Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992), на седницата одржана на 19 декември 2012 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членот 40 став 1 во делот “ако природата на работата тоа го дозволува и ако податоците на постапката даваат сигурна основа за тоа” од Законот за управните спорови (“Службен весник на Република Македонија”, број 62/2006 и 150/2010).
2. Стамен Филипов од Скопје, до Уставниот суд на Република Македонија, поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредбата од Законот, означен во точката 1 од решението.
Според наводите од иницијативата оспорениот дел од законската одредба бил непотполен, непрецизен и нејасен, затоа што не се прецизирало што се подразбира под поимот “ако природата на работата тоа го дозволува и ако податоците на постапката даваат сигурна основа за тоа”, па оттука Управниот суд секогаш можел да најде изговор и оправдување за да не донесе пресуда која во се го заменува актот на надлежниот орган и на тој начин граѓанинот и правните лица не ќе можеле на време да ги остваруваат своите права и правни интереси.
Во прилог на иницијативата подносителот прилага конкретни акти со кои се поништуваат оспорени управни акти, наведувајќи дека Управниот суд во овие случаи не одржал ниту една јавна расправа, ниту донел пресуда во смисла на членот 30-а од Законот за управните спорови, ниту пак донел пресуда во смисла на членот 40 став 1 алинеите 4 и 5 од наведениот закон, благодарејќи на оспорениот законски дел. Ако се споределе одредбите од членот 30-а став 2 и членот 36 став 3 од Законот за управните спорови со оспорениот законски дел, ќе се утврдело дека тој е излишен и непотребен и како таков требало да биде отстранет од правниот поредок на Република Македонија.
Од овие причини подносителот на иницијативата смета дека оспорениот законски дел од членот 40 став 1 од Законот за управните спорови , не бил во согласност со членот 8 став 1 алинеите 3 и 4, член 50 став 2, член 51 и со Амандманот XXV со кој е заменет членот 98 од Уставот.
3. Судот на седницата утврди дека според членот 40 став 1 и неговиот оспорен дел од Законот, кога судот ќе најде дека оспорениот управен акт треба да се поништи, може, ако природата на работата тоа го дозволува и ако податоците на постапката даваат сигурна основа за тоа, со пресуда да ја реши управната работа.
4. Спoред членот 8 став 1 алинејата 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е темелна вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Според членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според Амандманот XXV со кој е заменет член 98 од Уставот, судовите се самостојни и независни и судат врз основа на Уставот, законите и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот. Видовите, надлежноста, основањето, укинувањето, организацијата и составот на судовите, како и постапката пред нив, се уредуваат со закон, што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.
Со Законот за управните спорови (“Службен весник на Република Македонија”, број 62/2006 и 150/2010), се определуваат правилата на постапката според кои Управниот суд ја обезбедува судската заштита на правата и интересите на физичките и правните лица кога тие се повредени со актите на органите на државната управа, Владата, други државни органи, општините и градот Скопје, организации утврдени со закон и на правни и други лица во вршење на јавни овластувања (носители на јавни овластувања), кога решаваат за правата и обврските во поединечни управни работи, како и за актите на тие органи донесени во прекршочна постапка.
Надлежноста на Управниот суд поконкретно е уредена во членот 2 од Законот за управните спорови.
Според оваа одредба Управниот суд одлучува за законитоста на поединечните акти донесени во изборната постапка и на поединечните акти за избори, именувања и разрешувања на носители на јавни функции, ако тоа е определено со закон, како и за актите за именување, назначување и разрешување на раководни државни службеници, ако поинаку не е определено со закон (став 1). Во случаите од ставот 1 на овој член кога се работи за спорови од изборната постапка ќе се применуваат одредбите од Изборниот законик (став 2). Според став 3 на истиот член, во управен спор се решава и одлучува за спор што ќе произлезе од спроведувањето и извршувањето на одредбите на концесиските договори, договорите за јавни набавки, кои се од јавен интерес и за секој договор во кој една од страните е државен орган, организација со јавни овластувања, јавно претпријатие, општините и градот Скопје, склучен од јавен интерес или заради вршење јавна служба (управни договори). Во управен спор се одлучува и против поединечните акти на органите на државната управа, Владата, други државни органи, општините и градот Скопје, организации утврдени со закон и на правни и други лица во вршење на јавни овластувања (носители на јавни овластувања), кога за решавање во втор степен против таквиот акт не е обезбедена друга правна заштита (став 4). Во управен спор се одлучува и за судир на надлежност меѓу органите на Републиката, општините и градот Скопје, меѓу општините и градот Скопје и по спорови настанати за судир на надлежности меѓу општините и градот Скопје и носителите на јавни овластувања, ако тоа е предвидено со закон, доколку со Уставот или законите не е предвидена поинаква судска заштита (став 5).
Оттука, тргнувајќи од карактерот на управно-судските спорови, произлегува дека управната материја опфаќа проблематика од повеќе области (имотно правна област, катастар, урбанизам и градежништво, водостопанство, стопанство, сообраќај и врски, игри на среќа, трансформација, образование, јавни набавки, избори, пензии и права од пензиско и инвалидско осигурување, здравствено осигурување, здравствено-санитарен надзор и контрола, јавни давачки, даноци, царини, такси, статусни прашања, патни исправи, возила, оружје, права од индустриска сопственост и авторски права, банкарски работи, концесии, одбрана, работни односи, акцизи, разрешување од должност и друго).
Во Глава V. Постапка од Законот, содржани се одредби од членовите 19-42, со кои е уредена постапката пред Управниот суд.
Според членот 30 од Законот, за управните спорови Управниот суд одлучува по правило на нејавна седница. За управните спорови судот одлучува за законитост на актите и за самата управна работа.
Со членот 30-а став 1 од Законот е определено дека во спор за законитост на актите на органите од членот 1 на овој закон и за работите од членот 26 на овој закон Управниот суд одлучува со решение без расправа.
Според ставот 2 од членот 30-а од Законот, Судот ќе одржи јавна усна расправа и со пресуда ќе одлучи за самата управна работа, ако:
-сложеноста на предметот во управниот спор тоа го налага;
-тоа е неопходно заради подобро разјаснување на управната работа или утврдување на фактичката состојба;
-судот изведува докази и
-во случаите утврдени во членовите 22 и 36 став 3 и 40 од овој закон.
Според ставот 3 од членот 30-а од Законот, од истите причини и странката може да предложи да се одржи јавна усна расправа.
Според членот 36 став 1 од Законот, судот одлучува за спорот, по правило, врз основа на фактите што се утврдени во управната постапка, или врз основа на фактите што сам ќе ги утврди.
Според ставот 2 од овој член од Законот, ако судот најде дека спорот не може да се расправа врз основа на фактите утврдени во управната постапка, поради тоа што во однос на утврдените факти постои противречност во списите, ако тие во суштествени точки се нецелосно утврдени, ако од утврдените факти е изведен неправилен заклучок во однос на фактичката состојба, или ако најде дека во управната постапка не се водело сметка за правилата на постапката што би биле од влијание врз решавањето на работата, судот ќе го поништи оспорениот управен акт со пресуда. Во таков случај, надлежниот орган е должен да постапи онака како што е определено во пресудата и да донесе нов управен акт.
Според ставот 3 од членот 36 од Законот, ако поништувањето на оспорениот управен акт според ставот 2 на овој член и повторното водење на постапката пред надлежниот орган би предизвикало за тужителот штета која тешко би можела да се надомести, или ако врз основа на јавни исправи или други докази во списите на предметот е очигледно дека фактичката состојба е поинаква од онаа што е утврдена во управната постапка, или ако во истиот спор веќе еднаш е поништен управниот акт, а надлежниот орган не постапил во целост по пресудата, судот ќе ја утврди фактичката состојба и врз основа на така утврдената фактичка состојба ќе донесе пресуда.
Од погоре наведените законски одредби произлегува дека во начело Управниот суд одлучува на нејавна седница без одржување на јавна расправа и доколку ја уважи тужбата како основана со пресуда го поништува управниот акт, а по управната работа повторно постапува надлежниот орган што го донел. Меѓутоа со Законот уредени се одредби според кои судот во исклучителни случаи отстапува од ваквото начелно постапување, со тоа што судот е должен да одржи јавна усна расправа, а исто така и да се впушти во мериторно одлучување за самата управна работа. Тоа е уредено со одредбата од членот 30-а став 2 од Законот според која судот е должен да одржи усна јавна расправа и да одлучи за самата управна работа. Непостапувањето по членот 30-а став 2 од Законот претставува суштествена повреда на одредбите на постапката, односно повреда поради која може да се изјави жалба (член 42-г од Законот). Оттука, законодавецот за непостапување по одредбата од членот 30-а став 2 од Законот, дал можност за побивање на одлуката по овој основ.
Со членот 39-а став 1 од Законот е определено дека со пресуда судот тужбата ја уважува како основана или ја одбива како неоснована. Ако тужбата се уважува судот го поништува оспорениот управен акт.
Според членот 40 став 1 и неговиот оспорен дел од Законот, кога судот ќе најде дека оспорениот управен акт треба да се поништи, може, ако природата на работата тоа го дозволува и ако податоците на постапката даваат сигурна основа за тоа, со пресуда да ја реши управната работа.
Судот задолжително ќе постапи така:
-ако станува збор за погрешна примена на правото (погрешно утврдено правно прашање);
-ако станува збор за спорови од управни договори;
-ако станува збор за акти донесени во прекршочната постапка од страна на органите наведени во членот 1 од овој закон;
-ако дојде до оддолжување на постапката, а се работи за предмет во кој фактичката состојба е утврдена во управно-судската постапка;
-ако претходно со пресуда го поништил управниот акт, а органот не постапил по насоките и ставовите на судот изнесени во пресудата;
-ако надлежниот орган по поништувањето на управниот акт донесе управен акт спротивно на правното мислење на судот, или спротивно на забелешките од судот во однос на постапката, па тужителот поднесе нова тужба и
-во случаите утврдени во членот 22 од овој закон.
Таквата пресуда во се го заменува актот на надлежниот орган.
Она што е предмет на оспорување со иницијативата е формулацијата „ако природата на работата тоа го дозволува и ако податоците на постапката даваат сигурна основа за тоа”. Од наводите содржани во иницијативата, всушност се добива впечаток дека подносителот на иницијативата, незадоволен од тоа како судовите (претходно Врховниот, а потоа Управниот суд), ги применувале одредбите од Законот во конкретните постапки, односно дека избегнувале да применуваат одредби според кои судот можел и сам да одлучи за управната работа, па во таа насока го оспорува делот од законската одредба од аспект на негова непотполност, нејасност и непрецизност, а и непотребност во споредба со други одредби од Законот, бидејќи содржината од делот од оспорената законска одредба, било причина и изговор за таквото постапување на судовите.
Од анализата на членот 40 став 1 од Законот вклучително и неговиот оспорен дел, произлегува дека тој уредува постапување на судот во случај кога тој ќе најде дека оспорениот управен акт треба да биде поништен. Во ваков случај законската одредба во дел уредува дека судот може со пресуда сам да ја реши управната работа „ако природата на работата тоа го дозволува и ако податоците на постапката даваат сигурна основа за тоа”, но во дел уредува во кои случаи судот задолжително треба така да постапи.
Тргнувајќи од содржината на оспорениот законски дел произлегува дека можноста за донесување на решение кое во се го заменува актот на надлежниот орган, не следува по автоматизам, туку е определена за Управниот суд во ситуациите кога тој ќе процени и најде дека природата на самата работа дава можности за тоа, што значи од влијание е карактерот на конкретната управна работа по однос таквата можност и ако податоците на постапката даваат сигурна основа за тоа, што значи битно е со кои и какви податоци судот располага во моментот на одлучувањето по конкретната управна работа.
Имајќи ја предвид разновидноста на материјата што е предмет на управен спор, карактерот на самиот управен спор, сложеноста на предметот на управниот спор, карактерот и видот на управниот акт, документацијата, односно податоците со кои располага судот, како и карактерот и спецификата на дејствието што треба да се изврши од страна на надлежниот орган по донесувањето на пресудата, според Судот, во таков случај, уставно е оправдана дадената можност со оспорениот законски дел, Управниот суд да донесе решение кое во се го заменува актот за извршување на надлежниот орган, но, не во секој случај, туку само онаму каде природата на работите тоа го дозволува и ако податоците со кои судот располага во моментот на одлучувањето овозможуваат доволна и сугурна основа за тоа, а сето тоа во зависност од севкупната состојба по однос погоре наведените карактеристики и состојби на предметот на управниот спор.
Според тоа, законодавецот за ваква правна ситуација и не можел да направи поконкретно, попрецизно формулирање на одредбата имајќи го во вид карактерот на управно-судските спорови, односно самата управна материја која опфаќа проблематика од повеќе области, па оттука, со општо нормативно формулирање кое по својата суштина значи отстапување од принципот на лесно препознатлив опис на нормата, ја уредил оспорената одредба со делот што се оспорува, бидејќи нејзиниот поконкретен опис зависи од низа однапред недефинирани околности, или пак кога би биле утврдени, заради ширината на материјата на која се однесуваат и енормноста на можното набројување би постоела опасност од испуштање на сите можни правни ситуации. Што значи широкиот спектар на материјата која е предмет на управниот спор и различниот степен на сложеност на поединечните случаеви кои се предмет на постапување, не пружаат можности за креирање на норми со кои ќе се конкретизира постапувањето во сите можни правни ситуации. Во крајна линија иако ваквите норми не се докрај определени, тие се секогаш определиви и како такви не се проблематични по однос на принципот на владеењето на правото и техниката на сочинување на нормите како нејзин составен дел. Воедно, оспорениот дел од законската одредба, не може да се согледува самостојно и изолирано од останатите одредби од Законот, туку во нивна корелација и заемност од каде произлегува препознатлив однос кои даваат основа за начинот на постапување на судот во случај кога тој ќе најде дека оспорениот управен акт треба да се поништи.
Имено, со членот 36 од Законот, законодавецот уредил дека судот одлучува по правило врз основа на фактите што се утврдени во управната постапка или врз основа на фактите што сам ќе ги утврди. Тоа значи дека судот одлучува врз основа на веќе утврдена фактичка состојба од страна на органот што го донел оспорениот управен акт, но и врз основа на факти кои тој сам ќе ги утврди. Така, според ставот 2 од членот 36 од Законот, доколку судот најде дека воопшто не ќе може да расправа врз основа на фактите утврдени во управната постапка (на пример по однос на утврдените факти постои противречност во списите, тие во суштествени точки се нецелосно утврдени, од така утврдените факти е изведен неправилен заклучок во однос на фактичката состојба или пак ако судот најде дека органот во управната постапка не водел сметка за правилата на постапката што би биле од влијание врз решавањето на управната работа), тогаш судот ќе го поништи управниот акт со поука за надлежниот орган да постапи онака што определил во пресудата и да донесе нов управен акт.
Во погоре наведениот случај од ставот 2 на членот 36 од Законот, судот, иако го поништил управниот акт, нема обврска за задолжително одржување на усна јавна расправа за целосно утврдување на фактичката состојба, односно нема обврска за задолжително донесување на одлука со која ќе се замени актот на надлежниот орган.
Меѓутоа со ставот 3 од членот 36 од Законот, се дава таква можност судот, доколку оцени дека упатувањето на надлежниот орган да донесе нов управен акт би предизвикало ненадоместлива штета за тужителот, доколку најде дека во списите на предметот располага со јавни исправи или други докази кои упатуваат на очигледно поинаква фактичка состојба од онаа која што е утврдена во управната псотапка, како и доколку најде дека во истиот управен спор веќе еднаш е поништен управниот акт, а надлежниот орган повторно го донел актот не постапуваќи по напатствијата од пресудата, тогаш судот самиот ќе ја утврди фактичката состојба врз основа на која ќе донесе пресуда.
Оттука, судот, во вакви случаеви се впушта во решавање на самата управна работа „ако природата на работата тоа го дозволува и ако податоците на постапката даваат сигурна основа за тоа”, како што уредува оспорениот законски дел, но постојат и случаи во кои судот задолжително така треба да постапи, а тоа е уредено со останатиот дел од членот 40 став 1 од Законот. Воедно според одредбите од членот 30-а став 2 од Законот судот е должен да одржи усна јавна расправа и да одлучи за самата управна работа. Непостапувањето по членот 30-а став 2 од Законот претставува суштествена повреда на одредбите на постапката, односно повреда поради која може да се изјави жалба (член 42-г од Законот). Законодавецот за непостапување по одредбата од членот 30-а став 2 од Законот, дал можност за побивање на одлуката по овој основ.
Што се однесува пак до наводот за можните злоупотреби од самиот Управен суд и можноста за наоѓање оправдување за недонесување на пресуда која во се ќе го замени актот на надлежниот орган, според Судот, од аспект на овие наводи не може да се стави под уставно сомнение делот од законската одредба што се оспорува, бидејќи ваквите наводи за можна злоупотреба влегуваат во сверата на конкретна примена која не може да биде основа за уставно-судска оцена.
5. Тргнувајќи од напред наведеното, Судот оцени дека во конкретниот случај не може да се постави прашањето за согласноста на оспорениот законски дел “ако природата на работата тоа го дозволува и ако податоците на постапката даваат сигурна основа за тоа” од Законот со одредбите од член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот на Република Македонија.
6. Поради горе изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
7. Ова решение Судот го донесе, во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Вера Маркова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.
У. бр.172/2012
19 декември 2012 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски