175/2012-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 13 февруари 2013 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 38 став 2 од Законот за Собранието на РМ („Службен весник на РМ“ бр.104/2009).

2. М-р Денис Прешова од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на членот од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата оспорениот член од Законот за Собрание на Република Македонија, не бил во согласност со член 8 став 1 алинеја 4, член 75 ставови 2 и 3 и член 52 став 2 од Уставот.

Подносителот на иницијативата смета дека поделбата на власта не смее да се сфаќа рестриктивно што би упатувало на целосна отуѓеност и изолираност на властите, поточно, на функциите на единствената државна власт, една од друга во рамките на своите ексклузивни надлежности, Напротив, поделбата на власта подразбирала меѓусебно влијание и упатувала на соработка меѓу носителите на трите власти преку прецизно утврдените механизми во конкретните устави.

Едно од најзначајните овластувања кое било дел од надлежностите на извршната власт и преку кое овластување можело да се влијае врз законодавната власт,според иницијаторот било правото на вето на шефот на државата. Токму поради овие причини правото на вето како значајно прашање од сферата на организација на државната власт претставувало составен дел на уставната материја. Компаративното уставно право недвосмислено го докажувало ваквото тврдење. Во секој устав во Европа, каде било предвидено и регулирано правото на вето, постоело уставна одредба која го определувала рокот во кој шефот на државата можел да се изјасни дали ќе го пролонгира донесениот закон од страна на законодавното тело.

Понатаму, во иницијативата се наведува дека Уставот, правото на вето на претседателот го регулира во членот 75 став 2 и 3, но при тоа не определува во кој рок претседателот треба да се произнесе дали ќе го потпише указот. Преку граматичко толкување на оваа одредба би можело да се заклучи дека во Република Македонија претседателот има право на апсолутно вето. Ваквото толкување воопшто не би било во согласност со компаративното уставно право каде што доминира суспензивното вето на шефот на државата. Поради овие аргументи воопшто не било спорно тврдењето дека уставотворецот направил голем превид кога вака битно прашање не го инкорпорирал во наведената уставна одредба и воопшто во Уставот.

Од друга страна, оваа констатација не можело и не смеело да се користи како оправдување за регулирање на правото на вето од страна на Собранието на Република Македонија со законска норма. Неспорно,според иницијативата,било тврдењето дека прецизирањето на уставните одредби со закони во Македонија е сосема нормално и не може априорно да се тврди дека е неуставно. Но сепак, смислата и значењето на релевантните уставни одредби како и на правото на вето јасно наведувале на тоа дека член 38 од Законот за Собрание на Република Македонија бил во спротивност со член 75 ставови 2 и 3 од Уставот.

Телеолошкото толкување на членот 75 од Уставот, кое е основа за регулирање на правото на вето во Законот за Собрание, имало легитимна цел, а тоа е избегнување на ситуација во која преку граматичкото толкување на овој член би било можно да се заклучи дека всушност претседателот на Републиката имал право на апсолутно вето, односно дека немал никакво временско ограничување во поглед на неговото изјаснување дали ќе потпише указ за прогласување на еден закон за донесен или не. Без оглед на целта која преку ваквото толкување сака да се постигне, член 38 став 2 од Законот за Собрание бил во директна спротивност со уставните одредби, но и со балансот што уставотворецот сакал да го воспостави во организацијата на државната власт.

Недостатокот на членот 75 не можел во овој случај да се надомести со законска норма туку единствено преку измена на Уставот. Уставот не претставува цврст устав во вистинска смисла на зборот бидејќи владеачката коалиција многу често го контролирала двотретинското мнозинство во Собранието, што со оглед на високиот степен на партиска дисциплина секогаш би било лесно остварливо при спроведување на постапката за измена на Уставот поради што сложената постапка за измена на Уставот не може да се прифати како оправдување за заобиколување на уставните одредби за измена на уставот.

Иницијаторот смета дека правото на вето е составен дел од законодавната постапка. Како овластување преку кое претседателот на РМ влијае врз законодавната постапка истото е регулирано во одделот под наслов „Собрание на Република Македонија“, а не во одделот „Претседател на Република Македонија“. Промулгацијата, односно потпишувањето на указот за прогласување на законот, во суштина е последниот дел од законодавната постапка пред објавувањето на законите во Службен весник на РМ. Законот се смета за дефинитивно донесен, односно е прогласен за донесен единствено кога претседателот на РМ ќе го потпише укасот за прогласување. Единствено тогаш законот може да биде објавен, а подоцна и да влезе во сила. При тоа, членот 68 алинеја 2 согласно кој Собранието е тоа кое ги донесува законите, а врз основа на член 52 став 2 законите се објавуваат во рок од седум дена од денот на нивното донесување, не можат да го проблематизираат претходно наведеното тврдење. Бидејќи законот, откако ќе биде донесен од страна на Собранието, треба да биде прогласен за донесен од страна на претседателот кој истото го прави преку потпишување на указот за прогласување на законот пред истиот да може да биде објавен и да влезе во сила.

Телеолошкото толкување на членот 75 од Уставот го прифаќа токму спротивното и врз основа на тоа определува дека претседателот има само седум дена да се изјасни по однос на потпишувањето на указот бидејќи тоа е рокот во кој мора да се објави законот откако истиот е донесен од страна на Собранието. Ваквото определување на рокот во однос на правото на вето, а поради фактот дека двата рока почнуваат да течат во ист момент, во суштина упатува на тоа дека претседателот на РМ и при доследно почитување на Уставот и законите, а при целосно искористување на рокот од седум дена всушност ќе го повреди членот 52 став 2 во кој е предвиден идентичен рок од седум дена за објавување на законот. Доколку претседателот на РМ до последен момент од истекот на рокот од седум дена, значи непосредно пред полноќ на истекот на седмиот ден се одлучи да го потпише указот за прогласување на законот, законот ќе може да се објави најрано осмиот ден од денот на донесување на законот во Собранието со што ќе биде повредена одредбата од член 52 став 2 на Уставот.

Толкувањето на една уставна одредба кое имплицира повреда на друга уставна одредба, а при тоа резултат на истото тоа толкување било преточено во законска норма неминовно доведувало до неуставност на законската норма поради недопуштеноста на таквото толкување.

3. Судот на седницата утврди дека според член 38 став 2 од Законот за Собрание на Република Македонија во рок од седум дена од денот кога ќе му биде доставен законот заради потпишување на указот на законот, претседателот на Републиката го потпишува Указот за прогласување на Законот или писмено го известува претседателот на Собранието доколку одлучи да не го потпише указот за прогласување на законот.

4. Темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија е поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска – член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот.

Помеѓу сите овие три органи на власта (парламентот, владата и судот) постои релативна самостојност и независност, но и контрола на едната над другата. Впрочем, тенденциите за воспоставување на рамнотежа и балансирање помеѓу законодавната и извршната власт, во нашиот парламентарен систем малку потешко се остварува, но сепак функционира.

Според член 52 од Уставот, законите и другите прописи се објавуваат пред да влезат во сила. Законите и другите прописи се објавуваат во „Службен весник на Република Македонија“ најдоцна во рок од седум дена од денот на нивното донесување. Законите влегуваат во сила најрано осмиот ден од денот на објавувањето, а по исклучок, што го утврдува Собранието, со денот на објавувањето. Законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните.

Објавувањето на законите е услов законите да влезат во сила најрано осмиот ден од денот на објавувањето, а само по исклучок што го утврдува Собранието на Република Македонија, со денот на објавувањето.

Имено, времето што истекува од моментот на објавувањето на законот до моментот на неговото влегување во сила се нарекува период на чекање на законот или vocatio legis. Смислата на vocatio legis се состои од потребата на граѓаните да бидат запознаени со содржината на законот пред влегувањето во сила, како и создавање на определени технички услови од надлежните органи за практична примена на донесениот закон. Објавувањето и vocatio legis имаат функција граѓаните навреме да се запознаат со содржината и точниот датум на влегување на законот во сила (urbi et orbi).

Според член 75 од Уставот, законите се прогласуваат со указ (став 1). Указот за прогласување на законите го потпишуваат претседателот на Републиката и претседателот на Собранието (став 2).

Претседателот на Републиката може да одлучи да не го потпише указот за прогласување на законот. Собранието повторно го разгледува законот и доколку го усвои мнозинството гласови од вкупниот број пратеници, Претседателот на Републиката е должен да го потпише указот (став 3). Претседателот е должен да го потпише указот, доколку според Уставот, законот се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници (став 4).

Од анализата на наведената уставна норма јасно произлегува дека по донесувањето на законот, тој се упатува до претседателот на Републиката да го прогласи со указ. Указот е декларативен општ акт со кој Претседателот на Републиката ги прогласува законите. Указот е декларативен акт затоа што со него Претседателот само ја декларира (искажува) својата волја дека законот го прогласува или не го прогласува, без притоа да навлегува во легислативната сфера на Собранието на Република Македонија. Доколку Претседателот на Републиката одлучи да не го потпише указот за прогласување на законот, законот се враќа во Собранието на повторно разгледување и доколку тоа (Собранието) го усвои законот со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници (апсолутно мнозинство), Претседателот на Републиката е должен да го потпише указот. Претседателот на Републиката нема право на вето на законите кои според Уставот на Република Македонија се донесуваат со двотретинско мнозинство од вкупниот број на пратеници (квалификувано мнозинство).

Законот за Собранието на Република Македонија („Службен весник на РМ“ бр.104/2009) во целина бил предмет на оценка на неговата уставност пред Уставниот суд на Република Македонија, кој со Решение У.бр.197/2009 од 23 март 2011 година, не повел постапка за оценување на неговата согласност со Уставот, наоѓајќи дека истиот во целина е во согласност со уставните норми.

Со поднесената иницијатива во конкретниов правен предмет се оспорува посебно член 38 став 2 од Законот, наведувајќи дека рокот определен во овој член од Законот во однос на правото на вето упатувал на фактот дека Претседателот на Републиката дури и при доследно почитување на Уставот и законите, а при целосно искористување на рокот од седум дена, всушност ќе го повредел членот 52 став 2 од Уставот, во кој бил предвиден идентичен рок од седум дена за објавување на законите.

Анализирајќи ја содржината на оспорениот член 38 став 2 од Законот кој е поместен во посебна Глава (XI) од Законот со наслов: „Потпишување и објавување на актите“, а во корелација со меѓусебната поврзаност и координираност на погорецитираните уставни одредби (член 8 став 1 алинеја 4, член 52 и член 75), Судот оцени дека сите овие норми е неопходно да се третираат системски, како една целина од причина што истите кореспондираат со содржината, па и насловот на одделите во кои се систематизирани. При нивната анализа и примена е земена во вид нивната меѓусебна поврзаност, како и нивната условеност.

Според Судот, предвидениот рок во оспорената одредба на членот 38 став 2 од Законот, во кој претседателот го потпишува Указот за прогласување на законот или користењето на правото на суспензивно вето е во меѓусебна корелација и условеност на член 75 став 3 и член 52 став 2 од Уставот. Имено, Уставот прави временска разлика помеѓу донесувањето, прогласувањето, објавувањето и влегувањето во сила на законите. Од уставните норми јасно произлегува дека законот е донесен тогаш кога во Собранието (како единствен субјект кој донесува закони, согласно начелото на поделба на државната власт – член 8 став 1 алинеја 4) ќе го добие потребното мнозинство гласови. Но, за да отпочне примената на законот, тој мора да влезе во сила, на што претходи прогласувањето и објавувањето во „Службен весник на РМ“.

Од содржината, пак, на уставната одредба на членот 52 став 2 од Уставот децидно произлегува дека рокот од седум дена, од денот на донесувањето до денот на објавувањето на законот, е рок во кој указот за прогласување на законот треба да биде потпишан за да истиот се објави, односно рок во кој Претседателот на Републиката може да го искористи правото на суспензивно вето.

Тргнувајќи од наведеното, Судот оцени дека според содржината, како и конзистентноста, одредбата на член 38 став 2 од Законот за Собранието на Република Македонија, не навлегува во оригинерното уставно утврдено право на претседателот на суспензивно вето, ниту пак по своја оценка законодавецот утврдува рок за користење на правото на вето кое би претставувало излегување од уставно определените рамки. Напротив, оспорената законска норма во целина го апсолвира уставното право на Претседателот на суспензивно вето член 75 став 3, како и рокот во кој истото може да биде искористено, кој е предвиден во член 52 став 2 од Уставот.

Предвид на направената уставно судска анализа, според Судот оспорениот член од Законот за Собранието на Република Македонија е во согласност со член 8 став 1 алинеја 4, член 52 и член 75 од Уставот.

5. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.175/2012
13 февруари 2013 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски