Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 16 и 17 март 2005 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 395 алинеја 2 точка б) од Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата (“Службен весник на Република Македонија” бр.14/1998, 38/2002 и 38/2004).
2. Националното биро за осигурување од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во точката 1 од ова решение.
Според наводите во иницијативата, со оспорената законска одредба сериозно се доведувала во прашање правната сигурност во однос на извршувањето на обврските на трговските друштва што се занимаваат со осигурување од одговорност од употреба на моторни возила, во делот на осигурувањето од одговорност за штети причинети на трети лица. Ова од причини што извршувањето на оваа одредба ќе довела до намалување на средствата на трговските друштва што се занимаваат со овој вид на осигурување, а што се создаваат од уплатата на премијата за осигурување од одговорност за штети предизвикани на трети лица. Премијата се пресметувала така што требало да обезбеди од една страна исполнување на обврските од договорите за осигурување (техничка премија), а од друга страна вршење на дејноста осигурување.
Според подносителот на иницијативата, требало да се има предвид дека Законот за супервизија на осигурувањето, пропишувал многу ригиден режим на управување со средствата што трговските друштва кои се занимава со осигурување, ги стекнувале со премиите за осигурување. Имено, за утврдување на висината на премијата била потребна согласност од надлежното Министерство. Оттука, ако дел од формираните средства од техничката премија бидат зафатени од страна на државата, особено ако притоа не постои поголемо јавно оправдување за тоа, ќе се предизвикало значајно нарушување на веќе воспоставените деловни односи. Со оглед на тоа, трговските друштва што се занимаваат со осигурување во Република Македонија ќе биле присилени да повредат постапка за зголемување на премијата за осигурување од одговорност за штети предизвикани на трети лица.
Според наводите во иницијативата, кога бил донесен Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата во членот 395 предвидувал дека за остварување на задачите од членот 392 на овој закон Републичкиот совет донесувал програма која би се финансирала од Буџетот на Република Македонија, меѓутоа со измените и дополнувањата на овој закон, финансирањето на овој државен орган било поставено на други основи, што го попречувало остварувањето на правото на осигурување кое е утврдено со друг закон, а со тоа се доведувало во прашање уставното начело на владеење на правото утврдено во членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и била нарушена правната сигурност во оваа сфера на односите.
Правната положба на Републичкиот совет за безбедност на сообраќајот на патиштата со одредбите од Законот била утврдена како посебно општествено тело. Меѓутоа, Републичкиот совет вршел серија јавни овластувања во областа на безбедноста на сообраќајот на патиштата, подробно определени во членот 392 од Законот, па поради тоа логично било поранешното законско решение според кое овластувањата определени во неговата годишна програма да се финансираат од Буџетот на Република Македонија.
Во иницијативата се наведува дека според членот 33 од Уставот, секој бил должен да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин пропишан со закон. Иако со Уставот изрично не било пропишано, општо било прифатено дека извршувањето на обврската за учество во намирувањето на јавните расходи се вршело согласно начелата на еднаквост и пропорционално на материјалните можности, а Буџетот на Република Македонија бил основен финансиски акт во кој се обединувале средствата за финансирање на јавните расходи.
Според подносителот на иницијативата, во создавањето на средствата на Буџетот на Република Македонија секако учествувале и трговските друштва што се занимавале со осигурување, а со тоа учествувале во финансирањето на јавните овластувања кои му биле доверени на Републичкиот совет за безбедност на сообраќајот на патиштата. Меѓутоа, со напуштањето на исклучиво буџетскиот основ за финансирање на јавните овластувања на Републичкиот совет и со определбата во Законот за директно оптоварување на осигурителните трговски друштва, се повредувале основните начела на финансирање на јавните расходи, како што се начелата на еднаквост и праведност, па поради тоа оспорената одредба од Законот била во спротивност со членот 33 од Уставот.
Потоа, со оспорената одредба од Законот, трговските друштва што се занимавале со осигурување биле ставени во нерамноправна положба на пазарот во однос на другите трговски друштва, бидејќи само тие друштва биле должни да издвојуваат средства за конкретната јавна давачка, и тоа од делот од премијата во трговското друштво, што служела за исполнување на обврските по договорите за осигурување со странките. Значи, конкретно се зафаќало во форма на јавна давачка од она осигурување во кое сопствениците на моторни возила се осигурувале од одговорност за штета причинета на трети лица во сообраќајот на патиштата, во случај на настанување на смрт, телесни повреди, нарушување на здравјето, како и уништување или оштетување на предмети и во кое, во согласност со законот и договорот на оштетените им одговарал осигурувачот до висина на договорениот износ.
Според наводите во иницијативата, ако законодавецот сметал дека е во интерес на општествената заедница извесни јавни овластувања да му се делегираат на Републичкиот совет за безбедност на сообраќајот на патиштата, тогаш обврската за зголемување на издвојувањето за таа цел требало да ја пропише за сите стопански субјекти, согласно членот 33 од Уставот. Имено, требало да се обезбеди рамноправно распределување на товарот на јавните трошоци, на сите во општествената заедница, што со оспорената законска одредба не било обезбедно.
Слободата на пазарот и претприемништвото и еднаквоста на пазарот на сите субјекти, како уставно гарантирани основи на економските односи во Република Македонија, утврдени во членот 55 од Уставот, биле директно повредени со оспорената одредба од Законот. Имено, Уставот преку гарантирањето на слободата на претприемништвото поставил брана против претераното навлегување на државата во работењето на трговските друштва и другите стопански субјекти. Слободата на претприемништвото била допуштена во рамки во кои не би се повредувале интересите и правата на други субјекти на кои што требало да им се даде заштита, како и кога не би се повредувала воспоставената правна сигурност. Државната интервенција требало да се ограничи во мера да не го попречи функционирањето на наведените уставни начела. Меѓутоа, оспорената одредба од Законот спротивно на членот 55 од Уставот, ја ограничувала слободата на претприемништвото, односно регулирала државата на недопуштен начин да завлегува во работењето на трговските друштва што имале предмет на работење осигурување од одговорност за штети предизвикани на трети лица од употреба на моторни возила.
3. Судот на седницата утврди дека со членот 395 од Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата (“Службен весник на Република Македонија” бр.14/1998, 38/2002 и 38/2004) е предвидено дека:
“За остварување на задачите од членот 392 на овој закон, Републичкиот совет донесува годишна програма, која се финансира:
– во висина од 3% од надоместокот што се наплатува за технички преглед при регистрација на возилата;
– во висина од 2% од средствата што се наплатуваат за регистрација на моторни и приклучни возила, и тоа од:
а) надоместокот за употреба на јавните патишта (патна такса) и
б) надоместокот за осигурување од одговорност за штети предизвикани на трети лица и
– од Буџетот на Република Македонија”.
4. Според членот 8 став 1 алинеја 3 и 7 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото и слободата на пазарот и претприемништвото се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Според членот 33 од Уставот, секој е должен да плаќа данок и други јавни давачки и да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин утврден со закон.
Во делот на уставните норми кои се однесуваат на основите на економските односи, со членот 55 од Уставот е предвидено дека се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото. Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот.
Слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбрана на Републиката, зачувување на природата, животната средина или здравјето на луѓето.
5. Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата (“Службен весник на Република Македонија” бр.14/1998, 38/2002 и 38/2004), во членот 391 предвидел дека заради развивање и унапредување на сообраќајното образование и воспитување на учесниците во сообраќајот, остварување на соработка и координација во развивањето на сообраќајот-превентивната работа и самозаштитата, унапредување на општата безбедност на сообраќајот на патиштата како работа од општествен интерес, како и заради иницирање и предлагање на потребни мерки за поголема безбедност на сообраќајот на патиштата, во Републиката се образува Републички совет за безбедност на сообраќајот на патиштата (Републички совет), а во општините – општински совети за безбедност на сообраќајот на патиштата како посебни општествени тела, односно градски совет за безбедност на сообраќајот на патиштата во Скопје.
Во членот 392 од овој закон се определени задачите на Републичкиот совет и општинските совети.
Според членот 395 за остварување на задачите од членот 392 на овој закон, Републичкиот совет донесува годишна програма, која се финансира:
– во висина од 3% од надоместокот што се наплатува за технички преглед при регистрација на возилата;
– во висина од 2% од средствата што се наплатуваат за регистрација на моторни и приклучни возила, и тоа од:
а) надоместокот за употреба на јавните патишта (патна такса) и
б) надоместокот за осигурување од одговорност за штети предизвикани на трети лица и
– од Буџетот на Република Македонија.
Според одредбите од овој закон, претседателот и членовите на Републичкиот совет ги именува Собранието на Република Македонија, а на општинските совети советот на општината, односно Советот на град Скопје на предлог од Републичкиот совет од редот на заинтересираните органи, институции и правни лица како и истакнати стручњаци што се занимаваат со прашања за безбедноста на сообраќајот на патиштата.
Членовите на советот се именуваат за време од четири години и може да бидат повторно именувани.
Анализата на одредбите од членот 395 од Законот покажува дека финансирањето на задачите во годишната програма на Републичкиот совет за безбедност на сообраќајот на патиштата, во однос на делот определен во првата алинеја кој се однесува на зафаќање од наплатите за технички преглед при регистрација на возилата, произлегува од средствата кои се собираат врз основа на членот 355 од Законот. Имено, според овој член, трошоците за извршениот технички преглед ги поднесува сопственикот, односно носителот на правото на користење на возилото.
Со оглед на тоа, со членот 355 од овој закон е регулирана обврската на граѓаните за плаќање на технички преглед, а пак со првата алинеја од членот 395 од овој закон, регулирано е зафаќање на дел од тие средства за финансирање на Републичкиот совет.
Втората алинеја од членот 395 од Законот, која се однесува на финансирањето на Републичкиот совет со дел од средствата од наплатите за регистрација на моторни и приклучни возила, суштински е поврзана со одредбите на Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата, Законот за јавните патишта, Законот за осигурување и Законот за супервизија на осигурувањето.
Имено, согласно членот 325 од Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата, моторните возила и возилата на моторен погон, приклучните возила и запрежните возила што учествуваат во сообраќајот на пат мораат да бидат регистрирани.
Согласно членот 96 точка 2 од Законот за јавните патишта (“Службен весник на Република Македонија” бр.26/1996, 96/2000, 29/2002 и 68/2004), финансиските средства за изградба, реконструкција, одржување и заштита на јавните патишта се обезбедуваат од “надоместок за употреба на јавните патишта (патна такса) за моторни и приклучни возила”.
Со членот 98 од наведениот закон е предвидено дека висината, начинот на плаќање, евиденцијата и контролата на надоместокот од членот 96 точка 2 (патната такса), ја пропишува Владата на Република Македонија. Имателите на моторни и приклучни возила што подлежат на регистрација, надоместокот од членот 96 точка 2 на овој закон го плаќаат при регистрација на возилата.
Оттука, неспорно регистрацијата е законски утврдена обврска, потоа со членот 98 од Законот за јавните патишта е регулирана обврската на граѓаните за плаќање на патна такса при регистрација на возилата, а пак со точката а) од втората алинеја од членот 395 од Законот за безбедност на сообраќајот и патиштата, регулирано е зафаќањето на дел од тие средства за финансирање на Републичкиот совет.
Со иницијативата во овој предмет е оспорена точката б) од втората алинеја на членот 395 од Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата, која се однесува на финансирање на Републичкиот совет со дел од средствата од надоместокот за осигурување од одговорност за штети предизвикани на трети лица.
Според Судот, анализата на содржината на одредбата со која е уредено ова прашање не може изолирано да се разгледува, туку во контекст и на другите законски одредби.
Имено, врз основа на членот 250 од Законот за супервизија на осигурувањето (“Службен весник на Република Македонија” бр.27/2002) престанаа да важат одредбите од Законот за осигурување (“Службен весник на Република Македонија” бр.49/1997, 79/1999, 13/2001, 26/2001 и 4/2002), освен одредбите од Дел Петти кој ги содржи одредбите од член 50 до член 79-а, кои се однесуваат на задолжителното осигурување, потоа член 122 став 1 точка 2 и став 3 и член 123.
Законот за осигурување со одредбите содржани во Дел Петти, го регулирал задолжителното осигурување, на кое според законот задолжително се осигуруваат: 1) патниците во јавниот сообраќај од последици на несреќен случај; 2) сопственици, односно корисници на моторни возила од одговорност за штети причинети на трети лица; 3) сопствениците, односно корисниците на воздухоплови од одговорност за штети причинети на трети лица и 4) сопствениците, односно корисниците на бродови, односно на чамци на моторен погон од одговорност за штети причинети на трети лица.
Во делот на казнените оредби од Законот за осигурување, според членот 122 став 1 точка 2, со парична казна од 250.000,00 до 300.000,00 денари ќе се казни за прекршок правно лице ако не склучи договор за задолжително осигурување согласно со овој закон (членови 51, 53, 57, 79 и 79-а). Според ставот 2, за дејствијата од ставот 1 на овој член ќе се казни за прекршок и одговорното лице во правното лице, со парична казна од 45.000,00 до 50.000,00 денари. Со членот 123 од Законот е предвидено дека со парична казна од 45.000,00 до 50.000,00 денари, ќе се казни за прекршок физичко лице ако не го склучило договорот за осигурување кој би требало да го склучи според закон (членови 51, 57, 77 и 79).
Посебно со членовите од 57 до 76 од Законот за осигурување, подробно се регулира осигурувањето на сопствениците, односно корисниците на моторни возила од одговорност за штети предизвикани на трети лица. Имено, со овие законски одредби е утврдено дека сопственикот, односно корисникот на моторно возило и на приклучно возило е должен да склучи договор за осигурување од одговорност за штети што со употреба на моторно возило (осигурување од автомобилска одговорност) ќе им ја причини на трети лица поради смрт, телесна повреда, нарушување на здравјето, уништување или оштетување на предмети, освен од одговорност за штети за предметите што ги примил на превоз. Потоа, во рамки на осигурувањето на автомобилска одговорност е регулиран односот на правата и обврските помеѓу субјектите кога правно лице кое врши работи на здравствено инвалидско или пензиско осигурување ќе истакне оштетно побарување до друштвото за осигурување, потоа дека оштетеното лице има право барањето за надоместок на штетата да го истакне директно кон друштвото за осигурување и се регулирани други односи од оваа сфера.
Со одредбите од Законот за супревизија на осигурувањето е определено дека работите на осигурувањето ги врши друштво за осигурување, кое е акционерско друштво со седиште во Република Македонија. Друштвата за осигурување, согласно членот 227 од овој закон, со договор основаат Национално биро за осигурување, кое има својство на правно лице со уписот во трговскиот регистар и врши работи определени со Законот, а од членките ги презема обврските кои се договорени, меѓу кои тоа можат да бидат и од сферата на односите од задолжителното осигурување.
Покрај изнесеново, битно е дека Законот за супревизија на осигурувањето, меѓу другото, како услов за друштвото да врши работи на осигурување определил пресметаните премии и резерви на друштвото да бидат доволни за постојано и целосно покривање на неговите обврски за осигурување кои произлегуваат од договорите за осигурување.
Имено, според членот 78 од овој закон, премијата за осигурување се состои од техничка премија која е наменета за исполнување на обврските од договорите за осигурување и дел од премијата кој е наменет за вршење на самата дејност на друштвото.
Заради трајно обезбедување на извршување на обврските по договорите за осигурување, согласно членот 80 од овој закон, друштвото за осигурување е должно да формира и технички резерви.
Според членот 103 од Законот, друштвото за осигурување е должно да управува со средствата на начин кој ќе овозможи во секое време да одговори на пристигнатите обврски. Со цел обезбедување од ризикот на ликвидност, друштвото за осигурување е должно да спроведува политика на редовно управување со ликвидноста, преку: 1) планирање на тековните и можните одливи на парични средства и соодветен прилив на истите; 2) редовна контрола на ливкидноста и 3) усвојување на соодветни мерки за спречување или отстранување на причините за неликвидност. Друштвото за осигурување е должно да врши пресметка на коефициентот на ликвидноста на дневна основа. Органот на управување на друштвото за осигурување е должен да го извести Министерството за финансии, доколку: 1) е загрозена ликвидноста или солвентноста на друштвото за осигурување и 2) финансиската состојба на друштвото за осигурување се променила до степен кога друштвото повеќе не го обезбедува потребното ниво на маргината на солвентност согласно со членот 75 или членот 76 од овој закон.
Од изнесеното произлегува дека со Законот за супревизија на осигурувањето е поставен системот и нормативно-правната рамка на режимот на деловното и финансиско работење на трговските друштва за осигурување основани согласно со овој закон, во кои правните и физичките лица кои вршат дејност и граѓаните во Република Македонија се осигуруваат.
Оттука, според Судот изборот на субјектите со својот капитал во пазарното стопанство да вршат таква дејност и да се основаат со статус на друштва за осигурување, е поставен на извесен законски режим на осигурување, кој од друга страна во делот на задолжителното осигурување го определува и економското однесување на граѓаните во Република Македонија.
Имајќи ги предвид изнесените уставни и законски одредби, врз основа на уставно-судската анализа на оспорената одредба од Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата Судот утврди дека несомнено право на законодавецот е со законите да утврдува одредена политика и соодветно да ги димензионира правата и обврските на субјектите, како што е тоа уредено и во сферата на осигурувањето и во безбедноста на сообраќајот на патиштата.
Имено, поаѓајќи од целите на Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата да се постигне посакуваното ниво на заштита и безбедност во согласност со релевантните фактори, е пропишана и оспорената одредба од Законот. За остварување на задачите на Републичкиот совет предвидени во член 392 од Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата, овој Совет носи годишна програма која согласно членотт 395 од истиот закон меѓу другото се финансира и од 2% издвоени средства од износот за задолжителното осигурување од одговорност за штети предизвикани од трети лица. Ваквата законска определба е во интерес за сите субјекти кои се во договорен однос на осигурувањето и за граѓаните, имајќи ја предвид точно утврдената намена на средствата, која е за обезбедување на поголема безбедност во сообраќајот на патиштата, што во крајна линија е во интерес и на осигурителните друштва.
Преку програмата на Републичкиот совет за безбедност на сообраќајот на патиштата се унапредува сообраќајното образование и воспитание на учесниците во сообраќајот, се координира и развива сообраќајот, превентивната работа и самозаштита, се унапредува општата безбедност на сообраќајот на патиштата како работа од општествен интерес и се прилагодуваат потребните мерки за поголема безбедност на сообраќајот.
Со оглед на тоа што Законот, со кој се регулираат прашањата од сферата на безбедноста на сообраќајот на патиштата, не го негира правото, кое е системски уредено со закон, за вршење на дејноста на осигурувањето, туку со оспорената одредба се определува законска обврска само за намената на дел од средствата за осигурување од одговорност за штети предизвикани на трати лица, произлегува дека оваа законска обврска всушност претставува еден од условите под кои може да се врши дејноста од страна на друштвата за осигурување, и не е негирање на едно законско право со друг закон.
Поради тоа, Судот утврди дека со оспорената законска одредба не се нарушува уставното начело на владеење на правото утврдено во членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, на што се повикува подносителот во иницијативата.
Од друга страна, оспорената одредба од Законот не имплицира повреда на принципот на еднаквост на субјектите на пазарот во вршењето на стопанските дејности, со тоа што како што се наведува во иницијативата друштвата за осигурување имале посебна законска обврска која ја немале останатите субјекти на пазарот за финансирање на еден државен орган. Ова поради тоа што оспорената одредба од Законот се однесува исклучиво на дел од средства кои се од задолжителното осигурување, меѓутоа режимот на задолжителното осигурување со сигурност обезбедува договорни односи кон друштвата за осигурување, а со тоа дава основ за законско регулирање и на извесна задолжителна распределба на дел од средствата од осигурувањето. Притоа, друштвата за осигурување кои ги вршат работите на задолжителното осигурување на граѓаните, со оспорената одредба не се доведени во нееднаква положба на пазарот, спротивно на членот 33 и членот 55 од Уставот, бидејќи законските услови еднакво важат за сите кои ја вршат дејноста на осигурувањето, односно се наоѓаат во еднаква положба, а во тие рамки е и обврската, да учествуваат во намирувањето на јавните расходи на начин определен со закон.
Имено, уставно право на законодавецот е со закон да ги утврди јавните давачки, кое не е ограничено ниту во однос на предметот ни во однос на субјектите на јавната давачка и во рамките на остварувањето на ова право, со закон може да се воведе за одредени обврзници одделен вид обврска за јавна давачка, да се одреди нејзината основица и се утврдат другите неопходни елементи. Така, обврзниците за плаќање на различни давачки со оглед на природата на јавните давачки, се наоѓаат во различна положба, меѓутоа уставното начело на еднаквост не обврзува во иста положба да се наоѓаат сите обврзници на јавни давачки туку обврзниците на еден ист вид јавна давачка, како што е во случајов со надоместокот за осигурување од одговорност за штети предизвикани на трети лица определен со оспорената законска одредба.
Што се однесува до наводите во иницијативата дека јавните давачки требало да бидат во согласност со материјалните можности на обврзниците на тие давачки Судот оцени дека тоа е прашање на фискалната политика, а не принцип за вреднување на уставноста на конкретно оспорената одредба.
Врз основа на изнесеното Судот утврди дека не може да се постави прашањето за согласноста на оспорената одредба од Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата со Уставот.
6. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
7. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Лилјана Ингилизова-Ристова и судиите д-р Трендафил Ивановски, Махмут Јусуфи, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.
У.бр.161/2004
16 и 17 март 2005 година
С к о п ј е
лк
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република
Македонија
Лилјана Ингилизова-Ристова