229/2007-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 9 април 2008 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 17 став 1 точка 6 од Законот за банките („Службен весник на Република Македонија“ бр. 67/2007).

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 140 став 3 и член 152 став 3 од Законот означен во точка 1 на ова решение.

3. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе барање за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точките 1 и 2 на ова решение.

Според подносителот на иницијативата, барањето потврда од надлежна инстутуција за редовно плаќање на јавните давачки, што со оспорениот член 17 став 1 точка 4 од Законот било пропишано како услов за издавање дозвола за основање банка, немало уставна основа, затоа што тоа не било од влијание за основање и работење на банка, а тоа дали лицата кои имаат намера да основаат банка редовно ги плаќале јавните давачки, се ценело и утврдувало според друг закон, а не според Законот за банките, како во овој случај. Освен тоа, согласно член 120 став 2 од Законот за општата управна постапка, од странката нема да се бара да прибави и да поднесе докази што побрзо и полесно може да ги прибави органот што ја води постапката. Поради наведеното, оспорената одредба не била во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 33 и член 51 од Уставот.

Овластувањето на гувернерот да го утврди надоместокот на администраторите, без во Законот да се содржани критериуми и мерила за определување на висината на надоместокот, пропишано во оспорениот член 140 став 3 од Законот, значело навлегување на гувернерот во законодавната надлежност, со што се повредувале член 8 став 1 алинеите 3 и 4, член 51, член 60 и член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот.

Со оспорениот член 152 став 3 од Законот, според кој против решението од ставот 2 на овој член незадоволната страна можела да бара заштита пред надлежниот суд, се оневозможувало правото на жалба, кое било гарантирано со Амандманот 21 на Уставот, поради што со оспорената одредба се повредувале член 8 став 1 алинеја 3, член 51 од Уставот и Амандманот 21 на Уставот.

Врз основа на наведеното, се предлага Уставниот суд на Република Македонија да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби.

4. Судот на седницата утврди дека согласно член 17 став 1 точка 6 од Законот за банките, кон барањето кое се поднесува до Народната банка за издавање дозвола за основање и работење на банка, лицата кои имаат намера да основаат банка приложуваат и потврда од надлежна институција за редовно плаќање на јавните давачки.

Согласно член 140 став 3 од истиот закон, администраторите добиваат надомест утврден од страна на гувернерот, а го исплатува банката во која е воведена администрација.

Според член 152 став 3 од Законот, против решението за отповикување на член на администрација од ставот 2 на овој член, незадоволната страна може да бара заштита пред надлежниот суд.

5. Според член 8 став 1 алинеите 3 и 4 од Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 33 од Уставот, секој е должен да плаќа данок и други јавни јавни давачки и да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин утврден со закон.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.

Со Законот за банките се уредува основањето, работењето, супервизијата и престанокот на работењето на банките и на филијалите на странски банки во Република Македонија, како и отворањето и работењето на филијали на банки од земји членки на Европската унија (член 1).

Согласно член 2 од овој закон, каде се утврдува значењето на одделни изрази употребени во овој закон, “банка” е правно лице со дозвола од гувернерот на Народната банка на Република Македонија основано согласно со одредбите од овој закон, чија основна дејност е прибирање депозити и други повратни извори на средства од јавноста и одобрување на кредити во свое име и за своја сметка (точка 1).

Според член 16 од истиот закон, гувернерот издава дозвола за основање и работење на банка.

Со член 17 од овој закон, се утврдува дека лицата кои имаат намера да основаат банка поднесуваат барање до Народната банка за издавање дозвола за основање и работење на банка. Кон барањето за издавање дозвола се приложуваат документи, податоци и информации кои се таксативно утврдени со овој член, и тоа: предлог-акт за основање; стратешки и оперативен план на банката со проекција на финансиските извештаи за следните пет години; предлог име на банката; висина на почетниот капитал и изј ава дека истиот ќе биде уплатен; извори на средства за уплата на почетниот капитал; потврда од надлежна институција за редовно плаќање на јавните давачки; идентитет на лицата кои имаат намера да основаат банка и бројот на акциите на секој од нив; доказ за финансиската состојба на лицата кои имаат намера да основаат банка; идентитет, образование, искуство и професионална историја на предложените членови на надзорниот и управниот одбор; организациона структура на банката; системи за внатрешна контрола и за управување со ризиците; финансиски активности што ќе ги врши банката; докази во врска со членот 13 од овој закон и информативен систем и техничка опременост на банката. Правните лица кои имаат намера да стекнат квалификувано учество во банка, како и странска банка и/или странско лице со учество во странска банка кои имаат намера да стекнат контрола во банка, кон барањето за издавање дозвола за основање и работење приложуваат и дополнителни податоци утврдени во ставобите 2 и 3 на овој член. Согласно ставот 4 на овој член, гувернерот може да бара и дополнителни документи, податоци и информации и да спроведе интервју со предложените членови на управниот и надзорниот одбор и со лицата кои имаат намера да стекнат квалификувано учество во банка. Според став 5 на овој член, документите, податоците и информациите од ставовите (1), (2) и (3) на овој член, начинот на нивното доставување како и начинот и постапката за нивно оценување, подетално ги пропишува Советот на Народната банка.

Од анализата на членот 17 од Законот, произлегува дека законодавецот ги пропишал документите, податоците и информациите за кои оценил дека се потребни за давањето согласност за основање и работење на банка, што е негова неспорна уставна надлежност, како и го овластил гувернерот да издава дозвола за основање и работење на банка. Во оваа смисла, законодавецот, имајќи во вид дека основна дејност на банката е прибирање депозити и други повратни извори на средства од јавноста и одобрување на кредити во свое име и за своја сметка, оценил дека е целисходно да се обезбедат гаранции за тоа дека банката ќе работи сигурно, стабилно и во согласност со прописите и дека ќе биде управувана на начин кој ќе обезбеди сигурност на доверените средства, поради што пропишал јасни и прецизни услови кои треба да се исполнат за да може да се добие дозвола за основање и работа на банка.

Тргнувајќи од фактот дека уставна обврска на секого е да плаќа данок и други јавни давачки и да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин утврден со закон, законодавецот оценил дека и редовното плаќање на јавните давачки на барателот за основање на банка, кое се докажува со бараната потврда од член 17 став 1 точка 6 од Законот, е во функција на потврдување на неговата финансиска состојба од која зависи дали барателот ги исполнува условите за основање на банка ( почетен капитал, извори на средства за уплата на почетниот капитал и др.), и дека неговата финансиска дисциплина и доследност на почитување на законските обврски се гаранција дека законски, стабилно и без ризици ќе работи и управува и со средствата на граѓаните и правните лица кои ќе и бидат доверени на банката.

Меѓутоа, тргнувајќи од тоа дека секој има уставна обврска да ги намирува јавните давачки и дека во рамките на начинот на плаќање на јавните давачки постојат законски механизми за нивно исполнување, Судот оцени дека пропишувањето услов – приложување потврда од надлежна институција за редовно плаќање на јавните давачки, како услов за добивање дозвола за основање на банка, значи пречекорување на дозволениот праг и излегување надвор од соодветните законски механизми и води до состојба исполнувањето на обврските на лицето во еден статус да влијае на остварувањето на неговите права во друг статус, што уставно не е дозволено, а води и до намалување на обемот на правото на работа и достапноста на секое работно место секому, под еднакви услови, поради што пред Судот се постави прашањето за согласноста на оспорениот член 17 став 1 точка 6 од Законот со член 8 став 1 алинеја 3 и член 32 став 2 од Уставот.

6. Со член 131 од Законот за банките се утврдуваат мерките што ги определува гувернерот доколку банката, банкарската група, акционерите или органите на банката не ги почитуваат прописите со кои е уредено работењето на банките или нивните интерни процедури. Една од овие мерки е и мерката воведување администрација, која мерка е посебно разработена во поглавјето 3. Аминистрација (член 139 до член 152).

Со член 139 од Законот, се утврдени случаите кога гувернерот донесува решение за воведување администрација и именува членови на администрацијата – администратори во банка. Со ова решение се утврдува бројот на администратори, овластувањата на секој од администраторите и времето на траењето на администрацијата.

Согласно член 140 став 1 од Законот, администрацијата се состои од најмногу три администратори. Согласно став 2 на овој член, за администратор може да биде именувано лице, вклучително и лице вработено во Народната банка, кое ги исполнува условите од овој закон за член на управен одбор на банка и за независен член. Според оспорениот став 3 од овој член, администраторите добиваат надомест утврден од страна на гувернерот, а го исплатува банката во која е воведена администрација.

Од анализата на наведените законски одредби произлегува дека воведувањето администрација е една од мерките кои законодавецот ги предвидел доколку банката, банкарската група, акционерите или органите на банката не ги почитуваат прописите со кои е уредено работењето на банките или нивните интерни процедури. Притоа, законодавецот ги утврдил условите кои лицата треба да ги исполнат за да бидат поставени за администратори, како и ги пропишал нивните овластувања, права и обврски за време додека ги извршуваат наведените работи. Во оваа смисла, законодавецот, пропишал дека со денот на доставувањето до банката на решението за воведување на администрација, престануваат сите надлежности на надзорниот и управниот одбор на банката и надлежностите на собранието на акционери, освен надлежноста за донесување одлука за зголемување на капиталот и истите преминуваат на администраторите ( член 141 став 1 од Законот). Од овие причини, иако во Законот нема децидно утврдени критериуми за определувањето на висината на надоместот на администраторите, според Судот, од фактот што на администраторите преминуваат надлежностите на управниот одбор и на надзорниот одбор, како и дека за администратори можат да бидат именувани лица кои ги исполнуваат условите од Законот за банките за член на управен одбор, произлегува дека надоместокот што го добивале членовите на управниот одбор пред воведувањето на администрацијата, претставува рамка во која ќе се раководи гувернерот при определувањето на надоместот за администраторите, имајќи ги предвид конкретните овластувања на секој од администраторите.

Тргнувајќи од наведеното и имајќи ја предвид посебната улога, значење и одговорност на гувернерот во однос на основањето и работењето на банката, како и фактот дека надлежностите на администраторите и нивното право на надомест за извршените работи се утврдени со Законот, Судот оцени дека овластувањето на гувернерот да ја определува висината на надоместот на администраторите е во функција на разработка на Законот заради негова операционализација и не претставува навлегување во законодавната надлежност, поради што не го постави прашањето за согласноста на оспорената одредба од Законот со член 8 став 1 алинеја 3, член 51, член 60 и член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот на кои се повикува иницијативата.

7. Согласно Амандман XXI на Уставот со кој се заменува членот 15 од Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесни во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Со член 152 став 1 од Законот се утврдуваат случаите кога престанува функцијата на администраторот, а со став 2 на истиот член се утврдуваат случаите кога гувернерот донесува решение за отповикување на член на администрацијата. Тоа се случаите: ако членот не го спроведува планот за рехабилитација на банката; во случај на долготрајна тешка болест која го спречува во извршувањето на обврските; ако ја изгубил деловната способност; кога од страна на судот му е изречена забрана за вршење на професија, дејност или должност и кога е осуден за кривично дело. Со оспорениот став 3 од овој член, се пропишува дека против решението од ставот (2) на овој член незадоволната страна може да бара заштита пред надлежниот суд.

Од анализата на Амандман XXI со кој е заменет член 15 од Уставот, произлегува дека гаранцијата на правото на жалба се однесува само на одлука донесена во прв степен пред суд, а правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечните правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања, на определен начин е релативизирано, односно не е веќе уставна гаранција како што тоа беше порано, туку тоа е препуштено да се уреди со закон.

Во оваа смисла, Судот оцени дека определбата на законодавецот искажана во член 152 став 3 од Законот за банките, дека против решението на гувернерот со кое администраторот е отповикан, незадоволната страна може да бара заштита пред надлежниот суд, не може да се доведе под сомнение во однос на согласноста со Амандманот XXI на Уставот.

Поради наведеното, пред Судот не се постави ниту прашањето за согласноста на оваа одредба со член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот.

8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

9. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, д-р Трендафил Ивановски и судиите: Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.229/2007
9 април 2008 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски