У.бр.184/2010

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 2 февруари 2011 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 67, ставови, 4, 5, 7 и 8 и член 78 од Законот за Академијата за судии и обвинители („Службен весник на Република Македонија“ бр.88/2010).

2. Петар Николовски од Скопје и Славејко Точков од Охрид, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесоа иницијативи за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точката 1 на ова решение.

Според наводите во иницијативата поднесена од Петар Николовски од Скопје, одредбата од член 67 став 4 од Законот била спротивна на член 32 од Уставот која предвидува дека секому, под еднакви услови му е достапно секое работно место. Со оспорената одредба априори се фаворизирале опредлени кандидати и се воведувал спортскиот термин „првите тројца“ како нееднаков услов што ги исклучува другите кандидати кои успешно ја завршиле Академијата, по слободен и личен избор да аплицираат за судии и јавни обвинители во местата каде сакаат да ја реализираат својата професионална кариера.

Одредбата од член 67 став 5 била спротивна на член 32 став 2 и принципот на еднаквост од член 9 од Уставот, па се поставувало прашањето зошто законодавецот за останатите кандидати наметнал обврска да се јавуваат на секој објавен оглас за избор на судија и јавен обвинител, а за првите тројца кандидати таква обврска не е предвидена.

Оспорените одредби од член 67 ставови 4 и 5 биле, исто така, спротивни на член 27 од Уставот кој го гарантира правото на слободно движење на територијата на Републиката и слободно избирање на местото на живеење.

Во иницијативата се наведува дека со овие законски одредби на поголемиот дел од кандидатите за судии и јавни обвинители кои ќе ја завршат академијата им се оневозможувало слободно да го избираат и местото на живеењето и вработувањето бидејќи согласно одредбите тие биле должни да се јават на секој оглас за судија и јавен обвинител во основен суд и основно јавно обвинителство на целата територија на Република Македонија, каде оддалеченоста помеѓу некои градови изнесува 250 км. Оттука овие законски одредби биле во спротивност со уставната одредба за слободен избор на вработувањето и за слободен избор на живеалиштето и биле исклучително етатистички со оглед на тоа што биле слични со законските решенија за распоредување на работа на воените лица од времето на поранешната Југословенска Народна Армија.

Во однос на оспорениот член 67 ставови 7 и 8 од Законот, во иницијативата се наведува дека тие биле во спротивност со уставното начело на владеењето на правото, бидејќи со нив се овозможувало одземање на стекнатите права на кандидатите за судии и јавни обвинители и се предизвикувала правна несигурност што било спротивно на практиката на Уставниот суд на Република Македонија, општо прифатените меѓународни норми за човекови права и со начелата на правната држава.

Во однос на оспорениот член 78 од Законот, во иницијативата се наведува дека тој бил спротивен на член 52 став 4 од Уставот од причина што одредбите од овој закон не можеле да важат за веќе завршените две генерации на кандидати за судии и јавни обвинители кои ја завршиле Академијата врз основа на Законот за Академија на судии и обвинители од 2006 година, во кој било предвидено дека доколку кандидатите не се јават на два конкурси последователно, паѓаат најдолу на ранг листата, за разлика од новиот закон кој предвидува одземање на кандидатскиот статус, што претставувало губење на стекнати права. Подносителот смета дека доколку законодавецот имал искрени намери за подобрување на функционирањето на Академијата, би требало да ги остави одредбите од стариот закон кои ги регулираат правата и обврските на кандидатите кои на Академијата се запишале и завршиле под сосема други услови.

Поради наведеното како и поради се погласните изјави на министерот за правда за губење на статусот кандидат за судија и јавен обвинител на кандидатите од втората генерација кои нема да ги следат апелите на министерот за принудно аплицирање на огласите за избор на судии и обвинители, со иницијативата се предлага Судот да донесе и решение за времена мерка.

Во иницијативата на Славејко Точков од Охрид, оспорени се член 67 ставови 4, 5 и 7 од Законот.

Во иницијативата подносителот најпрво ги цитира оспорените одредби, како и одредбите од член 8 став 1 алинеи 1 и 3 од Уставот, член 9, член 23, член 32 став 2, член 54 став 1 и 2 од Уставот, како и членови од Законот за Академијата за судии и јавни обвинители, Законот за судовите, Законот за јавното обвинтелство, Законот за судскиот совет, Законот за советот на јавните обвинители и наведува дека оспорените одредби покрај со овие уставни одредби, биле во спротивност и со одредбите од наведените закони.

Имено, во иницијативата се наведува дека Законот за судскиот совет и Законот за советот на јавните обвинители го уредувале прашањето за избор на судии од редот на Академијата и за последиците од непријавување на три последователни конкурси и дека Законот за Академијата за судии и обвинители не можел да уредува материја што како специфична област ја уредувал Законот за судскиот совет бидејќи се создавала правна несигурност и контрадикторност во законските норми, дотолку повеќе што со оспорената одредба од член 67 став 7 од Законот се воведувале понеповолни норми од постоечките, и што во Законот за јавното обвинителство воопшто не предвидувал губење на статусот на кандидат, ниту пак паѓање на каднидатската листа, како што било предвидено во Законот за Судскиот совет и Законот за советот на јавните обвинители.

Во иницијативата понатаму се наведува дека веќе завршените кандидати, кога се запишувале на Академијата според стариот закон ги прифатиле тогаш важечките норми, според кои најголемата санкција поради непријавување на огласите била губење на приоритетот на ранг листата. Сега законодавецот воведувал нови понеповолни норми, односно новини кои ретроактивно ги засегале овие кандидати со можност за губење на дипломата која веќе ја стекнале. Според подносителот на иницијативата тоа претставувало одземање на законски стекнати права. Со одредбите од новиот закон кандидатите биле меѓусебно ставени во нееднаква положба бидејќи откако заедно завршиле Академија под исти услови и се стекнале со кандиатски статус, за веќе избраните кандидати за судии и обвинители важеле услови поповолни од оние кои важат за кандидатите од истата генерација, а кои се уште не се избрани.

Во иницијативата се наведува дека еднаквоста пред законот била нарушена и во однос на кандидатите за судии кои немаат завршено Академија, бидејќи санкции биле предвидени само за кандидатите од Академијата, а за другите кандидати нема никакви последици од неконкурирањето, иако тие се пријавуваат за исти фунцки.

Правото на работа, според подносителот, не предивидува санкции доколку некој не се јави на оглас. Слободен е изборот на кадндидатие кои завршиле Академија дали и кога ќе се јават на оглас за судија или обвинител и тие слободно треба да одлучуваат во кој суд или обвинителство ќе се јават и ќе засноваат работен однос. Слободата на избор на работа не смее да биде условена со санкционирање и губење на стекнати права.

Во иницијативата подносителот понатаму прави споредба со Законот за нотаријатот, Законот за извршување, Законот за стечај, Законот за правосудниот испит кои предвидуваат стекнување на уверенија за нотар, извршител, стечаен управник, положен правосуден испит, но кои не предвидуваат одземање на уверението за овие професии, поради непријавување на огласи.

Подносителот исто така смета дека законот не смее да повластува со право на избор на работно место една категорија на кандидати зошто при школувањето имaле подобар успех, бидејќи сите кандидати завршиле Академија и се стекнале со исто звање, без разлика на успехот. Значи, иако сите кандидати завршиле Академија и се стекнале со статус на кандидат за судија и обвинител, но само првите тројца биле повластени сами да избираат каде ќе работат и за нив не важел став 7 од член 67 каде се предвидува одземање на кандидатскиот статус, туку ова важело само за останатите од генерацијата.

Со иницијативата се предлага судот да ги поништи или укине оспорените одредби, а со оглед на тоа што Законот ќе се применува од 10 ноември 2010 година, и дека ќе важи и за кандидатите кои завршиле Академија по стариот Закон, се предлага Судот да донесе решение за времена мерка за да се спречи настанување на тешко отстранливи последици.

3. Судот на седницата утврди дека согласно член 67 став 4 од Законот, првите тројца кандидати од конечната ранг-листа имаат право да конкурираат за избор на судија или јавен обвинител во апелационото подрачје каде што ја изведувале втората фаза од почетната обука, или во кое било друго апелационо подрачје. Во ставот 5 на овој член од Законот е определено дека останатите кандидати за судии или јавни обвинители од конечната ранг-листа се должни да конкурираат на секој објавен оглас за избор на судија во основен суд или јавен обвинител во основно јавно обвинителство.

Согласно оспорениот став 7 на овој член од Законот, доколку кандидатот за судија или јавен обвинител два пати последователно не се јави на објавените огласи од ставовите 4 и 5 на овој член, го губи статусот на кандидат за судија или јавен обвинител, а согласно ставот 7 на истиот член од Законот, губењето на статусот кандидат за судија или јавен обвинител од ставот (7) на овој член има за последица надоместување на трошоците и другите надоместоци за неговото обучување, по утврдена пресметка од страна на Академијата

Судот на седницата исто така, утврди дека според член 78 од Законот, со денот на влегувањето во сила на овој закон престанува да важи Законот за Академија за обука на судии и јавни обвинители („Службен весник на Република Македонија“ број 13/2006).

4. Според членот 8 став 1 алинеи 1 и 3 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 23 од Уставот, секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавни функции.

Согласно член 32 од Уставот, секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремената невработеност, и секому, под еднакви услови му е достапно секое работно место.

Според членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 52 став 4, законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните.

Во членот 1 од Законот за академија за судии и обвинители („Службен весник на Република Македонија“ бр. 88/2010) е определено дека со овој закон се основа и се уредува работењето на Академијата за судии и јавни обвинители (во натамошниот текст: Академијата) како јавна установа за прием и стручно усовршување на кандидатите за судии и јавни обвинители, континуирана обука и унапредување на стручноста на судиите и јавните обвинители, континуирана обука на стручните служби во судството и јавното обвинителство, обука на субјектите кои учествуваат во спроведување на законите од областа на правосудството, вршење на аналитичка дејност од областа на правосудната теорија и практика, органите на управувањето и финансирањето на Академијата.

Целите на основање на Академијата се определени во членот 2 од Законот, според кој цел на основање на Академијата е да обезбеди професионално, независно, непристрасно и ефикасно извршување на судиската и јавно- обвинителската функција, како и стручно и ефикасно извршување на работите на стручните служби во судството и јавното обвинителство.

Согласно членот 37 од Законот, средствата за работа на Академијата се обезбедуваат од Буџетот на Република Македонија преку буџетот на „Судската власт“. Други извори на финансирање се: донации и подароци и самостојни приходи и приходи од издавање на публикации, реализација на обуки за други целни групи кои се надвор од областа на правосудството и во правосудството, реализација на проекти, грантови, кои не се во спортивност со дејноста на Академијата, а во согласност со Управниот одбор.

Согласно член 41 од Законот, Академијата организира почетна и континуирана обука.

Според членот 42, почетната обука се организира заради стекнување практични и теоретски знаења и вештини, со цел за создавање на високообучени, стручни и ефикасни кандидати за судии и јавни обвинители во основните судови и основните јавни обвинителства, како предуслов за почитување на принципот на владеењето на правото и заштитата на човековите права и слободи и создавање на квалитетна правда во интерес на граѓаните на Република Македонија.

Во членот 43 став 1 од Законот е определено дека слушатели на почетната обука се лица кои по положениот приемен испит се примени во таа обука, додека пак во членот 44 се определени условите за прием во почетна обука.

Приемот во почетната обука се врши врз основа на јавен оглас (член 45) како и со полагање на приемен испит за почетна обука (членови 47 – 56)

Статусот на слушателите на почетната обука е уреден во член 57 од Законот. Согласно ставот 1 на овој член, со стекнување на статусот на слушател на почетната обука во Академијата, слушателот заснова работен однос на определено време со Академијата за периодот на спроведување на почетната обука до изборот на кандидатот за судија или јавен обвинител, за судија во основен суд, односно за јавен обвинител во основно јавно обвинителство.

Во ставот 2 на овој член од Законот е определено дека за време на траењето на работниот однос од ставот 1 на овој член слушателот на почетната обука, односно кандидатот за судија или јавен обвинител има право на плата во износ од 50% од платата на виш судски советник во основен суд и други надоместоци од плата согласно со закон.

Начинот на спроведувањето на почетната обука, како и правата и обврските на слушателите на почетната обука се уредуваат со Статутот и општите акти на Академијата (став 3).
Доколку слушателот во текот на почетната обука се откаже или ја прекине обуката е должен да ги надомести трошоците и другите надоместоци за неговото обучување по утврдената пресметка од страна на Академијата (став 4).

Во ставот 5 на овој член од Законот е определено дека, слушателот на почетната обука нема да ги надомести трошоците од ставот 4 на овој член доколку се откажал или ја прекинал обуката од здравствени причини коишто оневозможуваат посетување на обуката подолго од еден месец што се докажува со лекарско уверение.

Содржина и времетраење на почетната обука се уредени во член 58 од Законот, според кој почетната обука опфаќа примена на материјалните и процесните закони, судиската и јавнообвинителската практика и етика, меѓународните правни стандарди, научните и стручните трудови во областа на домашното и меѓународното право, како и вештините на судиската и јавнообвинителската функција.

Почетната обука за слушателите трае 24 месеци и се одвива во две фази, и тоа:
– прва фаза – теоретска настава во Академијата во траење од девет месеци и
– втора фаза – практична настава во судовите и јавните обвинителства и други институции, согласно со програмата за почетна обука во траење од 15 месеци.

Судот, односно јавното обвинителство во кој слушателот ќе ја посетува втората фаза од почетната обука се одредува регионално, според апелационото подрачје во кое слушателот има живеалиште, односно престојувалиште.

Според член 61 став 1 од Законот, по завршувањето на почетната обука слушателите на почетната обука полагаат завршен испит на кој се проверува практичното знаење и способноста стекнати во почетната обука за извршување на функцијата судија во основните судови и јавен обвинител во основните јавни обвинителства.

Во членот 64 од Законот е определено дека по завршувањето на почетната обука, слушателот добива завршна оцена, која претставува збир на добиените оцени од двете фази на почетната обука и завршниот испит.

Согласно член 65 од Законот, Комисијата за завршен испит утврдува конечна ранг-листа на кандидати за судии или јавни обвинители врз основа на завршната оцена од членот 64 на овој закон.

Согласно членот 66 од Законот, Академијата на кандидатите за судии или јавни обвинители им издава уверение за завршена почетна обука кое содржи оцена за секоја фаза од обуката и завршната оцена.

Правата и обврските на кандидатите за судии и јавни обвинители се уредени во членот 67, во кој се содржани и оспорените одредби. Согласно ставот 1 на овој член, по завршувањето на почетната обука слушателот на почетната обука стекнува статус на кандидат за судија или јавен обвинител. Во ставот 2 на овој член од Законот е определно дека, по завршувањето на почетната обука и стекнувањето на статусот кандидат за судија или јавен обвинител до изборот за судија или јавен обвинител, Академијата го упатува кандидатот за судија, односно јавен обвинител во судот, односно јавното обвинителство каде што ја изведувал втората фаза од почетната обука заради практицирање на судиската или обвинителската функција под менторство на судија или јавен обвинител, согласно со програмата што ја донесува Академијата. Согласно ставот 3 на истиот член од Законот, изборот на судии и јавни обвинители во основните судови и во основните јавни обвинителства од редот на кандидатите кои ја завршиле почетната обука, врз основа на објавените огласи за избор од страна на Судскиот совет на Република Македонија и Советот на јавните обвинители на Република Македонија се врши редоследно според постигнатиот успех утврден во конечната ранг-листа. Првите тројца кандидати од конечната ранг-листа имаат право да конкурираат за избор на судија или јавен обвинител во апелационото подрачје каде што ја изведувале втората фаза од почетната обука, или во кое било друго апелационо подрачје (оспорен став 4). Согласно оспорениот став 5 на овој член од Законот, останатите кандидати за судии или јавни обвинители од конечната ранг-листа се должни да конкурираат на секој објавен оглас за избор на судија во основен суд или јавен обвинител во основно јавно обвинителство. Ако за определеното место за избор на судија или јавен обвинител се јават кандидати со ист број бодови, предност при изборот има кандидатот за судија или јавен обвинител од апелационото подрачје каде што ја изведувал втората фаза од почетната обука (став 6). Според оспорениот став 7, доколку кандидатот за судија или јавен обвинител два пати последователно не се јави на објавените огласи од ставовите 4 и 5 на овој член, го губи статусот на кандидат за судија или јавен обвинител, а во ставот 8 на истиот член, кој исто така е оспорен е предвидено дека губењето на статусот кандидат за судија или јавен обвинител од ставот (7) на овој член има за последица надоместување на трошоците и другите надоместоци за неговото обучување, по утврдена пресметка од страна на Академијата. Во ставот 9 на овој член од Законот е определено дека кандидатот за судија или јавен обвинител е должен најмалку пет години по изборот за судија или јавен обвинител да работи во суд, односно јавно обвинителство, во спротивно е должен да ги надомести трошоците и другите надоместоци за неговото обучување, по утврдена пресметка од страна на Академијата.

Од наведените одредби од Законот, произлегува дека со основањето на Академијата за судии и јавни обвинители како јавна установа за стручно усвршување на кандидатите за судии и јавни обвинители, државата врз себе ја презема обврската за едукација на кадрите во судството и јавното обвинителство со цел да се обезбеди професионално, независно, непристрасно и ефикасно извршување на судиската и јавно обвинителската функција. Токму од овие причини законодавецот ја востановил Академијата како јавна установа која врши прием и стручно усовршување на идните судии и јавни обвинители, како и постојано стручно усовршување на избраните судии и јавни обвинители. Оттука и приемот во Академијата (по положен приемен испит) односно стекнувањето на статус на слушател на почетната обука (член 57 од Законот) повлекува засновање на работен однос на определено време на слушателот со Академијата за периодот додека трае почетната обука, па се до изборот на кандидатот за судија или јавен обвинител, при што средствата за стручното усовршување односно обуката на кандидатите ги обезбедува државата, односно Академијата чиј главен извор на финансирање е Буџетот на Република Македонија преку делот од буџетот наменет за Судската власт.

Значи, кандидатот не учествува со сопствени средства во покривањето на трошоците за обуката и стручното усовршување, туку напротив со засновањето на работниот однос со Академијата, за целиот период на спроведување на почетната обука се до изборот за судија, кандидатот односно слушателот има право на плата во износ од 50% од платата на виш судски советник во основен суд, а има право и на други надоместоци од плата согласно со закон.

Оттука, имајќи предвид дека државата е таа која што ги обезбедува материјалните и финансиските средства за обуката на кандидатите за идни судии и јавни обвинители, Судот оцени дека е оправдано решението од член 67 од Законот, според кое на кандидатите не само што им се признаваат определени права, туку истовремено со закон им се наметнуваат и обврски како што е и оспорената одредба за воспоставување на обврска за јавување на кандидатите (освен првите тројца од конечната ранг листа) на секој објавен оглас за избор на судија во основен суд или јавен обвинител во основно јавно обвинителство. Право е на законодавецот, исто така, и да ги утврди последиците од неисполнување на наведената обврска, како што е губење на статусот на кандидат за судија или јавен обвинител поради два пати последователно нејавување на кандидатот на објавените огласи са судија односно јавен обвинител што повлекува надоместување на трошоците и другите надоместоци за негово обучување.

Ова дотолку повеќе ако се има предвид дека станува збор за две исклучително значајни јавни функции – судската и јавно обвинителскта функција, така што пополнувањето на судските и јавно-обвинителските места на определен начин е прашање на политиката на државата во сферата на остварувањето на третата власт, преку која државата всушност ја остварува и крајната цел на постоењето на Академијата, а тоа е кандидатите обучени за идни судии и јавни обвинители и навистина да бидат избрани, односно да отпочнат да ја вршат судиската односно јавно обвинителската функција, односно да се овозможи редовно и континуирано пополнување на слободните судиски места, што од своја страна пак е решавачки критериум за определување на вкупниот број на слушатели на почетната обука (член 43 став 2 од Законот).

При тоа, значајно е да се истакне дека вкупниот број на слушатели на почетната обука, согласно член 43 став 2 од Законот, се определува врз основа на одлуките на Судскиот совет и Советот на јавните обвинители, земајќи го предвид вкупниот број на слободни места за судии и јавни обвинители во основните судови и основните јавни обвинителства, значи на целата територија на Републиката, но при приемот на слушателите за почетната обука во Академијата, не постојат територијални ограничувања, туку местата се достапни на сите кандидати што ги исполнуваат условите, независно на подрачјето на кој суд тие имаат живеалиште.

Поради наведеното, Судот оцени дека не постојат основи за поведување на постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби од членот 67 ставови, 4, 5, 7 и 8 од Законот за Академија за судиите и јавните обвинители,од аспект на наводите во иницијативата.

Што се однесува до членот 78 од Законот кој е оспорен со првата иницијатива, тој предвидува дека со денот на влегувањето во сила на овој закон престанува да важи Законот за Академија за обука на судии и јавни обвинители („Службен весник на Република Македонија“ број 13/2006). Подносителот на иницијативата смета дека е повредена уставната забрана на ретроактивно дејство на законите, бидејќи новиот закон, кој предвидува понеповолно решение за одземање на кандидатскиот статус, ќе се применува и на кандидатите кои завршиле Академија според стариот закон со што се одземале стекнати права и се нарушувала правната сигурност.

Судот овие наводи во иницијативата не ги прифати бидејќи оцени дека во овој случај не станува збор за ретроактивно дејство на законот, ниту пак за одземање на стекнати права. Статусот кандидат за судија и јавен обвинител не претставува стекнато право, лицето го стекнува тој статус по завршувањето на почетната обука и тој статус трае се додека лицето не биде избрано за судија, односно до неговот губење, доколку лицето не се јавува на огласи за избор на судија, Не постои, исто така, ниту стекнато право на избор на определена јавна функција. Оттука, примената на новите решенија и во однос на кандидатите од првите две генерации на Академијата кои сеуште не се избрани за судии и јавни обвинители, не значат повратно дејство – повратно дејство има ако една норма се однесува на односи кои се завршени пред влегувањето во сила на нормата, а нема повратно дејство ако нормата регулира незавршени односи или односи кои ќе настапат, како што е во конкретниот случај со лицата кои сеуште не се избрани за судии.

Поради наведеното, Судот оцени дека не постојат основи за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбата од член 78 од Законот од аспект на наводите во иницијативите.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, д-р Трендафил Ивановски, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.184/2010
2 февруари 2011 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски