согласно со стандардите и постапките утврдени со овој закон;
3) укажува на органите на општините, општините во градот Скопје и органите на градот Скопје на пречекорувањето на нивните надлежности утврдени со овој закон и друг пропис донесен врз основа на овој закон и предлагаат соодветни мерки за надминување на таа состојба;
4) укажува на определени материјални и процедурални недостатоци во работата на општините, општините во градот Скопје и органите на градот Скопје кои би можеле да го оневозможат вршењето на работите утврдени со овој закон, а кои се од јавен интерес од локално значење;
5) дава препораки за доследно спроведување на надлежностите на општините, општините во градот Скопје и на градот Скопје за работите кои треба да ги вршат согласно со овој закон;
6) го следи навременото донесување на прописите на општините, општините во градот Скопје и на градот Скопје утврдени со овој закон;
7) поднесува иницијативи и предлози до органите на општините, општините во градот Скопје и на органите на градот Скопје, доколку констатираат неспроведување на овој закон, како резултат на судир на надлежностите меѓу нив и
8) го следи остварувањето на јавност во работата на општините, општините во градот Скопје и на градот Скопје, особено од аспект на редовно, навремено и потполно известување на граѓаните за работите утврдени со овој закон.
Со оспорениот член 69 од Законот, се утврдени случаите, односно условите под кои може да се одземе вршењето на работите на општината односно градот Скопје, надлежниот орган и периодот за кој овој орган го презема вршењето на одземените работи.
Според ставот 1 на оспорениот член 69 од Законот, доколку и покрај укажувањата и преземените мерки и активности од членот 68 на овој закон органите на општината, органите на општините во градот Скопје и органите на градот Скопје не го обезбедат извршувањето на работите за кои тие се надлежни согласно со овој закон, им се одзема вршењето на работите.
Согласно ставот 2 на истиот член од Законот, вршењето на одземените работи го презема органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот за период од една година од преземањето, во име и за сметка на општината и градот Скопје.
Ставот 3 на истиот член од Законот предвидува дека за преземање на работите од ставот 1 на ово член се известува органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на локалната самоуправа и органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на финансиите.
5. Од наведените уставни одредби произлегува дека Уставот, покрај тоа што ја гарантира самостојноста на општините и градот Скопје, предвидува дека Републиката врши надзор над законитоста на нивната работа.
Од одредбите од Законот за локалната самоуправа произлегува дека надлежностите на општината во принцип се целосни и исклучиви и не смеат да бидат одземени или ограничени, освен во случаите утврдени со закон. Значи самиот Закон за локалната самоуправа предвидел исклучок во смисла на тоа дека со посебен закон може да се предвиди одземање на надлежностите на општината.
Имајќи го предвид наведениот исклучок законодавецот со оспорената одредба од член 69 од Законот за просторно и урбанистичко планирање предвидел одземање на вршењето на работите од областа на просторното и урбанистичкото планирање кои согласно овој закон се во надлежност на општините и градот Скопје. Со оглед на тоа што ваквото одземање на вршењето на овие работи е во рамките на надзорот над законитоста на работата на единиците на локалната самоуправа, произлегува дека неговата цел е токму заштита, односно обезбедување на законитоста при остварувањето на работите од областа на просторното и урбанистичкото планирање за кое е надлежна општината, односно градот Скопје и кое, согласно одредбите од Законот, претставува дејност од јавен интерес. Значи министерството надлежно за работите од областа на уредувањето на просторот ја презема грижата за вршењето на работите од областа на просторното и урбанистичкото планирање кои се од битно значење за животот и работата на граѓаните кога истите не ги извршуваат единиците на локалната самоуправа, а со цел да се обезбеди јавниот интерес во оваа сфера.
Со преземањето на грижата за вршење на работите од областа на просторното и урбанистичкото планирање од страна на надлежниот орган на државната управа не се повредува самостојноста на единиците на локалната самоуправа од причини што надлежното министерство таа грижа ја презема само во исклучителни случаи (кога единиците на локалната самоуправа и покрај укажувањата на органот кој врши надзор нема да го обезбедат извршувањето на работите од нива надлежност) и тој режим е од времен карактер, односно трае една година од преземањето.
Оттука според Судот, иако е неспорно дека самостојноста на единиците на локалната самоуправа е гарантирана со Уставот, ваквата гаранција би ја изгубила целосно својата содржина доколку општините не го обезбедуваат извршувањето на своите изворни надлежности, со што се доведува во прашање остварувањето на другите уставни гаранции за правата на граѓаните. Интервенцијата на органите на државната управа, преку одземање на вршењето на надлежностите на општината во такви околности е оправдана заради обезбедување на правата на граѓаните и уставно загарантираните темелни вредности, меѓу кои е и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и природата.
Од овие причини Судот оцени дека со оспорената одредба од членот 69 од Законот за просторно и урбанистичко планирање не се повредува уставниот принцип за самостојност на општините и дека од овие причини не може да се постави прашањето за нејзината согласност со Уставот.
6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите Лилјана Ингилизова – Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, и д-р Зоран Сулејманов.
У.бр. 246/2007
13 февруари 2008
Скопје
тјт
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски