У.бр.22/2015

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, член 28 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992,) на седницата одржана на 23 март 2016 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членот 2 став 1 алинеја 2, во делот

2. Синдикатот на сценско-музичките уметници на Република Македонија, застапуван од Александар Марковиќ, адвокат од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на Законот означен во точката 1 од ова решение.

Во иницијативата се цитираат членовите 2 и 14 од Законот, како и содржината на членовите 8 и 9 од истиот закон, a потоа ги изнесува член 8 став 1 алинеите 1 и 3, член 32 став 5 и член 47 став 1 од Уставот и член 1 став 1, член 2 став 1, членовите 13, 45, 48 став 1 и 59 став 1 од Законот за култура.

Според наводите во иницијативата, имајќи ги предвид погоре наведените уставни и законски одредби, начинот на кој била уредена предметната материја со нападнатите законски одредби, истите биле во спротивност со темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија, а особено на принципот на владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните на Република Македонија како и заштитата на основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати со меѓународното право и утврдени со Уставот. Ова особено поради фактот што подведувањето на вработените во културата под режимот на вработени во јавниот сектор на начинот како што тоа било регулирано со Законот за вработените во јавниот сектор, многукратно се косело со веќе определениот статус и права на вработените во културата регулирани во Законот за култура, со што всушност се создавал правен амбиент во кој постоела правна несигурност и неможност за остварување на основните права на човекот и граѓанинот определени со Уставот. Вработените во областа на културата остваруваат дејност која самиот Закон за култура ја дефинирал (член 1) како темелна вредност на Република Македонија. При остварувањето на оваа дејност, на вработените во културата морало да им се обезбеди апсолутна слобода на научното, уметничкото и другите видови на творештво како загарантирано уставно право. Само на таков начин истите ќе можело да ја остваруваат својата основна цел и дејност, а тоа било создавање на трајни културни вредности, како и заштита и користење на материјалното и духовно творештво на Република Македонија и заедниците кои живеат во неа.

Во иницијативата се наведува дека „подведувањето на работниците во областа на културата под дефиницијата на вработени во јавниот сектор и начинот на кој е уреден нивниот статус, не само што не придонесува кон горенаведената цел, туку дејствувањето и положбата на вработените во културата го отежнува по многу основи, а низа од одредби предвидени во Законот за вработените во јавниот сектор се неприменливи во областа на културата, токму поради специфичната природа на оваа дејност. Па така, со начелото на сервисна ориентираност (член 8 од Законот) се предвидува обврска за вработените во јавниот сектор, а што значи обврска за вработените во културата да бидат сервисно ориентирани со цел за ефикасно и ефективно остварување на правата и интересите на странките“.

Според наводите во иницијативата, пред вработените во културата, како и пред установите од оваа област не се остварувале права и интереси на странките. Ваквата дефиниција која во својот опис тргнувала од фактот дека постоела комуникација на вработените со странките, претпоставувало дека во рамките на таа дејност се спроведувале определени постапки (административни, управни ?!), инаку зошто би бил употребен називот странка. Имено, под поимот странка се подразбирало учесник во некаква постапка, процедура која била на формален начин уредена со закон и во која странките се обраќале до надлежниот субјект на одлучување заради остварување на определени права и интереси.

Во иницијативата понатаму е наведено „вработените во културата при остварувањето на својата дејност не комуницираат со странки, ниту пак спроведуваат постапки во кои се остваруваат права и интереси на странките, што значи дека ваквото начело на сервисна ориентираност е неприродна и неспоива со дејноста-култура. Напротив, културата како творечка, репродуктивна дејност или дејност на заштита е заснована на принципот на слободна интеракција на уметникот (работникот од областа на културата) од една страна и лицата кои ги консумираат плодовите од неговата дејност од друга страна. Таквиот однос не е обременет со формалната релација странка-авторитет, туку се заснова на слободната волја на лицата кои се заинтересирани за одредена културна дејност (настан) да пристапат како публика во непосреден однос со работникот од областа на културата кој им овозможува да уживаат во резултатите од неговата работа.“

Исто така, во иницијативата се наведува дека „квалитетот во остварувањето на дејностите од областа на културата не може да се вреднува со критериумите ефикасност и ефективност како што тоа е предвидено во членот 8 од Законот за вработените во јавниот сектор. Ова е неспоиво со природата на културата како дејност во која пред се доаѓа до израз индивидуалниот и колективен талент и уметнички израз и инспирација, како постулати за создавање на трајни вредности, поради што и крајниот резултат не може да биде плод на брзина и ефикасност, туку на посветеност и макотрпна работа со која се цели кон квалитет, а не кон квантитет.

Според наводите во иницијативата со одредбата од членот 8 од Законот се определувало дека вработените во јавниот сектор се должни да обезбедат соодветни упатувања на странките кон надлежните служби заради остварување на нивните права и интереси и се поставува прашањето на каков начин е оваа обврска поврзана со природата на дејностите од областа на културата при чие остварување не постои комуникација со странките кои остваруваат одредени права и интереси пред субјектите од областа на културата.

Во иницијативата е наведено дека било нејасно кои странки вработените од областа на културата би требало да ги упатуваат кон надлежните служби и кои се тие служби на кои вработените од областа на културата треба да ги упатуваат странките.

Според наводите во иницијативата одредбата од членот 9 ставови 2 и 3 од Законот за вработените во јавниот сектор, со кои е уредено начелото на професионална етика, непристрасност и објективност упатувала на тоа дека остварувањето на дејностите од областа на културата не можело да се поврзе со основните начела предвидени со Законот за вработените во јавниот сектор. Со горенаведената законска одредба било предвидено дека вработените во јавниот сектор (што значи и вработените во културата) при вршењето на работите обезбедувале непристрасна и објективна примена на законите и другите прописи, при што на граѓаните и на правните лица им овозможувале заштита и остварување на правата.

Меѓутоа, непристрасна и објективна примена на законите е начело на кое би требало да се заснова работата на оние субјекти кои во соодветна постапка одлучуваат за одредени права и интереси на страните, па во таа смисла заради заштита на принципот на владеење на правото е битно да се обезбеди непристрасна и објективна примена на законите од страна на оние кои ги применуваат таквите закони. Во областа на културата не се одлучува за права и интереси на граѓаните и правните лица, па консеквентно на тоа не се врши примена (пристрасна или непристрасна, објективна или необјективна) на законите во вид на правораздавање, на што упатува ваквото начело предвидено во Законот за вработените во јавниот сектор.

Со одредбата од став 3 од истиот член им се наложувало на вработените во јавниот сектор, работите и работните задачи да ги вршат политички непристрасно и без влијание на своите политички уверувања. Вработените во културата создавале и негувале култура и уметност како темелна вредност на државата, и како такви, според природата на дејноста која ја обавувале, воопшто не биле во позиција во својата работа да ја користат или злоупотребуваат својата политичка определба на штета на остварување на правата на граѓаните или во решавањето на нивните барања.

Во иницијативата на крај се наведува дека „со оглед на претходно истакнатото, очигледно е дека начинот на кој е регулиран статусот на вработените во јавниот сектор согласно Законот за вработените во јавниот сектор, по низа прашања е во колизија со условите и начинот на кој е уредено вршењето на културата како дејност согласно Законот за култура, па оправдано се поставува прашањето кои одредби би се применувале во уредувањето на бројни прашања од областа на културата доколку вработените во културата се подведат под режимот на вработени во јавниот сектор, иако природно таму не припаѓаат, што значи дека одредбите од Законот за вработените во јавниот сектор не се соодветна основа на која може да се остваруваат правата и обврските на вработените во областа на културата.

Според наводите во иницијативата, со нападнатите одредби од Законот за вработените во јавниот сектор била повредена една од темелните вредности на уставниот поредок, а тоа е владеењето на правото и правната сигурност на начин што е направен обид една широка група дејности, меѓу кои и културата, да бидат регулирани на идентичен и воедначен начин, без притоа да се води сметка за специфичната природа на дејностите кои се опфатени со поимот јавен сектор, иако дел од овие дејности, а помеѓу нив особено културата, како и положбата, правата и обврските на вработените во културата, не можеле да бидат регулирани со вака воспоставениот правен режим.

3. Судот на седница утврди дека членот 2 став 1 од Законот гласи: „Работодавачи во јавниот сектор (во натамошниот текст: институции), согласно со овој закон, се: органите на државната и на локалната власт и други државни органи основани согласно со Уставот и со закон и институциите кои вршат дејности од областа на образованието, науката, здравството, културата, трудот, социјалната заштита и заштитата на детето, спортот, како и во други дејности од јавен интерес утврден со закон, а организирани како агенции, фондови, јавни установи и јавни претпријатија основани од Република Македонија или од општините, од Градот Скопје, како и од општините во Градот Скопје.“

Во однос на член 14 од Законот, во став 1 се утврдуваат групите на работните места во институциите на јавен сектор, а во став 2 се утврдуваат подгрупите на работните места во рамките на секоја група. Ставот 2 на член 14 од Законот, чија алинеја 19 се оспорува, гласи: „Во рамките на секоја група се утврдуваат една или повеќе подгрупи на работни места, и тоа: алинеја 1: група I, работни места на административни службеници (во сите институции на јавниот сектор); алинеја 4: група II, работни места на овластени службени лица во областа на безбедноста, одбраната и разузнавањето; алинеја 15: група III, работни места на даватели на јавни услуги во јавните установи, јавните претпријатија основани од Република Македонија, од општините, Градот Скопје или од општините во Градот Скопје:алинеја 19: подгрупа 4 – даватели на јавни услуги во областа на културата и на јавното информирање“.

4. Според член 8 став 1 алинеите 1 и 3 од Уставот, „темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија се основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, како и владеењето на правото.“

Според член 32 став 5 од Уставот, „остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.“

Според член 47 став 1 од Уставот, „се гарантира слободата на научното, уметничкото и на другите видови творештво.“

Според член 1 од Законот за вработените во јавниот сектор, „со овој закон се уредуваат општите начела, класификацијата на работните места, евиденцијата, видовите на вработувања, општите права, должности и одговорности, мобилноста, како и други општи прашања за вработените во јавниот сектор.“ Според член 3 став 1 од Законот „за вработените во јавниот сектор се применуваат одредбите од овој закон, одредбите од посебните закони, прописите донесени врз основа на овој закон и посебните закони и со колективните договори“ (став 1), а во став 2 се предвидува дека „за прашањата кои не се уредени со овој закон, како и за прашања за кои овој закон не упатува на примена на посебен закон и на колективен договор, а се однесуваат на работниот однос на вработениот, се применуваат општите прописи за работните односи.“

Од изнесените уставни одредби, на кои упатува подносителот на иницијативата, произлегува дека основните слободи и права на човекот и граѓанинот, како и владеењето на правото, се темелни вредности на уставниот поредок на Републиката, дека Уставот ја гарантира слободата на уметничкото творештво и дека правата на вработените се уредуваат со закон и со колективни договори.

Од изнесените законски одредби, во врска со наводите во иницијативата, произлегува дека Законот за вработените во јавниот сектор ги уредува општите начела, класификацијата на работните места, општите права и обврски на вработените во јавниот сектор и дека за вработените во јавниот сектор се применуваат, покрај овој закон, и посебни закони, а на вработените во институциите од јавниот сектор кои не се опфатени со Законот за вработените во јавниот сектор се применуваат општите прописи за работните односи.

Според тоа, оспорените одредби од член 2 став 1 алинеја 2 и член 14 став 2 алинеја 19 на Законот за вработените во јавниот сектор, гледани заедно со наведените одредби од истиот закон, не значат исклучување на другите закони од областа на културата, меѓу кои е и Законот за културата („Службен весник на Република Македонија“ брoj 31/1998, 49/2003, 82/2005, 24/2007, 116/2010, 47/2011, 51/2011, 136/2012, 23/2013, 187/2013, 44/2014 и 61/2015), како што се наведува во иницијативата, туку значат дека општите начела, класификацијата на работните места, општите права и обврски утврдени со овој закон се однесуваат и на вработените во јавниот сектор од областа на културата кои вршат административни работи и на оние кои непосредно даваат услуги од областа на културата, а не и на оние кои во тие институции немаат таков статус, и ако со посебните закони не се поинаку уредени определени прашања опфатени со овој закон.

Имајќи го предвид изнесеното, како и уставната определба од член 32 став 5 дека правата на вработените се уредуваат, покрај со колективни договори, и со закон, произлегува дека оспорените одредби од Законот за вработување во јавниот сектор имаат уставна основа. Поради тоа, не може да се постави прашањето за согласноста на оспорените законски одредби со одредбите од Уставот наведени во иницијативата.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.22/2015
23 март 2016 год.
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева