160/2013-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 19 март 2014 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 14 став 12 алинеја 6 и став 29 во делот

2. Стамен Филипов од Скопје, до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата, оспорените законски одредби не биле во согласност со темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија: владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и слободата на пазарот и претприемништвото од член 8 став 1 алинеите 3, 4 и 7, член 51, член 55 и член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот.

Со оспорените законски одредби, спротивно на наведените уставни одредби, на договорниот орган му се давало законодавна функција тој да бара и други податоци што ги смета за корисни за тендерската документација, а Советот да утврдува, покрај со овој закон, и други елементи во јавниот повик, додека пак Државната комисија за жалби по јавни набавки била надлежна за решавање и други работи согласно со закон. При тоа, не било определено кои се тоа други работи и согласно со кој закон, со овој или пак со друг закон. Тоа значело дека оспорените законски одредби биле нејасни, непрецизни и со нив на договорниот орган и на Советот им била дадена изворна законодавна функција да бараат исполнување на одредени критериуми или услови кои биле непропорционални и кои не биле директно поврзани со предметот на договорот за јавни набавки.

Владеењето на правото во еден правен поредок требало да се остварува преку доминација на правната норма која треба да биде јасна, прецизна и разбирлива, која нема да остава можност за различно толкување и нејзина различна примена или можност за правна несигурност на граѓаните, а тоа можело да се оствари само ако правниот систем во една демократска држава почива на легитимитет во донесувањето на правните норми и на легалитет во нивната примена. Тоа, според подносителот на иницијативата, не се постигнувало со оспорените законски одредби.

Поради наведеното, се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените законски одредби и истите да ги укине или поништи.

3. Судот на седницата утврди дека по поднесување на иницијативата, донесен е Закон за изменување и дополнување на Законот за јавни набавки („Службен весник на Република Македонија“ број 28/2014 од 06.02.2014 година) со кој, помеѓу другото, е извршена измена на оспорениот член 14 став 12 од Законот, но и по измената, оспорената алинеја 6 од овој член останува во иста содржина како и претходно.

Според член 14 став 12 алинеја 6 од Законот за јавни набавки, барањето за добивање на согласност содржи и други податоци што договорниот орган ги смета за корисни, а според став 29 на истиот член, Советот објавува јавен повик во кој се утврдуваат областите на специјализација, условите за избор, начинот на поднесување на пријавите, потребната документација за докажување на исполнетоста на условите за избор и други елементи кои ги утврдува Советот.

Согласно член 41 став 2 алинеја 6 од Законот, составен дел на групна понуда е договор за поднесување групна понуда со кој членовите во групата економски оператори меѓусебно и кон договорниот орган се обврзуваат за извршување на договорот за јавна набавка, а кој содржи и други податоци кои договорниот орган ќе ги утврди во тендерската документација.

Според член 200 став 1 алинеја 4 од Законот, Државната комисија за жалби по јавни набавки е надлежна и за други работи согласно со закон.

4. Според член 8 став 1 алинеите 3, 4 и 7 од Уставот, владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и слободата на пазарот и претприемништвото, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.
Со член 55 став 1 од Уставот, се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото.
Според член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, Собранието на Република Македонија донесува закони и дава автентично толкување на законите.
Со Законот за јавни набавки се уредуваат начинот и постапките за доделување на договорите за јавни набавки, надлежностите на Бирото за јавни набавки, основањето и надлежностите на Државната комисија за жалби по јавни набавки и правната заштита во постапките за доделување на договори за јавни набавки, како и за концесии и јавно приватно партнерство (член 1).

Според член 12 од Законот, работите во врска со развојот на системот на јавните набавки, како и обезбедувањето на рационалност, ефикасност и транспарентност во спроведувањето на јавните набавки ги врши Бирото за јавни набавки, како орган на државната управа во состав на Министерството за финансии (став 1). Бирото има својство на правно лице (став 2).

Според член 14 од Законот, за решавање по барањата за добивање на согласност одлучува Советот за јавни набавки во рамките на Бирото (став 4). Советот се состои од пет члена кои одлучуваат исклучиво по барањата за добивање на согласност и нивната работа ја вршат професионално. Членовите од своите редови избираат претседател (став 5). Членовите на Советот ги именува Владата по пат на јавен конкурс за период од четири години со право на повторен избор. Советот за својата работа одговара пред Владата (став 6).

Според став 12 на овој член, барањето за добивање на согласност се распределува кај членовите и претседателот на Советот по случаен електронски избор и особено содржи:
– правен основ за видот на согласноста што се бара,
– опис на предметот на набавка и проценета вредност,
– образложение за причините за користење на предметните критериуми, барања или услови,
– записник од спроведениот технички дијалог во случаите каде што неговото спроведување е задолжително, согласно со овој закон,
– извештај за потребата од обезбедување на согласност и
– други податоци што договорниот орган ги смета за корисни.

Според став 13 на истиот член, во прилог на писменото барање договорниот орган ја доставува тендерската документација која планира да ја користи во постапката за доделување договор за јавна набавка. Во случај на дополнителни работи согласно со овој закон, договорниот орган доставува образложение од изведувачот и надзорот за потребата и причините поради кои настанала потребата за дополнителни работи и овозможува увид во целокупната градежно-техничка документација, дополнителен ревидиран проект во случаите каде што е неопходно и увид на самото место. Согласно став 14 на овој член, Советот може да побара од договорниот орган да достави дополнителна документација или дополнение на образложението. Според став 17 од истиот член, Советот одлучува по барањето со решение против кое договорниот орган има право на жалба до Државната комисија за жалби по јавни набавки без надоместок, во рок од пет дена од денот на добивањето на решението во постапка на правна заштита согласно со овој закон. Се забранува секој облик на влијание врз донесувањето на решенијата на Советот, а особено секоја злоупотреба на јавните овластувања заради влијание на текот и исходот на одлучувањето. Согласно став 18 од овој член, ако Советот одлучи да не даде согласност, договорниот орган не смее да го објави огласот за јавна набавка, односно не смее да ја спроведе постапката со преговарање без претходно објавување на оглас за набавка на дополнителни работи во спротивно ќе се смета дека не е спроведена постапка за доделување на договор за јавна набавка согласно со овој закон. Според став 19 на истиот член, ако Советот не одговори на барањето во рокот од ставот 15, односно дополнителниот рок од ставот 16 на овој член, ќе се смета дека дал согласност.

Од анализата на наведените законски одредби произлегува дека законодавецот се определил во рамките на Бирото за јавни набавки да се основа Совет за јавни набавки, кој ќе одлучува по барањата за добивање на согласност за објавување на оглас за јавна набавка, при што го утврдил составот на Советот, начинот на изборот на неговите членови, како и начинот на работењето и одлучувањето на Советот.

Со членот 14 став 12 од Законот, законодавецот пропишал кои елементи треба да ги содржи барањето за добивање на согласност кое договорниот орган треба да го достави до Советот, во која смисла со оспорената алинеја 6 пропишал можност договорниот орган, во барањето, да наведе и други податоци што ги смета за корисни. Наводите во иницијативата дека одредбата била нејасна и непрецизна и со неа на договорниот орган му се давала изворна законодавна функција да бара исполнување на одредени критериуми или услови кои се непропорционални и не се директно поврзани со предметот на договорот за јавни набавки, Судот го оцени како неосновани. Ова затоа што во конкретниот случај, очигледна е интенцијата на законодавецот, во функција на спроведување на јавната набавка, да овозможи одреден степен на слобода на договорниот орган и лична проценка за тоа кои податоци би биле од значење за добивање на бараната согласност (на пример, согледување на движењата на пазарот во конкретни области кои се предмет на договорот за јавна набавка, сопствени статистики и анализи за задоволување на потребите од конкретен предмет на набавка во изминатите години и сл.), што значи дека не станува збор за податоци кои задолжително се доставуваат, туку за дополнителни податоци, што по слободна проценка на договорниот орган можат да бидат од значење за добивање на бараната согласност од Советот. Оттука, ваквата дадена можност на договорниот орган да ја изрази својата специфика пред Советот во врска со барањето за добивање согласност за објавување на јавната набавка не може да се прифати како законодавецот со тоа да му пренел законски овластувања на договорниот орган или пак дека тоа не било во директна врска со јавната набавка, како што неосновано се наведува во иницијативата.

Поради наведеното, Судот оцени дека оспорениот член 14 став 12 алинеја 6 од Законот не може основано да се доведе под сомнение во однос на согласноста со владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и слободата на пазарот и претприемништвото, како темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија утврдени со член 8 став 1 алинеите 3, 4 и 7, член 51, член 55 и член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот.

Во членот 14 ставовите 20-27 од Законот, се пропишува дека при одлучување за давање согласност, Советот вклучува стручни лица од Регистарот на стручни лица кои се должни да го разгледаат материјалот и да достават свое мислење во одреден рок, при што Советот ги зема предвид мислењата на стручните лица при одлучувањето за давање на согласност и истите се составен дел на решението, а доколку стручното лице не достави мислење во рамките на законски утврдениот рок, Советот ќе одлучи без неговото мислење.

Според став 28 на истиот член, Советот воспоставува и води електронски Регистар на стручни лица кои му помагаат при одлучувањето за давање на согласност. Согласно став 29 на овој член, Советот објавува јавен повик во кој се утврдуваат областите на специјализација, условите за избор, начинот на поднесување на пријавите, потребната документација за докажување на исполнетоста на условите за избор и други елементи кои ги утврдува Советот. Условите кои треба да ги исполнува лицето за да биде запишано во Регистарот се утврдени во став 31 од овој член, со тоа што според ставот 32 на истиот член, стручните лица се запишуваат во Регистарот на стручни лица по области на специјализација кои ќе ги утврди Советот. Едно лице може да биде запишано во Регистарот на стручни лица во повеќе области на специјализација за кое има поднесено барање и ги исполнува условите согласно со овој член.

Со иницијативата се оспорува уставноста на ставот 29 од овој член, во делот кој значи овластување на Советот, покрај областите на специјализација, условите за избор, начинот на поднесување на пријавите, потребната документација за докажување на исполнетоста на условите за избор, да утврди и други елементи при објавувањето на јавен повик за пријавување на стручни лица кои би биле запишани во Регистарот на стручни лица, затоа што одредбата била нејасна и непрецизна и му давала на Советот законодавна функција да бара исполнување на одредени критериуми или услови кои биле непропорционални и кои не биле директно поврзани со предметот за јавни набавки.

Според Судот, ваквите наводи во иницијативата се неосновани. Ова затоа што законодавецот јасно определил кои услови треба да ги исполни лицето за да биде запишано во Регистарот на стручни лица, а објавувањето на јавниот повик за пријавување на заинтересираните лица е технички дел од постапката за запишување на овие лица во Регистарот и не може да се прифати како пренесување на законодавна функција на Советот, како што се наведува во иницијативата. Поради наведеното, Судот не го постави прашањето за согласноста на член 14 став 29 во делот:„и други елементи кои ги утврдува Советот“ од Законот со одредбите од член 8 став 1 алинеите 3, 4 и 7, член 51, член 55 и член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот.

Согласно член 41 став 1 од Законот, економските оператори можат да се здружат и да формираат група на економски оператори со цел заедно да поднесат пријава за учество или групна понуда без да се поврзат во законска правна форма. Според став 2 на овој член, составен дел на групната понуда е договор за поднесување групна понуда со кој членовите во групата економски оператори меѓусебно и кон договорниот орган се обврзуваат за извршување на договорот за јавна набавка, а кој особено ги содржи следниве податоци:
– членот на групата кој ќе биде носител на групата, односно кој ќе ја поднесе понудата и ќе ја застапува групата пред договорниот орган,
– членот на групата кој во име на групата економски оператори ќе го потпише договорот за јавна набавка,
– членот на групата кој во име на групата економски оператори ќе ја обезбеди гаранцијата на понудата во форма на банкарска гаранција или депонирани средства, доколку е предвидено во тендерската документација,
– членот на групата кој ќе ја издаде фактурата и сметка на која ќе се вршат плаќањата,
– краток опис на обврските на секој од членовите на групата економски оператори за извршување на договорот и
– други податоци кои договорниот орган ќе ги утврди во тендерската документација.

Наводите во иницијативата дека член 41 став 2 алинеја 6 од Законот, според која договорот за поднесување групна понуда содржи и други податоци кои договорниот орган ќе ги утврди во тендерската документација, била нејасна и непрецизна и дека со истата му се доверувала законодавна функција на договорниот орган, со што се повредувале начелото на владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, Судот ги оцени како неосновани. Ова од причина што со оспорената одредба се пропишуваат елементи на договор за групна понуда со кој членовите во групата економски оператори меѓусебно и кон договорниот орган се обврзуваат за извршување на договорот за јавна набавка, во која смисла се дава можност во тој договор да бидат утврдени и податоци кои договорниот орган ќе ги утврди во тендерската документација. Тендерска документација, според член 3 точка 11 од Законот, е збир на документи, информации и услови кои претставуваат основа за изготвување, доставување и оценување на пријавата за учество, односно понудата, па оттука, внесувањето во договорот за групна понуда на податоците од тендерската документација, која е конкретено обележје на јавната набавка и која единствено може и треба да ја утврди договорниот орган за чии потреби се врши јавната набавка, неспорно е во функција на јавната набавка и не може да се толкува како пренесување на законодавна функција на договорниот орган, како што произлегува од иницијативата.

Тргнувајќи од наведеното, Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на член 41 став 2 алинеја 6 од Законот со одредбите на Уставот на кои се повикува иницијативата.

Во член 200 од Законот се утврдуваат надлежностите на Државната комисија за жалби по јавни набавки, при што во став 1 алинеја 4 се пропишува дека Државната комисија е надлежна и за други работи согласно со закон.

Подносителот ја оспорува уставноста на оваа одредба, од причини што не било определено кои се тие други работи за кои е надлежна Комисијата и согласно со кој закон, со овој или пак со друг закон, поради што одредбата била нејасна и непрецизна, оставала можност за различно толкување и примена, што водело кон повреда на начелото на владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните.

Според Судот, ваквите наводи во иницијативата се неосновани. Ова од причина што законодавецот нема уставно ограничување за изборот на номотехниката при изработката на конкретен закон, односно не постои цврсто правно правило при креирањето на нормите една цела област да биде уредена исклучиво во еден закон или пак правната проблематика да биде уредена во повеќе закони. Оттука, оставањето можност надлежностите на Комисијата да бидат утврдени и во друг закон е проценка на законодавецот при уредувањето на областа на јавните набавки и не може да се прифати како повреда на начелото на владеењето на правото.

Во мислењето по однос на наводите во оваа иницијатива кое Владата на Република Македонија го достави до Уставниот суд (акт бр. 41-9443/1 од 24.12.2013 година), Владата укажува дека образложението на подносителот на иницијативата за оспорување на уставноста на член 200 став 1 алинеја 4 од Законот било прифатливо, бидејќи сите надлежности на Државната комисија за жалби по јавни набавки биле пропишани со Законот за јавни набавки и Деловникот за начинот на работа и одлучување на Државната комисија за жалби по јавни набавки, поради што се предлага Уставниот суд да ја укине одредбата. Меѓутоа, според Судот, начинот на уредување на одредена општествена област е во надлежност на законодавецот, а Уставниот суд, согласно неговите надлежности утврдени во член 110 од Уставот, нема надлежност за нормирање на односи (на што се сведува предлогот), туку само за оцена на уставноста на законски одредби кои се дел од правниот поредок на Република Македонија.

Поради наведеното, пред Судот не се постави прашањето за согласноста на член 200 став 1 алинеја 4 од Законот со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

5. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.160/2013
19 март 2014 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева