У.бр.15/2009

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 9 септември 2009 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 2, член 5 ставовите 2, 3, 4 и 5, член 6 точка 7, член 11 став 3, член 12 став 2, член 16 став 2 и член 18 ставовите 1 и 2 од Правилникот за формата, содржината, евиденцијата и начинот на издавање, продолжување, обновување и промена на уверение за работа и уверение за исполнување на безбедносни услови за вршење на јавен воздушен превоз, донесен од директорот на Агенцијата за цивилно воздухопловство („Службен весник на Република Македонија“ бр. 85/2007).
2. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Правилникот означен во точка 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата, во член 2 во точките 1 и 2 од Правилникот било определено какво значење имаат изразите- уверение за работа за вршење на јавен воздушен превоз и уверението за исполнување на безбедносни услови за вршење јавен воздушен превоз, што не спаѓало во надлежност на директорот на Агенцијата за цивилно воздухоплоство според член 33 став 11, а во врска со член 3 од Законот за воздухопловство. Освен тоа, овие термини биле дефинирани со член 2 точките ц) и д) од Регулативата (ЕЕЗ) број 2407 на Советот од 23 јули 1992 година, за издавање на дозволи на авиопревозници, односно Уредбата за начинот на вршење на јавен воздушен превоз и посебните услови во однос на потребниот персонал, воздухоплови, опрема и другите посебни услови неопходни за безбедно и уредно работење („Службен весник на Република Македонија“ бр. 21/2008). Според тоа, со оспорените член 2 точките 1 и 2 од Правилникот се повредувале член 8 став 1 алинеите 3 и 4, член 51, член 68 став 1 алинеја 2, член 91 алинеите 1 и 5, член 95 став 3 и член 96 од Уставот, член 49 став 2, член 55 став 2 и член 56 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, како и член 33 ставовите 2, 9 и 11, а во врска со член 3 од Законот за воздухопловство.

Понатаму, во иницијативата се наведува дека според член 2 точка 3 од Правилникот, надлежен орган бил Агенцијата за цивилно воздухопловство, што значело дека Агенцијата сама си ја определила надлежноста со овој подзаконски пропис, што уставно и законски не било дозволено. Исто така, и според член 12 став 2 од Правилникот, надлежниот орган изготвувал внатрешна процедура со која ја пропишувал својата внатрешна организација на работата при издавањето, продолжувањето, обновувањето и промената на уверенијата. Според оваа одредба, тоа значело дека тоа е некоја посебна тајна што пошироката јавност за ова не смеела да знае, а ако било така, зошто тогаш самиот орган тоа го пропишувал, кога тоа нешто не се објавувало со наведениот правилник. Поради наведеното, со оспорените одредби од Правилникот се повредувале член 8 став 1 алинеја 3, член 51 и член 96 од Уставот, член 61 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, како и член 7 став 3 алинеја 5 од Законот за воздухопловство.

Во оспорените одредби од членот 5 ставовите 2, 3, 4 и 5, член 16 став 2 и член 18 ставовите 1 и 2 од Правилникот се определувале рокови со правни последици доколку тој рок се испушти. Меѓутоа, според подносителот на иницијативата, роковите со правни последици можеле да се определат само со закон, а не и со подзаконски пропис, како во случајов. Според тоа, со оспорените одредби од Правилникот се повредувале член 8 став 1 алинеја 3, член 51 и член 96 од Уставот, член 61 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, како и членовите 174, 175 и 221 став 1 од Законот за општата управна постапка.

Во член 6 точка 7 од Правилникот се барале докази за исполнетост на финансиските услови. Според подносителот на иницијативата, овие докази можеле да се бараат само со закон, а не и со подзаконски пропис, како во случајов. Освен тоа, оваа одредба се повикувала на условите од член 15 од Уредбата за вршење на безбеден и уреден јавен воздушен превоз („Службен весник на Република Македонија“ бр. 73/2006), која Уредба била укината со Одлука на Уставниот суд на Република Македониоја, У.бр. 93/2007 од 12.09.2007 година. Поради тоа, оспорената одредба била неодржлива од уставно правен аспект и со истата се повредувале претходно наведените уставни и законски одредби.

Според член 11 став 3 од Правилникот, доколку барателот не ги отстрани недостатоците во предвидениот рок, надлежниот орган донесувал заклучок со кој го отфрла барањето. Оваа одредба била во спротивност со член 140 став 3 од Законот за општата управна постапка, според кој ако странката во дополнително определениот рок не поднела докази, органот не можел поради тоа да го отфрли барањето како да не било поднесено, туку бил должен да ја продолжи постапката и во согласност со правилата на постапката и според материјалниот пропис, да ја реши управната работа.

Поради наведеното, се предлага Уставниот суд на Република Македонија да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорените одредби од Правилникот.

3. Судот на седницата утврди дека според член 2 од Правилникот за формата, содржината, евиденцијата и начинот на издавање, продолжување, обновување и промена на уверение за работа и уверение за исполнување на безбедносни услови за вршење на јавен воздушен превоз, донесен од директорот на Агенцијата за цивилно воздухопловство, одделни изрази употребени во овој правилник го имаат следното значење: 1. Уверение за работа за вршење на јавен воздушен превоз (Operating License) – овластување кое надлежниот орган го дава на правно лице, со кое му се дозволува да врши јавен воздушен превоз на патници, пошта и/или товар, за надомест, како што е наведено во уверението за работа за вршење на јавен воздушен превоз (во натамошниот текст: уверение за работа); 2. Уверение за исполнување на безбедносни услови за вршење на јавен воздушен превоз ( Air Operator Certificate-AOC) – исправа која надлежниот орган ја издава на правно лице, со која се потврдува дека правното лице поседува професионална способност и организациона поставеност која гарантира безбедно оперирање на воздухопловот/те вклучен/и во воздухопловни активности наведени во уверението за исполнување на безбедносни услови за вршење на јавен воздушен превоз (во натамошниот текст: уверение за исполнување на безбедносни услови).

Според член 5 став 2 на овој правилник, барањето за издавање на уверенијата со потребната документација се поднесува 90 дена пред датата кога се планира да се отпочне со вршење на јавен воздушен превоз. Оперативниот прирачник може да се поднесе покасно, но не помалку од 60 дена пред датата кога се планира да отпочне со вршење на јавен воздушен превоз. Според став 3 на истиот член, за продолжување и обновување на важноста на уверенијата авиопревозникот е должен да поднесе барање за продолжување до надлежниот орган во рок од 30 дена пред истекот на важноста на уверенијата односно барање за обновување во рок од 30 дена после истекот на важноста на уверенијата. Согласно став 4 на овој член, доколку авиопревозникот не поднесе барање за продолжување на важноста на уверенијата во рокот од став 3 на овој член, уверенијата се сметаат за повлечени, а според став 5 на истиот член, секој авиопревозник кој сака да промени некој од податоците од уверенијата треба да поднесе писмено барање до надлежниот орган, не покасно од 30 дена пред датата кога се планира да се отпочне со планираните операции.

Согласно член 6 точка 7 од овој правилник, кон барањето за издавање, а кога е потребно и со барањата за продолжување, обновување или промена на уверението, авиопревозникот обезбедува докази за исполнетост на финансиските услови односно: – ревидиран финансиски извештај потпишан од овластен ревизор за претходната година ( билансна состојба, биланс на успех и готовински паричен тек); – деловен/ бизнис план за наредната година со трошковник за воздухопловите (гориво, патни трошоци и тарифи, плати, одржување, амортизација, промени на тековите, аеродромски трошоци, осигурување, прогноза за обем на превоз/приходи итн.) и – банкарска гаранција во висина доволна за покривање на трошоците за 3 месеци работење без никакви приходи согласно условите од член 15 од Уредбата за вршење на безбеден и уреден јавен воздушен превоз .

Според член 11 став 3 од овој правилник, доколку барателот не ги отстрани недостатоците во предвидениот рок надлежниот орган донесува заклучок со кој го отфрла барањето.

Согласно член 12 став 2 од истиот правилник, надлежниот орган изготвува внатрешна процедура со која ја пропишува својата внатрешна организација на работата при издавањето, продолжувањето, обновувањето и промената на уверенијата.

Според член 16 став 2 од овој правилник, доколку авиопревозникот не ги исполнува финансиските и другите предвидени услови за предложените операции, постапката за проверка на барањето и документацијата ќе биде запрена, се додека не се исполнат условите кои не биле исполнети, а најкасно до истекување на роковите од член 18 на овој правилник.

Согласно член 18 став 1 од Правилникот, надлежниот орган се произнесува во врска со барањето за издавање, продолжување, обновување или промена на уверенијата во рок од 30 дена од денот на поднесување на барањето. Согласно став 2 на истиот член, во другите случаи кога постапката се поведува по барање, ако е во интерес на барателот, надлежниот орган е должен да одлучи најдоцна во рок од 60 дена од денот на поднесување на барањето.

4. Според член 118 од Уставот на Република Македонија, меѓународните договори што се ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон.

Од изнесената уставна одредба произлегува дека ратификуваните меѓународни договори односно правилата содржани во нив се дел од правниот поредок на Република Македонија, при што тие правила не можат да се менуваат еднострано со закон.

Со Законот за воздухопловство („Службен весник на Република Македонија“ бр. 14/2006, 24/2007 и 103/2008), се уредуваат условите и начинот на вршење на дејностите од областа на воздухопловството во Република Македонија (член 1 став 1).

Според член 3 од овој закон, подзаконските прописи предвидени со овој закон се изготвуваат во согласност со меѓународни воздухопловни стандарди, препорачани практики и легислативи на ЕУ, ИЦАО, ЕЦАЦ, ЈАА/ЕАСА и ЕУРОЦОНТРОЛ.

Според член 4 точка 67 од Законот прифатени стандарди и препорачани практики се стандарди и препорачани практики кои се сметаат за дел од националните воздухопловни прописи на Република Македонија.

Согласно член 192 став 3 од истиот закон, доколку меѓународните договори кои ги ратификувала Република Македонија содржат одредби кои се разликуваат од одредбите на овој закон и подзаконските акти донесени врз основа на овој закон, тогаш ќе се применуваат одредбите од меѓународните договори.

Според член 33 став 1 од овој закон, заради безбедност и уредност на јавниот воздушен превоз, правното лице што врши јавен воздушен превоз (во натамошниот текст: превозник), треба да има потребен персонал, воздухоплови, опрема, како и да исполнува други посебни услови неопходни за безбедно и уредно работење. Начинот на вршење на јавен воздушен превоз, како и посебните услови во однос на потребниот персонал, воздухопловите, опремата и другите посебни услови неопходни за безбедно и уредно работење ги пропишува Владата на Република Македонија. Според став 2 на овој член, на превозникот кој ги исполнува условите од ставoт 1 на овој член, Агенцијата му издава, продолжува или обновува уверение за работа. Уверението за работа не дава права за пристап до специфични рути и пазари.Согласно став 9 на истиот член, уверението за исполнување на безбедносни услови за вршење на јавен воздушен превоз (Air Operator Cerificate-AOC) е исправа која му се издава на правно лице, во постапка за издавање на Уверение за работа за вршење на јавен воздушен превоз, со која се потврдува дека правното лице поседува професионална способност и организациона поставеност кои гарантираат безбедно летање на воздухопловот/те вклучен/и во воздухопловни активности наведени во уверението. Според став 10 на овој член, издавањето, продолжувањето, обновувањето и постојаната важност на уверението за работа (Operating licence) мора во секое време да зависат од поседување на важечко уверение за исполнување на безбедносните услови (Air Operator Cerificate-AOC) кое е во согласност со активностите наведени во уверението за работа. Согласно став 11 на истиот член, формата, содржината, евиденцијата и начинот на издавање, продолжување, обновување и промена на уверенијата од ставовите 2 и 9 на овој член ги пропишува Агенцијата.

Врз основа на член 33 став 11 од Законот за воздухопловство, директорот на Агенцијата за цивилно воздухопловство го донел Правилникот за формата, содржината, евиденцијата и начинот на издавање, продолжување, обновување и промена на уверение за работа и уверение за исполнување на безбедносни услови за вршење на јавен воздушен превоз.

Во член 2 точките 1 и 2 од овој правилник, дадено е значењето на изразите употребени во Правилникот, односно значењето на изразот уверение за работа за вршење на јавен воздушен превоз и на изразот уверение за исполнување на безбедносни услови за вршење на јавен воздушен превоз. Наводите во иницијативата дека вака определеното значење на изразите не спаѓало во надлежностите на директорот на Агенцијата за цивилно воздухопловство утврдени во член 33 став 11, а во врска со член 3 од Законот за воздухопловство, како и наводот дека овие термини биле дефинирани со Уредбата за начинот на вршење на јавен воздушен превоз и посебните услови во однос на потребниот персонал, воздухоплови, опрема и другите посебни услови неопходни за безбедно и уредно работење („Службен весник на Република Македонија“ бр. 21/2008) и член 2 точките ц) и д) од Регулативата (ЕЕЗ) број 2407 на Советот од 23 јули 1992 година, за издавање на дозволи на авиопревозници, поради што со одредбите од Правилникот се повредувало начелото на владеењето на правото, Судот ги оцени како неосновани. Ова од причина што законодавецот го определил значењето на овие изрази во член 33 став 2 и 9 од Законот за воздухопловство, но исто така упатил и на директна примена на меѓународните стандарди и прописи од оваа област кои Република Македонија ги прифатила, во која смисла дефинициите во оспорените одредби од Правилникот се преземени од Законот за воздухополовство, односно од наведената уредба и европска регулатива на која се укажува во иницијативата. Според Агенцијата за цивилно воздухопловство, како доносител на оспорениот правилник, преземањето и повторувањето на овие дефиниции во Правилникот е направено со цел олеснување на неговата примена. Од истите причини, во точката 3 на истиот член е дефинирано значењето на изразот надлежен орган, односно дека под надлежен орган во смисла на овој правилник, се подразбира Агенцијата за цивилно воздухопловство. Со оглед дека надлежностите на оваа агенција се утврдени со Законот за воздухопловство, дефинирањето на надлежниот орган во оспорената одредба има само карактер на појаснувачка одредба и не значи пропишување на надлежности на Агенцијата, како што неосновано се наведува во иницијативата. Според Судот, избраната номотехника при изработката на оспорениот правилник, која значи преземање и повторување во правилникот на одредени изрази и дефиниции утврдени во закон или соодветна меѓународна регулатива која се применува во Република Македонија, заради поедноставување на примената на прописот, не ја доведува во прашање уставноста и законитоста на прописот, поради што пред Судот не се постави прашањето за согласноста на оспорениот член 2 од Правилникот со одредбите на Уставот, Законот за организација и работа на органите на државната управа и Законот за воздухопловство на кои се повикува иницијативата.

Наводите во иницијативата дека во оспорените одредби од член 5 ставовите 2, 3, 4 и 5, член 16 став 2 и член 18 ставовите 1 и 2 од Правилникот се определувале рокови со правни последици доколу тој рок се испушти, што значело дека за граѓаните и другите правни лица се утврдувале права и обврски кои можеле да се утврдат само со закон, а не и со подзаконски акт, како во случајов, со што се повредувале член 8 став 1 алинеја 3, член 51 и член 96 од Уставот, член 62 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, како и членовите 174, 175 и 221 став 1 од Законот за општата управна постапка, Судот ги оцени како неосновани. Ова затоа што наведените рокови во член 5 од Правилникот, во однос на поднесување на барање и потребна документација за издавање, продолжување, обновување или промена на уверенијата, се преземени од меѓународните воздухопловни стандарди и ЕУ регулативи кои се сметаат за дел од националните воздухопловни прописи на Република Македонија, што е во согласност со начелото утврдено во член 118 од Уставот, според кое меѓународните договори што се ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон. Имено, на 26 февруари 2007 година Собранието на Република Македонија со закон ја ратификува Мултилатералната спогодба меѓу Европската заедница и нејзините земји членки, Република Албанија, Босна и Херцеговина, Република Бугарија, Република Хрватска, Република Македонија, Република Исланд, Република Црна Гора, Кралство Норвешка, Романија, Република Србија и мисијата на Обединетите нации за привремена администрација на Косово за основање на Европска заедничка воздухопловна област („Службен весник на Република Македонија“ бр.27/2007 и 98/2009). Во член 3 на оваа спогодба е утврдено прифаќање и директна примена на регулативи и директиви на Европската Унија кои содржат меѓународни стандарди од цивилното воздухопловство и кои се составен дел на Анекс I на Спогодбата. Во делот „Воздухополвна безбедност“ наведен е актот број 3922/91 што претставува Регулатива (ЕЕЗ) на Советот од 16 декември 1991 година за усогласување на техничките услови и административните процедури во областа на цивилното воздухопловство и измените со подоцнежните регулативи број 2176/96 од 13 ноември 1996 година, број 1069/1999 од 25 мај 1999 година, број 2871/2000 од 29 декември 2000 година и број 1592/2002 на Европскиот парламент и Советот од 15 јули 2002 година. Со оваа регулатива се определени и роковите во рамките на административните процедури во областа на цивилното воздухопловство, кои се предмет на оспорување со иницијативата, поради што Судот оцени дека оспорените одредби се во согласност со меѓународните воздухопловни стандарди и ЕУ регулативи кои се сметаат за дел од националните воздухопловни прописи на Република Македонија и не може да се постави прашањето за согласноста на оспорените одредби од член 5 од Правилникот со Уставот и законите во смисла на наводите во иницијативата.

Роковите определени во член 16 став 2 и член 18 ставовите 1 и 2 од Правилникот ( рок за произнесување на органот по барањето) се преземени и се во согласност со рокот за издавање решение утврден во член 221 од Законот за општата управна постапка, а со цел да се обезбеди попрегледна имплементација на Правилникот. Поради тоа, Судот ги оцени како неосновани наводите во иницијативата дека со овие оспорени одредби, со подзаконски акт се пропишувале рокови кои можеле да се определат само со закон, поради што не го постави прашањето за согласноста на овие одредби со Уставот и законите на кои се повикува иницијативата.

Според оспорениот член 12 став 2 од Правилникот, надлежниот орган изготвува внатрешна процедура со која ја пропишува својата внатрешна организација на работата при издавањето, продолжувањето, обновувањето и промената на уверенијата. Тоа значи дека Агенцијата за цивилно воздухопловство со свои интерни акти ја пропишува внатрешната процедура која се однесува на вработените во Агенцијата кои се единствено овластени да постапуваат согласно таа процедура при извршувањето на своите работни задачи, а целта на ваквите интерни акти е помош во работата на службениците, како и унифицирање на начинот на нивното постапување при спроведувањето на Законот за воздухопловство и подзаконските прописи донесени врз основа на истиот. Токму поради ваквиот карактер, овие интерни акти по својата правна природа немаат карактер на подзаконски прописи чија цел е доразработување на законските одредби заради нивна имплементација, кои подлежат на објавување во „Службен весник на Република Македонија“. Поради тоа, Судот ги оцени како неосновани наводите во иницијативата дека според оспорената одредба, станувало збор за некоја посебна тајна за која пошироката јавност не смеела да знае, со што се повредувале Уставот, Законот за организација и работа на органите на државната управа и Законот за воздухопловство, на кои се повикува иницијативата.

Според наводите во иницијативата, со член 6 точка 7 од Правилникот се барале докази за исполнетост на финансиски услови, кои единствено можеле да се бараат само со закон, а не и со подзаконски пропис, како во случајов. Во оваа смисла, Судот утврди дека правото на Агенцијата за цивилно воздухопловство, како надлежен орган, да бара поднесување на соодветни докази за исполнетост на условите за издавање соодветно уверение за работа, односно за вршење јавен воздушен превоз, меѓу кои и доказите за исполнетост на одредени финансиски услови, произлегува од одредбите на Регулативата (ЕЕЗ) на Советот од 23 јули 1992 година за издавање на дозволи на авиопревозници, која исто така е составен дел на Анексот I од Мултилатералната спогодба за основање на Европска заедничка воздухопловна област и која како таква, согласно член 118 од Уставот, е составен дел на правниот поредок на Република Македонија. Поради тоа, според Судот, оспорената одредба од член 6 точка 7 од Правилникот е во согласност со прифатената меѓународна регулатива во Република Македонија, поради што Судот смета дека таквата одредба не е неодржлива од уставно – правен аспект.

Во однос на наводите во иницијативата дека оваа одредба се повикувала на условите од член 15 од Уредбата за вршење на безбеден и уреден јавен воздушен превоз („Службен весник на Република Македонија“ бр. 73/2006), која била укината со Одлука на Уставниот суд на Република Македонија, У.бр. 93/2007 од 12.09.2007 година, поради што одредбата не била одржлива од уставно-правен аспект, Судот утврди дека согласно член 20, оспорениот правилник влегол во сила наредниот ден од денот на неговото објавување во “Службен весник на Република Македонија“, односно на 10 јули 2007 година, во време кога не била донесена цитираната одлука на Уставниот суд. По донесувањето на оваа одлука, наведената уредба повеќе не е дел од правниот поредок на Република Македонија, поради што повикувањето на истата, на начин како што е сторено во оспорениот член 6 точка 7 алинеја 3 од Правилникот, практично не произведува правно дејство. Оттука, Судот оцени дека само поради наведеното, не би можело основано да се постави прашањето за уставноста на оспорената одредба.

Со иницијативата се оспорува член 11 став 3 од Правилникот, како спротивен со член 140 став 3 од Законот за општата управна постапка. Судот ги оцени ваквите наводи како неосновани. Имено, со член 11 од Правилникот се разработува постапката во случај кога барањето за издавање уверение содржи некој формален недостаток, во кој случај надлежниот орган постапува согласно Законот за општата управна постапка. Ова прашање во Законот за општата управна постапка е уредено со член 65, каде е пропишано дека ако поднесокот содржи некој формален недостаток што го спречува постапувањето по поднесокот или поднесокот е неразбирлив или нецелосен, не може само поради тоа да биде отфрлен. Органот што го примил таквиот поднесок ќе направи се што треба недостатоците да се отстранат и на подносителот ќе му определи рок во кој е должен да го стори тоа. Ако подносителот ги отстрани недостатоците во определениот рок, ќе се смета дека поднесокот бил уреден од почеток. Ако подносителот не ги отстрани недостатоците во определениот рок, па поради тоа не може да се постапува по поднесокот, ќе се смета дека поднесокот не е ни поднесен, а за тоа органот ќе донесе посебен заклучок против кој може да се изјави посебна жалба.

Според член 140 став 3 од Законот за општата управна постапка, ако странката во дополнително определениот рок не поднела докази, органот не може поради тоа да го отфрли барањето како да не е поднесено, туку е должен да ја продолжи постапката и во согласност со правилата на постапката и според материјалниот пропис, да ја реши управната работа.

Имајќи го предвид наведеното, произлегува дека донесувањето на заклучок со кој се отфрла барањето во смисла на член 11 став 3 од Правилникот, има своја основа во член 65 став 2 од Законот за општата управна постапка и дека погрешно е повикувањето во иницијативата на согласноста на оспорената одредба од Правилникот со член 140 став 3 од истиот закон. Поради тоа, пред Судот не се постави прашањето за законитоста на оспорената одредба од наведените причини.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, д-р Трендафил Ивановски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.15/2009
9 септември 2009 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски