Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 26 март 2008 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на
а) Програмата за уредување на градежно земмјиште на подрачјето на Општина Штип за 2007 година, бр.0701-423/1 од 8 февруари 2007 година („Службен гласник на општина Штип“ бр.1/2007).
б) Член 6 од Правилникот за степенот на уреденост на градежното земјиште и начинот на пресметување на трошоците за уредување на градежното земјиште според степенот на уреденост („Службен весник на Република Македонија“ бр.80/2001).
2. М-р Ѓорѓи Наумов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на актите означени во точката 1 под а) и б) од ова решение. Според наводите во иницијативата спротивно на членовите 43 и 46 од Законот за градежно земјиште, Советот на општина Штип во својата Програма за уредување на градежното земјиште, предвидувал целосна реализација на населба „Блок 2000“ и тоа 20 урбанистички парцели со вкупно 50.000 м2 корисна површина, при што цената по м2 да биде по стварните трошоци на уредување и да изнесува 3760,00 денари по м2 корисна површина. Исто така, во истиот акт било предвидено дека уредувањето ќе започнело по уплатата на 70% од средствата предвидени за комунален надоместок за целосно уредување, а комуналниот надоместок ќе се плаќал како и во другите населби со склучување на договорот за плаќање на комунален надоместок за уредување на градежно земјиште. Со ваквото утврдување на надоместокот за уредување на градежното земјиште и издвојувањето на населбата „Блок 2000“ надвор од предвидените зони градителите во оваа населба биле ставени во нерамноправна положба, наспроти другите градители.
Понатаму, според наводите во иницијативата, Програмата не предвидувала можност инвеститорот сам да го уреди градежното земјиште согласно член 43 став 3 и член 46 став 2 од Законот за градежното земјиште, а општината во оспорената програма само предвидувала уредување на градежното земјиште во населбата „Блок 2000“ иако не преземала никакви дејствија за уредување на оваа населба.
Пропишувањето во Програмата на општина Штип и Правилникот за степенот на уреденост на градежното земјиште и начинот на пресметување на трошоците за уредување на градежното земјиште според степенот на уреденост, донесен од министерот за транспорт и врски било спротивно на цитираните одредби од Законот за градежно земјиште, според кои градење на објект се вршел на уредено градежно земјиште (член 43 став 1), уредувањето на градежното земјиште утврдено со урбанистичка документација на населено место и со актите што ги заменуваат плановите можело да ги врши општината.
Имено, од Законот за градежното земјиште недвосмислено произлегуало дека општините градежното земјиште треба претходно да го уредат со објектите на комуналната инфраструктура за да можат од инвеститорите да вршат наплата на комунален надоместок, а доколку земјиштето не било уредено тогаш трошоците за неговото уредување ги сносел самиот инвеститор и истиот воопшто не плаќал надоместок.
Склучувањето на договор за плаќање на комунален надоместок за уредување на градежното земјиште под услови пропишани со Програмата и Правилникот било спротивно на членовите 4, 7 и 8 од Законот за облигационите односи.
На овој начин се вршело незаконско користење на претходно целосно уплатените средства од страна на инвеститорите и тоа безкаматно, затоа што обврските на општината според Програмата биле да започне со уредување на градежното земјиште откако за истото ќе биле уплатени 70% од средствата предвидени за комунален надоместок.
Според наводите во иницијативата, оспорената Програма и Правилник не биле во согласност и со член 8 став 1 алинеја 3 и 6 и членовите 30, 51 и 55 од Уставот на Република Македонија.
3. Судот на седницата утврди дека со Програмата за уредување на градежно земјиште на подрачјето на општина Штип за 2007 година се утврдуваат:
1) Локалитетите кои ќе се уредуваат за 2007 година,
2) Обем на работа на подготвување и расчистување на градежното земјиште,
3) Обемот на уредување и степенот на опремување на земјиштето со комунални објекти и инсталации,
4) Изворите на средства за финансирање на активностите околу уредувањето на градежното земјиште и изградбата на комунална инфраструктура,
5) Висината на надоместокот за доделување и уредување на градежното земјиште по зони,
6) Начин на пресметување на трошоци за уредување на градежното земјиште и висина на надомест,
7) Средства наменети за изработка на урбанистички планови и средства за изработка на документација за градење на инфраструктурни објекти,
8) Реализација на програмата, и
9) Преодни и завршни одредби.
Во членот 6 од Правилникот за степенот на уреденост на градежното земјиште и начинот на пресметување на трошоците за уредување на градежното земјиште според степенот на уреденост, е предвидено дека во услови кога не се реализирани објектите на комуналната инфраструктура, согласно степенот на планираната уреденост, трошоците за уредување на градежното земјиште се пресметуваат врз основа на новата корисна површина што ќе се гради, која е збир на нето површините на подовите на сите простории во објектот, согласно заверена проектна документација, помножени со следните коефициенти:
1) Станбени објекти
– станбени простории 1,0
– станбени простории во висина до 2,50 м. 0,1
– лоѓија, балкони 0,2
– помошни простории, остава за гориво, котлара, трафостаница во објект, визба 0,3,
– гаражи 0,1
2) Деловни, јавни и производни објекти
– простории 1,0
– магацини, простории во визба 0,4
– гаражи 0,1
3) Други објекти
– катна гаража 0,2
– спортски покриени објекти 0,5
– отворени пазаришта 20% од површината.
Во корисна површина не се пресметува површината на ѕидови и други конструктивни елементи, инсталациони канали, окна за лифтови, скали, тремови, ниши на врати, настрешници, базени, отворени тераси, паркиралишта и отворени спортски игралишта.
4. Според член 8 став 1 алинеи 3 и 6 од Уставот, темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија се владеењето на правото и правната заштита на сопственоста.
Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба.
Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Со член 30 од Уставот се гарантира правото на сопственост и правото на наследување.
Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Согласно членот 55 од Уставот се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото. Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот. Слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето.
Со Законот за градежното земјиште се уредуваат правата и обврските во поглед на градежното земјиште и уредувањето на тоа земјиште – член 1 од Законот.
Според членот 2 од истиот закон, градежното земјиште е добро од општ интерес за Републиката и ужива посебна заштита, на начин и услови утврдени со овој закон. Според ставот 2 на истиот член од Законот, уредувањето на градежното земјиште е дејност од јавен интерес.
Согласно член 42 од Законот под уредување на градежно земјиште во смисла на овој закон се подразбира изградба на објекти на инфраструктурата, заради обезбедување на непречен пристап до градежната парцела од јавен пат, поставување на водоводна, канализациона (фекална и атмосферска) електрична, ПТТ и друга инсталација со приклучоци до градежната парцела.
Според ставот 3 на истиот член од Законот, уредувањето на градежното земјиште од ставот 1 на овој член може да биде извршено целосно или делумно, што го определува општината односно градот Скопје. Степенот на уреденост на градежното земјиште поблиску го пропишува министерот кој раководи со Министерството за транспорт и врски (став 4). Ова прашање е уредено со Правилникот за степенот на уреденост на градежното земјиште и начинот на пресметување на трошоците за уредување на градежното земјиште, донесен од Министерството за транспорт и врски на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.80/2001).
Според членот 43 од Законот, градење на објект се врши на уредено градежно земјиште.
Уредувањето на градежното земјиште во рамките на подрачјето утврдено со генерален урбанистички план за населено место и детален урбанистички план го вршат општините.
Уредувањето на градежното земјиште утврдено со урбанистичка документација на населено место и со актите што ги заменуваат плановите може да врши општината, а доколку општината не го уредува земјиштето, истото го врши инвеститорот на сопствен трошок за што не плаќа надоместок за уредување на градежно земјиште.
За подрачјето на градот Скопје, уредувањето на градежното земјиште за инфраструктурата од значење за градот утврдена со генералниот урбанистички план на Скопје го врши градот Скопје.
Уредувањето на градежно земјиште е врши врз основа на Програма.
Програмата од став 5 на овој член ја донесува советот на општината, односно советот на градот Скопје.
Експропријација на сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, на земјиште, згради и други објекти (недвижности), заради изградба на објекти на инфраструктурата предвидени со Програмата за уредување на градежното земјиште, се врши во корист на Републиката, а за сметка на општините, односно градот Скопје.
На експроприраната недвижност од ставот 7 на овој член, општината, односно градот Скопје не плаќа надоместок за закуп во однос на Републиката.
Според член 45 од истиот закон, Програмата за уредување на градежното земјиште особено содржи:
– просторот кој е предмет на уредување,
– обемот на работите за подготвување и расчистување на градежното земјиште,
– обемот и степенот на опремување на градежно земјиште со објекти на основната и секундарната инфраструкттура,
– изворите за финансирање на Програмата,
– пресметување на трошоците за уредување на градежното земјиште,
– висина на надоместок за уредување на градежното земјиште и неговата распределба,
– начин на распределба на средствата за финансирање за изградба и одржување на инфраструктурата,
– средства наменети за изработка на урбанистички планови и средства за изработка на документација за градење на инфраструктурни објекти,
– динамика на извршување на Програмата и
– објекти на инфраструктурата од јавен интерес на Републиката и оцена за нивното влијание врз животната средина и природата, согласно со закон, што ги финансира Републиката, односно инвеститор на кого земјиштето му го доделила Републиката.
Начинот на пресметување на трошоците за уредување на градежно земјиште според степенот на уреденост поблиску го пропишува министерот кој раководи со Министерството за транспорт и врски.
Членот 46 од Законот го уредува прашањето на надоместокот на трошоците за уредување на градежно земјиште. Така, за целосно уредено градежно земјиште инвеститорот плаќа надоместок до висината на реалните трошоци за уредување-целосен надоместок.
Во случај кога градежното земјиште делумно ќе се уредува или воопшто не ќе се уредува, инвеститорот на објектот плаќа надоместок до висината на трошоците за делумното уредување на земјиштето-делумен надоместок, или воопшто не плаќа надоместок.
Во случај кога неуредено, односно делумно уредено гградежно земјиште ќе се доуредува, надоместокот го плаќаат корисниците на објектите на инфраструктурата и субјектите кои стопанисуваат со нив.
Висината на надоместокот од ставовите 1 и 2 на овој член ја утврдува советот на општината, односно советот на градот Скопје, согласно со прописот од членот 45 став 2 на овој закон.
Во уредувањето на градежното земјиште учествува и општината, како и субјектите кои стопанисуваат со објектите на инфраструктурата.
Надоместокот од ставовите 1 и 2 на овој член не може да биде повисок од вистинските трошоци за уредувањето на градежното земјиште и може да се определи тој да се плаќа на рати.
Општината, односно градот Скопје за надоместокот од овој член, како и за начинот на плаќањето на надоместокот, со инвеститорот склучуваат договор.
Договорот од ставот 2 на овој член општината, односно градот Скопје, е должна да го склучи во рок од 15 дена од поднесувањето на барањето на инвеститорот, после кој рок, ќе се смета дека инвеститорот ќе гради на неуредено градежно земјиште и ќе се издаде одобрение за градење на објектот.
Одобрението за градење на објект не може да се издаде без склучен договор за плаќањето на надоместокот за уредување на градежното земјиште, освен за случаите од член 44 на овој закон и став 8 од овој член.
Средствата од надоместокот од ставовите 1 и 2 на овој член се приход на општината, односно градот Скопје и се користат за реализирање на Програмата за уредување на градежното земјиште од членот 43 на овој закон.
По однос на наводите во иницијативата дека општината Штип во Програмата само предвидувала уредување на градежното земјиште во населбата „Блок 2000“, а не преземала никакви дејствија, како и тие дека со утврдување на надоместокот за уредување на градежното земјиште во оваа населба градителите биле ставени во нерамноправна положба наспроти другите градители, со што оспорената Програма не била во согласност со член 8 алинеи 3 и 6, членовите 30, 51 и 55 од Уставот на Република Македонија како и со членот 43 став 1 и член 46 ставови 1 и 2 од Законот за градежното земјиште, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на оспорената Програма со означените членови од Уставот и Законот за градежно земјиште. Имено, ова од причина што оспорената Програма ги содржи сите елементи предвидени во членот 45 од Законот за градежно земјиште, меѓу кои и определување на висина на надоместокот за уредување на градежното земјиште и неговата распределба, како и начинот на распределба на средствата за финансирање за изградба и одржување на инфраструктурата.
Тргнувајќи од анализата на членот 45 од Законот за градежно земјиште, јасно произлегува дека со Програмата како подзаконски акт, се предвидува општината – односно Република Македонија како сопственик на градежното земјиште да ги уредува правата и обврските во поглед на градежното земјиште и уредувањето на тоа земјиште. Токму во таа насока, доносителот на оспорениот акт ги дефинира обврските за уредување на градежното земјиште во согласност со Законот за градежното земјиште. Ова дотолку повеќе што според Судот различната уреденост на надоместокот е во зависност од природата на објектот и дејноста, која различност претпоставува и доведува до различен и поинаков степен на искористеност на комуналната инраструктура.
Судот, исто така, утврди дека во конкретниов случај не може да стане збор за исти објекти, на ист терен, поради што не може да се воспостави и идентичен режим на пресметување и наплата на надоместокот за уредување на градежното земјиште од причини што уредувањето на градежното земјиште подразбира изградба на објекти на инфраструктурата, заради обезбедување на непречен пристап до градежната парцела тргнувајќи од јавен пат, поставување на водоводна, канализациона (фекална и атмосферска) електрична, ПТТ и друга инсталација со сите потребни приклучоци до градежната парцела, а кое нешто пред се зависи од просторот, односно конфигурацијата на теренот кој е предмет на уредување. Оттука и различноста на просторот предмет на уредување од своја страна ја оправдува различната висина на надоместокот за уредување на градежното земјиште и неговата распределба.
Од наведеното, во конкретниов случај не може да се постави прашањето за повреда на принципот на еднаква правна положба на субјектите на пазарот, дотолку повеќе што во случајов не се работи за субјекти, туку за објекти со различна намена и во различни зони за градба и со различен степен на уреденост, односно не може да стане збор за повреда на членовите 8, 9 и 55 од Уставот на Република Македонија и членовите 43 и 46 од Законот за градежното земјиште.
Наводот во иницијативата дека, општината Штип во Програмата само предвидува уредување на градежното земјиште во населбата „Блок 2000“, а не презема дејствија на уредување, според Судот не ја чини Програмата противуставна и противзаконита, бидејќи прашањето за активностите кои ги презема општината се од фактичка природа, и не може да биде предмет на оценка од страна на Уставниот суд на Република Македонија.
5. Оспорената Програма и членот 6 од Правилникот Судот ги ценеше и по однос на членовите 4, 7 и 8 од Законот за облигационите односи, на кои се укажува во иницијативата, но Судот оцени дека истите не се во несогласност со наведените членови од Законот.
Имено, според член 4 од Законот за облигационите односи во засновувањето на облигационите односи и остварувањето на правата и обврските од тие односи учесниците се должни да се придржуваат кон начелото на совесност и чесност.
Според член 7 од истиот Закон, во засновувањето на облигационите односи учесниците не можат да воспостават права и обврски со кои за кој и да е од нив или за друг, се создава или се искористува монополската положба на пазарот.
Според член 8 од Законот, во засновувањето на двострани договори, учесниците тргнуваат од начелото на еднаква вредност на заемните давања. Со закон се определува во кои случаи нарушувањето на тоа начело повлекува правни последици.
Меѓутоа, тргнувајќи од членот 1 од Законот за облигационите односи каде се предвидува дека со овој закон се уредуваат основите на облигационите односи, договорните и други облигациони односи во прометот на стоки и услуги, јасно произлегува дека одредбите од Законот за облигационите односи имаат општо значење и тие се применуваат на сите облигациони односи без оглед дали се уредуваат со овој закон или пак со некои други закони или меѓународни договори. Но, при тоа треба да се има во вид членот 16 од Законот за облигационите односи според кој врз облигационите односи што се уредуваат со друг закон, се применуваат одредбите од овој закон по прашањата што не се уредени со тој закон. Во услови кога Законот за градежното земјиште како lex specialis ги уредува прашањата за плаќањето на комуналниот надоместок и врз основа на член 42 став 4 и 45 став 2 од истиот министерот за транспорт и врски со сега оспорениот Правилник ги пропишува степенот на уреденост на градежното земјиште и начинот на пресметување на трошоците на уредување на градежното земјиште според степенот на уреденост.
Со оспорениот член 6 од Правилникот се определува начинот на уредување согласно степенот на планираната уредност, како и трошоците за уредување на градежното земјиште кои се пресметуваат врз основа на новата корисна површина што ќе се гради, а согласно заверена проектна документација помножени со коефициенти децидно наведени во овој член. Имено, оспорената одредба од Правилникот се однесува на висината на надоместокот на трошоците за уредување на градежното земјиште, а не на договор за плаќање на комунален надоместок, поради што не може да се постави прашањето за согласноста на оспорената одредба од Правилникот со членовите од Законот за облигационите односи.
6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.
У.бр.233/2007
26 март 2008 година
С к о п ј е
лк
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски