У.бр.153/2014

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 18 март 2015 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот за специјализирана медицинска рехабилитација како продолжено болничко лекување („Службен весник на Република Македонија“ бр.141/2014).

2. Стамен Филипов од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на актот означен во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата, оспорениот Правилник немал законска основаност и истиот бил во спротивност со Законот за здравственото осигурување. Оспорениот правилник не бил во согласност ниту со член 55 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, бидејќи Управниот одбор на Фондот за здравствено осигурување на Македонија не бил овластен со ниту еден закон да може да донесе правилник за специјализирана медицинска рехабилитација како продолжено болничко лекување.

Имено, со оспорениот правилник не се уредувале и разработувале одделни одредби од Законот за здравственото осигурување туку директно и изворно се уредувала наведената материја, односно со него се утврдувале права и обврски за граѓаните и други правни лица, што било во спротивност со член 56 став 1 и член 61 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа.

Со оспорениот правилник се оставал широк простор за мешање на извршната во законодавната власт, како и можност за арбитрерност и нееднаков третман на лицата под објективизирани и еднакви услови да го остваруваат правото на специјализирање медицинска рехабилитација како продолжено болничко лекување.

Според наводите во иницијативата, оспорениот правилник бил неодржлив од уставно-правен аспект и истиот не можел да опстане во правниот поредок затоа што веќе постоел Правилник за содржината и начинот на остварувањето на правата и обврските од задолжителното здравствено осигурување, кој исто така бил донесен од Управниот одбор на Фондот за здравствено осигурување на Македонија.

Оттука, оспорениот Правилник не бил во согласност со член 8 став 1 алинеите 3 и 4, член 9 став 2, член 34, член 51, член 68 став 1 алинеи 2 и член 96 од Уставот, член 56 став 1 точка 3 и член 69 од Законот за здравственото осигурување, член 55 став 2, член 56 став 1 и член 61 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа.

3. Судот на седницата утврди дека оспорениот правилник е донесен од Управниот одбор на Фондот за здравствено осигурување врз основа на член 56 став 1 точка 3 и член 69 од Законот за здравствено осигурување и истиот содржи вкупно 17 (седумнаесет) члена и предмет на истиот е утврдување на видот на индикациите, должноста на траењето, начинот и постапката, како и остварување на право на специјализирана медицинска рехабилитација како продолжено болничко лекување во специјализирана здравствена установа и природно лекувалиште.

4. Согласно член 8 став 1 алинеи 1, 3, 4 и 8 од Уставот на Република Македонија основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, како и хуманизмот, социјалната правда и солидарноста се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба (став 1) и граѓаните пред Уставот и законите се еднакви (став 2).

Според член 34 од Уставот, граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор, а според членот 35 став 1 од Уставот, Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност.

Според член 39 од Уставот, на секој граѓанин му се гарантира правото на здравствена заштита, а според ставот 2 на овој член граѓанинот има право и должност да го чува и унапредува сопственото здравје и здравјето на другите.

Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, Собранието на Република Македонија донесува закони и дава автентично толкување на законите.

Според член 95 став 3 од Уставот, организацијата и работата на органите на државната управа се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Според член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

Во членот 55 став 2 од Закон за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр.58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010 и 51/2011) е предвидено дека директорот на самостојниот орган на државната управа, односно управната организација донесува правилници, решенија, наредби, упатства, планови, програми и други видови акти за извршување на законите и други прописи, кога за тоа е овластен со закон.

Во членот 56 став 1 од Законот е предвидено дека, со правилник се утврдуваат и се разработуваат одделни одредби на законите и други прописи заради нивно извршување, а според членот 61 став 2 од Законот, со актите кои ги донесува директорот кој раководи со самостојниот орган на државната управа, односно со управната организација не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи.

Според член 56 став 1 точка 3 од Законот за здравственото осигурување, Управниот одбор на Фондот ги донесува општите акти предвидени со овој закон кои се објавуваат во „Службен весник на РМ“.

Во членот 69 став 1 од истиот закон се предвидува дека Фондот со општ акт утврдува критериуми за склучување на договори со здравствени установи, за купување на основните здравствени услуги од овој закон, начинот на склучување на договорите и за начинот на плаќањето на здравствените услуги според бројот на осигурените лица во примарна здравстена заштита, цени на завршени здравствени услуги во специјалистичко-консултативна здравствена заштита, цени на здравствени услуги групирани во ДСГ во болничка здравствена заштита за акутна нега на хоспитализирани болни, договорни цени за здравствени услуги кои не се вршат во јавните здравствени установи од болничката здравствена заштита, утврдени цени на здравствени услуги во болничката здравствена заштита за дневна болница, хронично лежечки болни, програмите за одделни видови здравствена заштита, односно услуги, утврдените средства во Буџетот на Фондот по намени и други критериуми.

Оспорениот Правилник, Управниот одбор на Фондот за здравствено осигурување на Македонија, го донел врз основа на член 56 став 1 точка 3 и член 69 од Законот за здравственото осигурување.

Со иницијативата се оспорува целината на правилникот, но во суштина се укажува на фактот дека Управниот одбор не е надлежен да донесува и ваков вид на подзаконски акт, односно правилник и истиот немал уставен и законски основ бидејќи не постоело овластување за уредување на правото на специјализирана медицинска рехабилитација како продолжено болничко лекување.

Меѓутоа, според Судот, фактот што во Законот не е содржано конкретно овластување за донесување на акт со наслов како оспорениот, туку во истиот само постои генерално овластување за донесување на повеќе одделни подзаконски акти, не го чини оспорениот правилник спротивен на Уставот, ниту пак на Законот на кои се укажува во иницијативата, бидејќи разработувањето, односно операционализацијата на законската материја во еден или повеќе подзаконски акти е дискреционо право на министерот и е со цел за попрактична и полесна примена на законот, а не прашање на несогласност со Устав или закон.

Имено, законската рамка врз основа на која може да се регулира специјализирана медицинска рехабилитација како продолжено болничко лекување е дадена во членот 9 од Законот за здравственото осигурување, во кој е определен кругот на правата од здравственото осигурување, односно основните здравствени услуги кои осигуреното лице може да ги оствари на товар на средствата на Фондот во случај на болест или повреда. Тоа, всушност е таканаречениот пакет на здравствени услуги и во членот 9 од Законот децидно се наведени правата од основниот пакет на здравствени услуги на сите нивоа на здравствена заштита: на примарно ниво, на ниво на специјалистичко консултативна и болничка здравствена заштита. Токму од содржината на наведената законска одредба на членот 9 јасно и недвосмислено произлегува дека осигуреното лице има право на рехабилитација на специјалистичко ниво на здравствена заштита во здравствени установи кои вршат терапевтски и рехабилитациони постапки.

Според Судот, токму во членот 9 став 1 б) и член 9 став 1 в) од Законот за здравствено осигурување е дадена законската рамка за поимот специјализирана медицинска рехабилитација да биде регулиран и уреден со посебен правилник кој детално ги разработува критериумите врз основа на кои Фондот може да склучи договори со здравствени установи кои на осигурените лица им обезбедуваат рехабилитација.

По однос на наводот во иницијативата дека е недопуштено во правниот поредок на Република Македонија да егзистира овој правилник бидејќи веќе бил во примена Правилникот за содржината и начинот на остварувањето на правата и обврските од задолжителното здравствено осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр.54.2012), Судот оцени дека е неоснован.

Ова од причина што станува збор за два посебни подзаконски акти кои уредуваат различна материја. Така, во смисла на член 1 од оспорениот правилник со истиот се утврдуваат видот на индикациите, должината на траењето, начинот и постапката, како и остварувањето на право на специјализација на медицинска рехабилитација како продолжено болничко лекување во специјализирана здравствена установа и природни лекувалишта. На осигурените лица со рехабилитација се обезбедува постапка на физикална терапија,(масажа, кинези-терапија, електротерапија, хидроспецијализација, терапија со термо минерална вода, термотерапија, фитотерапија, примена на ултразвук), оспособување со стручна работа и со соодветни медицински помагала, со цел спречување или отстранување на намалена работна или функционална способност на осигуреното лице, како и обезбедување на кардиолошка и респираторна рехабилитациона постапка.

Наспрема овој правилник, во членот 1 од Правилникот за содржината и начинот на остварувањето на правата и обврските од задолжителното здравствено осигурување (со кој подзаконски акт подносителот на иницијативата врши компарација), се предвидува дека во истиот поблиску се уредуваат содржината и начинот на остварување на правата и обврските од задолжителното здравствено осигурување на осигурените лица на Фондот за здравствено осигурување на Македонија.

Оттука, според Судот, јасно произлегува дека во случајов не може да се зборува за два идентични подзаконски акти, како што тврди подносителот на иницијативата, туку за два сосема различни акти, кои уредуваат различна материја, па не може да се прифати тврдењето во иницијативата дека оспорениот правилник е неодржлив од уставно-правен аспект.

Имено, остварувањето на правото на медицинска рехабилитација досега беше регулирано со член 77, 78, 79 и 80 од Правилникот за содржината и начинот на остварување на правата и обврските од задолжителното здравствено осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр.54/2012 година). Согласно постоечката регулатива осигуреното лице може да оствари право на медицинска рехабилитација во амбулантско поликлинички услови, во рамките на болничко лекување и во специјализирани здравствени установи. Правото на физикална терапија и медицинска рехабилитација во амбулантски и болнички услови се остварува во здравствени установи кои вршат дејност на медицинска рехабилитација, со упат од избран лекар. Во досегашната регулатива правото на специјализирана медицинска рехабилитација како продолжено болничко лекување се остварува кога по болничкото лекување и понатаму постојат функционални пречки за чие отстранување е неопходно да се продолжи со лекување и рехабилитација во специјални болници за специјализирана медицинка рехабилитација.

Со влегувањето во сила на новиот Правилник направена е измена на членот 79 од Правилникот за содржината и начинот на остварување на правата и обврските од задолжителното здравствено осигурување, така што сега овој член само упатува дека правото на рехабилитација се спроведува согласно Правилникот за специјализирана медицинска рехабилитација како продолжено болничко лекување, додека членот 80 се брише.

Темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија е владеењето на правото, кое во конкретниов случај се остарува преку законите, поточно Законот за здравствено осигурување со членовите 56 став 1 точка 3 регулира дека во надлежност на Управниот одбор е да донесе општ акт кој ја уредува постапката за донесување на оспорениот правилник. Членот 69 кој се однесува на критериумите врз основа на кои здравствените установи можат да пружат здравствени услуги од дејноста медицинска рехабилитација на товар на средствата на Фондот, како и член 9 став 1 б) и член 9 став 1 в), Законот за здравственото осигурување ја дава законската рамка за да се изготви Правилникот за специјализирана медицинска рехабилитација како продолжено болничко лекување.

Согласно член 34 од Уставот на Република Македонија, граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и колективен договор. Значи, токму со овој правилник се обезбедени правата на медицинска рехабилитација по критериуми кои мора да ги почитуваат здравствените установи односно природни лекувалишта за да можат на осигурените лица да обезбедат квалитетна специјализирана медицинска рехабилитација како продолжено болничко лекување на товар на средствата на Фондот.

Во конкретниот случај, оспорениот правилник нема и не би смеел да има ретроактивно, односно повратно дејство, од причина што истиот се применува и стапува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“(24 септември 2014 година), а се применува од 1 октомври 2014 година. Ова, според Судот, создава обврска, од тој период (датум), па во иднина Фондот за здравствено осигурување да ги уреди своите односи со давателите на услуги преку склучување нови договори со здравствените установи кои на осигурените лица ќе им обезбедуваат токму ваков вид на рехабилитација, како што предвидува оспорениот правилник, особено во случај да има измени во утврдениот пакет на здравствени услуги.

Поради наведената уставно судска анализа Судот оцени дека се неосновани наводите на подносителот на иницијативата и оспорениот правилник не е во несогласност со Уставот на Република Македонија и Законот за здравственото осигурување.

5. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Елена Гошева и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.153/2014
18 март 2015 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева