У.бр.156/2014

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992) на седницата одржана на 22 април 2015 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 65, Глава VIII „Остварување на право на медицинска рехабилитација и членовите 77, 78 и 79 од Правилникот за содржината и начинот на остварувањето на правата и обврските од задолжително здравствено осигурување („Службен весник на РМ“ бр.54/2012, 138/2012, 164/2012, 57/2013, 64/2013, 88/2013, 119/2013, 145/2013, 172/2013, 34/2014, 120/2014 и 138/2014), донесен од Управниот одбор на Фондот за здравствено осигурување.

2.Стамен Филипов од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија достави иницијативи за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 65, Глава VIII „Остварување на право на медицинска рехабилитација и членовите 77, 78 и 79 од Правилникот означен во точката 1 од ова решение.

Според наводите на подносителот на иницијативата оспорениот член 65 од Правилникот немал уставен и законски основ, ова затоа што со ниту една законска одредба не е предвидено дека Управниот одбор на фондот ги утврдува и пропишува стандардните болнички услови за сместување на болни лица и за болнички услови од повисок стандард. Тоа значи дека оваа материја можела да се утврди како со закон така и со колективен договор што произлегува од членот 34 од Уставот.

Понатаму, подносителот на иницијативата го цитира членот 96 од Уставот и изведува заклучок дека со оглед на тоа што оспорениот Правилник не е донесен врз основа и во рамки на Уставот и законот, се повредуваат темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија како што се владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска утврден во член 8 став 1 алинеите 3 и 4. Дека спорната материја треба да се уреди со закон, а не со правилник произлегувало од член 1 од Законот за здравствено осигурување.

Исто така во иницијативата подносителот ги цитира одредбите од член 55 став 2, 56 став 1 и член 61 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа и посочува дека со оспорениот правилник не се разработуваат одделни одредби од Законот за здравствено осигурување, туку директно и непосредно се уредуваат стандардните болнички услови и болничките услови од повисок стандард. Во врска со тоа подносителот на иницијативата го цитира член 60 став 5 од Законот за здравствена заштита (пречистен текст) и посочува Судот да го види и Правилникот за потребниот простор, опрема и стручен кадар за основање, почнување со работа и вршење на здравствена дејност во здравствените установи.

Според подносителот, оспорениот член 65 од Правилникот не бил во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 9 став 2, член 34, член 51, член 68 став 1 алинеја 2 и член 96 од Уставот на Република Македонија, член 1, член 10 став 1 точка 2 и член 56 став 1 точка 3 од Законот за здравствено осигурување, член 60 став 5 од Законот за здравствена заштита и членовите 55 став 2, 56 став 1 и 61 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа.

Понатаму,подносителот на иницијативата ја цитира содржината на членовите 77, 78 и 79 кои се оспорени со иницијативата како и основите од Законот за здравствено осигурување за донесување на правилникот.

Подносителот на иницијативата ги наведува одредбите од Законот за здравственото осигурување во кои се утврдени надлежности на Фондот за здравствено осигурување во поглед на донесување на општи акти предвидени со законот.

Притоа, според подносителот од сите наведени законски одредби Управниот одбор на Фондот нема основ, надлежност и овластување да го уредува остварувањето на правото на медицинска рехабилитација бидејќи тоа право може да се уреди само со закон и колективен договор, а не со правилник.

Понатаму, подносителот на иницијативата повторно се навраќа на член 96 од Уставот, член 55 став 2 и 56 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, и на член 56 став 1 точка 3 од Законот за здравствено осигурување и наведува дека со оспорената глава VIII од Правилникот и оспорените членови не се утврдуваат и разработуваат одделни одредби од Законот за здравствено осигурување или некој друг закон, туку директно и непосредно се уредува законската материја, остварување на право на медицинска рехабилитација што било недозволиво.

При одлучувањето за основаноста на иницијативата подносителот предлага Судот да има предвид дека правилникот е менуван единаесет пати, при што само во 2013 година истиот е менуван и дополнуван дури шест пати што остава можност за различно толкување и различна примена со што се доведува во прашање правната сигурност на граѓаните како елемент на владеење на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Со оглед на наведеното, подносителот предлага Судот да ги поништи оспорените членови и Глава VIII од Правилникот, а до донесување на конечна одлука да донесе решение за запирање од извршување на поединечните акти или дејствија донесени односно преземени врз основа на оспорените одредби од Правилникот.

На 23 март 2015 година подносителот на иницијативата достави дополување на иницијативата.

Во дополнувањето на иницијативата подносителот се повикува на содржината на членот 34 од Уставот и членот 1 од Законот за здравственото осигурување и наведува дека имајќи ја предвид нивната содржина не било дозволено со правилник да се уредува содржината и начинот на остварување на правата од задолжителното здравствено осигурување. Ова дотолку повеќе ако се има предвид членот 96 од Уставот како и членовите 56 став 1 и член 61 од Законот за организација и работа на органите на државната управа,според кои со оспорените одредби од Правилникот не се утврдуваат и разработуваат одделни одредби од Законот за здравственото осигурување или со некој друг закон,туку директно и непосредно се утврдуваат стандардните болнички услови од повисок стандард, без уставен и законски основ.,што не е во согласност со начелото на владеење на правото и поделбата на државната власт на законодавна,извршна и судска.

Понатаму, подносителот на иницијативата го цитира член 1 и член 10 став 1 точките 2,3,3-а и 4 од Законот за здравственото осигурување и констатира дека правата од здравственото осигурување, како и начинот на спроведување на здравственото осигурување, а особено здравствените услуги кои не се опфатени во задолжителното здравствено осигурување и кои се надвор од мрежата на здравствените установи во кои се врши здравствената дејност треба да се утврдат со општ акт од министерот за здравство.

Оттука,според подносителот Управниот одбор на Фондот за здравствено осигурување ги пречекорил своите законски овластувања кога ги донел оспорените одредби од Правилникот за содржината и начинот на остварување на правата и обврските од задолжителното здравствено осигурување.

Ова особено ако се има предвид дека истиот Управен одбор на Фондот за здравственото осигурување донел Правилник за специјализирана медицинска рехабилитација како продолжено болничко лекување („ Службен весник на РМ“ бр.114/2014).

Наведениот Правилник бил предмет на оцена пред Уставниот суд на Република Македонија кој со Решение по предметот У.бр.153/2014 од 18 март 2015 година, не повел постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот за специјализирана медицинска рехабилитација како продолжено болничко лекување („Службен весник на Република Македонија“ бр.141/2014).

Исто така, подносителот наведува дека медицинската рехабилитација може да биде уредена само со закон,колективен договор или со општ актна министрот за здравство, а не со Правилник на Фондот за здравствено осигурување,кој противуставно и противзаконски ја презел функцијата на министерот за здравство и излегол надвор од рамките на својата функционална надлежност.

3. Судот на седницата утврди дека со Законот за здравственото осигурување (25/2000, 34/2000 испр. 96/2000, 50/2001, 11/2002, 31/2003, 84/2005, 119/2005 – Пречистен текст, 37/2006, 18/2007, 36/2007, 82/2008, 98/2008, 6/2009, 67/2009, 50/10, 156/2010, 19/2011-Пречистен текст, 53/11, 26/12, 65/12 – пречистен текст, 16/2013, 91/2013, 187/2013, 43/2014, 44/2014, 97/2014, 112/2014, 113/2014, 188/2014 и 60/2015) се уредува здравственото осигурување на граѓаните, правата и обврските од здравственото осигурување, како и начинот на спроведување на здравственото осигурување.( член 1).

Во членот 2 од Законот, здравственото осигурување се установува како задолжително и доброволно.

Задолжително здравствено осигурување се установува за сите граѓани на Република Македонија заради обезбедување на здравствени услуги и парични надоместоци врз начелата на сеопфатност, солидарност, еднаквост и ефективно користење на средствата под услови утврдени со овој закон.

Доброволно здравствено осигурување се установува за обезбедување на здравствени услуги кои не се опфатени со задолжителното здравствено осигурување.

Во членот 3 од Законот, задолжителното здравствено осигурување го спроведува Фондот за здравствено осигурување на Македонија (во натамошниот текст: Фонд). Доброволно здравствено осигурување можат да спроведуваат друштва за осигурување основани според прописите за осигурување.

Во членот 8 од Законот во делот„ПРАВО НА ЗДРАВСТВЕНИ УСЛУГИ“ е предвидено дека:

Со задолжително здравствено осигурување на осигурените лица им се обезбедува право на основни здравствени услуги под услови утврдени со овој закон, во случај на:

1) болест и повреда надвор од работа и
2) повреда на работа и професионално заболување.

Во членот 9 од Законот е предвидено дека:

Основните здравствени услуги од член 8 на овој закон се:

а) во примарната здравствена заштита:
1) здравствени услуги заради утврдување, следење и проверување на здравствената состојба;
2) преземање на стручно медицински мерки и постапки за унапредување на здравствената состојба, спречување, сузбивање и рано откривање на болестите и други нарушувања на здравјето;
3) укажување на итна медицинска помош, вклучувајќи и превоз со санитетско возило кога е тоа неопходно;
4) лекување во ординација, односно во домот на корисникот;
5) здравствена заштита во врска со бременост и по родување;
6) спроведување на превентивни, терапевтски и рехабилитациони мерки;
7) превенција, лекување и санирање на болестите на устата и забите и
8) лекови според листата на лекови што со општ акт ја утврдува Фондот на кој министерот за здравство дава согласност

б) во специјалистичко-консултативната здравствена заштита:
1) испитување и утврдување на заболувањата, повредите и
здравствената состојба;
2) спроведување на специјализирани дијагностички, терапевтски и рехабилитациони постапки и
3) протези, ортопедски и други помагала, помошни и санитетски справи и материјали и забнотехнички средства според индикации утврдени со општ акт на Фондот на кој министерот за здравство дава согласност;

в) во болничката (краткотрајна и долготрајна) здравствена заштита
1) испитување и утврдување на здравствената состојба, лекување, рехабилитација, нега, сместување и исхрана во болнички услови;
2) лекови според листата на лекови што со општ акт ја утврдува Фондот на кој министерот за здравство дава согласност, како и помошни материјали кои служат за примена на лековите и санитетските и друг материјал потребен за лекување и
3) сместување и исхрана на придружник при неопходно придружување на дете до тригодишна возраст, додека е на болничко лекување, но најмногу до 30 дена и

г) обдукција на умрени по барање на здравствени установи.

Основните здравствени услуги од ставот 1 на овој член Фондот ги обезбедува на осигурените лица во здравствените установи утврдени со мрежата на здравствени установи, во која се врши здравствената дејност, согласно со прописите од областа на здравствената заштита, во висина на утврдени цени со општ акт на Фондот, на кој министерот за здравство дава согласност.

Осигуреното лице може да оствари право на протези, ортопедски и други помагала, помошни и санитетски справи и материјали и заботехнички средства под услов здравственото осигурување да траело непрекинато најмалку шест месеци пред настапување на потребата, освен во случаите на повреда на работа и професионално заболување.

Фондот со општ акт поблиску ги определува начинот на остварувањето на правата на здравствени услуги, како и спроведување на здравствената заштита, на кој министерот за здравство дава согласност.

Во членот 10 од Законот е предвидено дека :

Со задолжителното здравствено осигурување не се опфатени здравствените услуги извршени во здравствени установи кои се надвор од мрежата на здравствени установи, во која се врши здравствената дејност, како и:

1) естетски операции кои не се медицински индицирани;
2) користење на повисок стандард на здравствени услуги над утврдените стандарди;
3) бањско климатско лекување;
3-а) магнетна и ласерска терапија при користење на физикална терапија;
4) медицинска рехабилитација на дегенеративни заболувања според општ акт утврден од министерот за здравство, освен за деца до 18 годишна возраст;
5) лекови кои не се опфатени со листите на лекови од член 9 на овој закон;
6) протези, ортопедски и други помагала, помошни и санитетски справи и материјали и забнотехнички средства кои не се опфатени со задолжителното здравствено осигурување или се изработени од надстандарден материјал;
7) општа нега, сместување и исхрана во геронтолошка установа;
7-а) извршени во примарна здравствена заштита кај лекар кој не му е избран лекар на осигуреното лице.
8) специјалистичко консултативни и болнички здравствени услуги без упат од избраниот лекар и здравствени услуги и права кои произлегуваат од извршени здравствени услуги во здравствени установи каде што Фондот не го обезбедил вршењето на такви здравствени услуги, освен правата кои произлегуваат од областа на работните односи;
8-а) здравствени услуги користени спротивно на утврдениот временски редослед во Листата на чекање утврдена од страна на здравствената установа и здравствени услуги извршени како дополнителна дејност на здравствените работници;
9) прекинување на бременост, ако не е медицински индицирано;
10) лекување како последица на непридржување на упатствата од лекарот;
10-а) вештачко оплодување по трет неуспешен обид за оплодување;
11) издавање на сите видови лекарски уверенија;
12) набавка на нови протетски и ортопедски справи и други помагала пред утврдениот рок;
13) отрезнување и лекување од акутна алкохолизирана состојба, како и за намерни труења, кои не се предизвикани од душевни растројства;
14) лекување во странство ако лекувањето е извршено без одобрение од Фондот;
15) прегледи, испитувања и упатувања до надлежниот орган за оценување на работната способност, според прописите за пензиското и инвалидското осигурување и според прописите за социјалната и детска заштита, кога тие се вршат по барање на осигуреникот, работодавецот или друг орган;
16) незадолжително вакцинирање;
17) лекување, односно рехабилитација од болести на зависност над 30 дена;
18) прегледи на умрени и обдукција по барање на надлежни органи или граѓани;
19) здравствени прегледи на вработените кои се упатуваат на работа во странство од страна на работодавците, како и прегледите и превентивните мерки на здравствена заштита за патување во странство;
20) лекување од последици на третман од надрилекари или употреба на надрилекарства, и
21) други здравствени услуги кои според овој закон не паѓаат на товар на средствата на Фондот.

Според член 56 став 1 точка 3 од Законот за здравственото осигурување, Управниот одбор на Фондот ги донесува општите акти предвидени со овој закон кои се објавуваат во „Службен весник на РМ“.

Во членот 69 став 1 од истиот закон се предвидува дека Фондот со општ акт утврдува критериуми за склучување на договори со здравствени установи, за купување на основните здравствени услуги од овој закон, начинот на склучување на договорите и за начинот на плаќањето на здравствените услуги според бројот на осигурените лица во примарна здравстена заштита, цени на завршени здравствени услуги во специјалистичко-консултативна здравствена заштита, цени на здравствени услуги групирани во ДСГ во болничка здравствена заштита за акутна нега на хоспитализирани болни, договорни цени за здравствени услуги кои не се вршат во јавните здравствени установи од болничката здравствена заштита, утврдени цени на здравствени услуги во болничката здравствена заштита за дневна болница, хронично лежечки болни, програмите за одделни видови здравствена заштита, односно услуги, утврдените средства во Буџетот на Фондот по намени и други критериуми.

Судот, исто така утврди дека оспорениот Правилник е донесен врз основа на член 9 став 4, член 17 став 1, член 24 став 1,член 25 став 6, член 27 став 4, член 28 став 6, член 31 став 4, член 31-а став 4 и член 56 став 1 точка 3 од Законот за здравственото осигурување („Службен весник на Република Македонија број 25/2000, 34/2000, 96/2000, 50/2001, 11/2002, 31/2003, 84/2005, 37/2006, 18/2007, 36/2007, 82/2008, 98/2008, 6/2009, 67/2009, 50/2010, 156/2010, 53/2011 и 26/2012).

Од содржината на наведените законски одредби произлегува дека во секоја од нив е содржано овластување за Фондот со општ акт поблиску да го определува начинот на остварувањето на правата на здравствени услуги утврдени во законските норми.

Со оспорениот Правилник, во согласност со Законот за здравственото осигурување, поблиску се уредуваат содржината и начинот на остварување на правата и обврските од задолжителното здравствено осигурување на осигурените лица на Фондот за здравствено осигурување на Македонија.

Во оспорените членови од Правилникот е предвидено дека:

„Како стандардни болнички услови за сместување на болни осигурани лица се смета сместување во болничка соба со два или повеќе кревети.

Сместување во еднокреветна болничка соба се врши во случај на потреба од изолација поради опасност од пренесување на заразна болест.

Како болнички услови од повисок стандард од стандардот утврден со овој правилник се смета сместување во еднокреветна болничка соба обезбедена со телевизор,радио, телефон, посебна нега и/или други надстандардни потреби по барање на осигуреното лице.

Во случај на сместување во болнички услуги од повисок стандард од став 3 на овој член осигуреното лице ја надоместува разликата помеѓу цената на стандардниот и повисокиот стандард на сместување.“ ( член 65 )

Во Главата VIII. „Остварување на право на медицинска рехабилитација“ која е оспорена со иницијативата како и членовите 77, 78, и 79 од Правилникот е предвидено:

„Медицинската рехабилитација на болните и повредените ги опфаќа постапките на физикалната медицина ( масажа, кинези терапија, електро терапија, хидротерапија, термотерапија, фототерапија, примена на ултразвук), оспособување со стручна работа и со примена на ортопедски средства, со цел за спречување на настанување или отстранување на намалена работна или функционална способност на осигуреното лице.

Медицинската рехабилитација се спроведува во амбулантно поликлинички услови, во рамките на болничко лекување и во специјализирани установи“ (член 77).

„Осигуреното лице остварува право на физикална терапија и медицинска рехабилитација во амбулантски и болнички услови во најблиската здравствена установа која врши дејност на медицинска рехабилитација, со упат од избраниот лекар“ (член 78 ).

„Осигуреното лице може да оствари право на специјализирана медицинска рехабилитација како продолжено болничко лекување на начин и постапка пропишана во Правилникот за специјализирана медицинска рехабилитација како продолжено болничко лекување“ (член 79 ).

4. Согласно член 8 став 1 алинеите 3 и 4 од Уставот на Република Македонија Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 9 од Уставот, „Граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба„. (став 1). „Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви“ (став 2).

Според член 34 од Уставот, „Граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор, а според членот 35 став 1 од Уставот, Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност“.

Според член 39 од Уставот, „На секој граѓанин му се гарантира правото на здравствена заштита, а според ставот 2 на овој член граѓанинот има право и должност да го чува и унапредува сопственото здравје и здравјето на другите“.

Според член 51 од Уставот, „Во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите“.

Според член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, „Собранието на Република Македонија донесува закони и дава автентично толкување на законите“.

Според член 95 став 3 од Уставот, „Организацијата и работата на органите на државната управа се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници“.

Според член 96 од Уставот, „Органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата“.

Во членот 55 став 2 од Закон за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр.58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010 и 51/2011) е предвидено дека директорот на самостојниот орган на државната управа, односно управната организација донесува правилници, решенија, наредби, упатства, планови, програми и други видови акти за извршување на законите и други прописи, кога за тоа е овластен со закон.

Во членот 56 став 1 од Законот е предвидено дека, со правилник се утврдуваат и се разработуваат одделни одредби на законите и други прописи заради нивно извршување, а според членот 61 став 2 од Законот, со актите кои ги донесува директорот кој раководи со самостојниот орган на државната управа, односно со управната организација не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи.

Тргнувајќи од наведените уставни одредби како и одредбите од наведените закони, посебно содржината на оспорениот правилник и оспорените членови, Судот оцени дека во конкретниов случај станува збор за разработка на правата на граѓаните определени во Законот за здравственото осигурување, како и уредување на начинот и постапката на остварувањето на законските права, од каде произлегува дека целината на правилникот е во функција на остварувањето на Законот и како таков не излегува надвор од законските рамки. Тоа произлегува и од членот 9 од Законот во кој таксативно се наведени правата кои ги остваруваат осигурениците и тоа правата од основниот пакет на здравствени услуги на сите нивоа на здравствена заштита: на примарно ниво, на ниво на специјалистичко консултативна и болничка здравствена заштита.

Имено во член 9 став 1 в) од Законот за здравствено осигурување е предвидено дека во болничката (краткотрајна и долготрајна) здравствена заштита се врши 1) испитување и утврдување на здравствената состојба, лекување, рехабилитација, нега, сместување и исхрана во болнички услови, што преставува основ овие права да бидат операционализирани со оспорениот Правилник односно со членовите 65, 77, 78 и 79 кои се оспорени со иницијативата.

Со оглед на наведеното, Судот утврди дека со оспорените одредби од Правилникот се врши разработка на правата на граѓаните определени во Законот за здравственото осигурување, како и уредување на начинот и постапката на остварувањето на законските права, односно, со оспорените одредби од Правилникот во суштина Управниот одбор на Фондот за здравствено осигурување ги утврдил нужните технички стандарди што се потребни да бидат исполнети при остварување на правата на осигуреникот за сместување во болнички услови како и остварување на медицинска рехабилитација.

Имајќи ги предвид наведените уставни и законски одредби како и уставно судската практика, наспрема наводите од иницијативата, Судот утврди дека не може да се постави прашањето за согласноста на оспорените членови 65, 77, 78 и 79 од Правилникот со член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 9 став 2, член 34, член 51, член 68 став 1 алинеја 2 и член 96 од Уставот на Република Македонија, член 1, член 10 став 1 точките 2,3 3-а и 4, член 56 став 1 точка 3 од Законот за здравствено осигурување, член 60 став 5 од Законот за здравствена заштита и членовите 55 став 2, 56 став 1 и 61 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа на кои се повикува подносителот на иницијативата.

5. Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.156/2014
22 април 2015 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева