148/2009-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 10 февруари 2010 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членот 52 став 10 и членот 53 став 9 во деловите

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членот 7 став 2, членот 24 став 2, членот 52 став 5 и членот 67 став 3 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

3. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означени во точките 1 и 2 од ова решение, затоа што не биле во согласност со Уставот.

4. Судот на седницата утврди дека Законот за Царинската управа, во делот „Организација и делокруг на работа“, со одредбите од членовите 3 до 11, уредил повеќе прашања од предметната материја, меѓу кои определил дека Царинската управа е орган на државната управа во состав на Министерството за финансии со својство на правно лице, своите надлежности ги спроведува на целата територија на Република Македонија, има свој симбол утврден со Законот, работите од својот делокруг ги извршува преку Централната управа и царинарници, со работата на Царинската управа раководи директор кој го именува и разрешува Владата на Република Македонија и за својата работа и работата на Царинската управа е одговорен пред Владата и Министерот за финансии. Според членот 7 став 1 од овој Закон, директорот ја претставува Царинската управа и е надлежен за донесување на акти во првостепена управна постапка, а според оспорената одредба од ставот 2 на овој член од Законот е предвидено дека директорот е надлежен за донесување на оперативни инструкции во писмена форма од сите области на царинското и акцизното работење.

Според членот 9 од овој Закон, Царинската управа работите од својата надлежност ги врши согласно со овој закон, Царинскиот закон, Законот за царинската тарифа и други закони со кои се уредува увозот, извозот и транзитот на стока, како и за извршување на други дејности кои што со други закони и се утврдени во надлежност. Надлежностите на Царинската управа се посебно наведени во членот 10 од овој Закон.

Според наводите во иницијативата оспорениот член 7 став 2 од Законот не бил конкретен и јасен па поради тоа бил неспроведлив во практичната примена, односно директорот на Царинската управа врз основа на наведеното законско овластување имал улога на законодавец и практично можел да пропишува инструкции со што ги надминувал своите овластувања. Од овие причини се предлага Судот да поведе постапка за оценување на согласноста на оспорената одредба од Законот со повеќе одредби од Уставот, и тоа: член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 51, член 61, член 68 став 1 алинеја 2, член 88, член 91 алинеи 1 и 5, член 95 став 3 и член 96 од Уставот.

Според Судот, со одредбите од Законот за Царинската управа регулирано е институционалното формирање на Царинската управа и нејзината организација и функционална поставеност, во која директорот на Царинската управа во рамки на правата и обврските определени со Законот има одговорност за целосно функционирање на надлежностите на Царинската управа на територијата на Република Македонија, кои се со Законот определени и за чие спроведување тој има овластување да презема дејствија, меѓу другото и преку донесување на оперативни инструкции во писмена форма од сите области на царинското и акцизното работење, а кои се во суштина работни акти во функција на извршувањето на работите и задачите на вработените во Царинската управа.

Имајќи го предвид изнесеното Судот утврди дека не постојат уставни пречки за регулирање на предметното законско овластување на директорот на Царинската управа да донесува работни инструкции од материјата која е во надлежност на Управата и за оспорената одредба од членот 7 став 2 од Законот не го постави прашањето на уставноста од причините кои се наведени во иницијативата.

5. Со одредбите од член 12 до член 47 од Законот се уредени прашањата за надлежностите на Царинската управа, меѓу кои Царинската управа, под услови пропишани со овој закон или со друг закон, може да ги презема сите мерки и активности што ги смета за неопходни заради обезбедување правилна примена на законите од областа на царинското работење. За таа цел може да побара и помош од Министерството за внатрешни работи, органите на државната управа и сите државни органи и локалната самоуправа кои треба да ја дадат неопходната помош во рамки на нивните надлежности заради примена и изршување на одредена царинска мерка како и да даваат известувања за евентуални сторени прекршоци и кривични дела што може да се сторат од областа на царинското работење. Царинската управа соработува со царинските управи на други земји на полето на царинското работење во откривање и спречување на царински прекршоци и кривични дела од областа на царинското работење, врши обуки на царинските службеници, унапредување на техничкиот развој и друго, во согласност со ратификувани меѓународни договори. Царинската управа може во спроведувањето на своите надлежности да користи техничка опрема, службени автомобили со светлосна и звучна сигнализација и пци и други животни за детекција на дрога, експлозивни средства и друго.

Според членот 24 став 1 од Законот, Царинската управа има право да прибира пријави или информации во врска со царински прекршоци или кривични дела од областа на царинското работење од кое било лице, истите да ги собира и анализира заради откривање и спречување на тие царински прекршоци или кривични дела.

Според оспорениот став 2 од овој член од Законот, Царинската управа може да утврди и исплати надомест на лицето кое дало точни информации од ставот 1 на овој член за што го известува министерот за финансии. Идентитетот на лицето кое ги дава информациите е под загарантирана тајност во сите околности.

Според наводите во иницијативата, оспорената одредба од Законот уредувала право на Царинска управа да исплаќа надомест за прибирање на информации од важност за нејзиното работење, меѓутоа ова право можело во пракса да биде злоупотребувано од Царинската управа, па поради тоа одредбата била спротивна на членот 8 став 1 алинеи 3 и 4, членот 51, членот 95 став 3 и членот 96 од Уставот.

Според Судот, поаѓајќи од статусот и надлежностите на Царинската управа во кои спаѓаат откривањето и спречувањето на царинските прекршоци и кривични дела од областа на царинското работење, за која цел се вршат активности за кадровски обуки и се организира техничка опременост во рамки на човечките и материјалните ресурси во Царинската управа, не може уставно да се проблематизира оспорената одредба од членот 24 став 2 од Законот, со оглед на тоа што успешното делување на Царинската управа е во интерес на Републиката и пошироко во интерес на земјите со кои меѓусебно ги координираат царинските активности. Со оспорената законска одредба се дозволува можност, а не се дава автоматски право во секој случај да се исплаќа надомест. Тоа е по проценка на Царинската управа за добивање на точни информации битни за нејзиното работење и за тоа го известува министерот за финансии, па оттука, овој финансиски инструмент кој го има Царинската управа е во функција на постигање квалитет и успешни резултати во работењето, па не можат да се прифатат наводите во иницијативата дека во пракса можело ова овластување да се злоупотребува па поради тоа било неуставно. Со оглед на тоа и за ова законско решение Судот не го постави прашањето за согласност со Уставот, бидејќи оцени дека нема уставни пречки, а неговата целисходност ја проценува законодавецот.

6. Со одредбата од членот 52 од Законот е уредено дека вработувањето на царинските служеници се врши врз основа на јавен оглас за слободно работно место објавен во најмалку два дневни весника од кои на еден од јазикот кој го зборуваат најмалку 20% од граѓаните кои зборуваат службен јазик различен од македонскиот јазик, по претходно добиена согласност од министерот за финансии (став 1); содржината на јавниот оглас е определена во ставот 2; рокот за пријавување не треба да е пократок од 20 дена и да не е подолг од 30 дена (став 3); царинскиот службеник, со негова согласност, може да се вработи од еден во друг државен орган, без огласување на работното место, со преземање и склучување на договор за работа на работно место кое одговара на неговата стручна подготовка, односно квалификации, кога тоа го налага потребата на Царинската управа, по претходно мислење на министерот за финансии (став 4).

Со оспорениот став 5 од членот 52 од Законот е предвидено дека директорот го задржува правото да даде дозвола за необјавување на јавен оглас за слободно работно место врз основа на негова одлука за унапредување или прераспоредување на царински службеник на тоа работно место.

Со останатите ставови од 6 -10 од членот 52 од Законот, се уредени и другите прашања од постапката за вработување во Царинската управа и тоа дека таа ги собира, евидентира сите пријави и документи за кандидатите за царински службеник; директорот може да побара и други податоци за лицето од надлежните државни институции кои се овластени за водење на безбедносни податоци за евентуални пречки кои ја загрозуваат безбедноста на работењето на Царинската управа; директорот го врши изборот и работниот однос се заснова со склучување на договор за работа.

Според наводите во иницијативата со оспорената одредба од Законот се овозможувало одредени лица на привилегиран начин, за разлика од другите лица, да стекнуваат права од работен однос. Имено, директорот на Царинската управа имал овластување без јавно огласување за слободно работно место да врши унапредувања и прераспоредувања на царинските службеници, а тоа значело овозможување на полесен пристап на повисоките слободни работни места во Царинската управа за службениците, но во постапка без јавен оглас, што не било во согласност со членот 8 став 1 алинеи 1 и 3, членот 9, членот 32 ставови 1 и 2 и членот 51 од Уставот на Република Македонија.

Судот утврди дека со членот 50 од Законот за Царинската управа, е уредено дека на царинските службеници се применува Законот за работните односи и општите и посебните прописи од областа на здравственото, пензиското и инвалидското осигурување и колективниот договор на Царинската управа, доколку со овој закон поинаку не е уредено.

За вработените лица во Царинската управа со статус на државен службеник во однос на правата, должностите и одговорностите од работен однос, ќе се применува Законот за државните службеници. Значи, има разлики во однос на статусот на царински службеник и државен службеник.

Поаѓајќи од различниот законски пристап спрема лицата со статус на царински службеници и другите службеници кои имаат статус на државни службеници, во Царинската управа, произлегува дека соодветно на тоа се разликите и во законското уредување на правата, обврските и одговорностите на вработените во Царинската управа. Во тие рамки, со оспорениот член 52 став 5 од Законот за царинската управа, законодавецот го предвидел правото директорот да одлучи за унапредување или прераспоредување на вработениот царински службеник на друго слободно работно место во Царинската управа, што значи дозволено е од веќе стручно обучените кадрови ресурси на царински службеници директорот да врши професионално движење во слободните работни места со унапредување и прераспоредување кое секако не е на штета на интересите на тие лица, а е во интерес на Управата за чие квалитетно функционирање е одговорен директорот. Ваквото законско решение за кадрово креирање на соодветна структура на царински службеници е за постигање на политиката и целите на Царинската управа и извршување на нејзините надлежности утврдени со закон, поради што не го постави прашањето за согласност на оваа одредба со Уставот.

7. Со членот 52 став 10 од Законот за Царинската управа е предвидено:

„Прописите за проверката на работните способности и процедурите за започнување на вработувањето ќе се уредат со Колективниот договор или оперативна инструкција донесена од страна на директорот“. (оспорен дел е: „или оперативна инструкција донесена од страна на директорот“)

Со членот 53 став 9 од Законот е предвидено:

„Постапката поврзана за третманот на вработениот на пробна работа се уредува со колективен договор или оперативна инструкција донесена од страна на директорот“. (оспорен дел е: „или оперативна инструкција донесена од страна на директорот“).

Според наводите во иницијативата оспорените делови од двете одредби од Законот немале уставна основа, затоа што начинот и постапката за проверката на работните способности и процедурите за започнување на вработувањето и третманот на вработениот на пробна работа, биле дел од прашањата поврзани со остварување на правата од работен однос, кои согласно членот 32 став 5 од Уставот, се уредувале само со закон и со колективни договори, а не со оперативни инструкции донесени од страна на директорот, како што тоа било предвидено со оспорените делови од наведените одредби од Законот. Од овие причини тие не биле во согласност со членот 8 став 1 алинеја 3, членот 32 став 5 и членот 51 од Уставот на Република Македонија.

Според Судот од анализата на оспорените одредби од Законот, произлегува дека одредбата од ставот 10 на членот 52 се однесува на проверката на работните способности и процедури за започнување со работа на лицата кои се вработувале во Царинската управа, а одредбата од ставот 9 на членот 53 се однесува за третманот на вработениот на пробна работа во Управата, при што и за двете категории на вработени лица се предвидува дека со „оперативни инструкции“ донесени од страна на директорот ќе се уредувале прашања поврзани со процедури и постапки од работниот однос.

Согласно членот 32 став 5 од Уставот на Република Македонија, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.

Во оваа смисла, Судот оцени дека начинот и постапката за проверка на работните способности и процедурата за започнување на вработувањето како и третманот на привремено вработените, се дел од прашањата поврзани со остварување на правата од работен однос на вработените, кои согласно со Уставот, се уредуваат со закон и со колективни договори.

Со оглед на изнесеното, според Судот, уредувањето на начинот и постапката за проверка на работните способности и процедурата за започнување на вработувањето во Царинската управа, како и третманот на привремено вработените во Управата, може да бидат предмет на уредување со закон и колективен договор, а не и со оперативни инструкции на директорот, односно со подзаконски акт донесен од директорот, поради што, директорот на Царинската управа нема уставна основа за донесување на наведените акти. Поради тоа, Судот оцени дека за оспорените делови од членот 52 став 10 и членот 53 став 9 од Законот основано може да се постави прашањето на согласноста со членот 32 став 5 од Уставот.

8. Со членот 55 став 2 од Законот е предвидено:

„Ако царинскиот службеник е осуден со казна затвор помала од три месеца за кривично дело кое не е поврзано со надлежноста на Царинската управа, а ниту е направено на работа и не го руши угледот на Царинската управа, директорот може да одлучи царинскиот службеник да го врати на работа по издржувањето на казната, имајќи го предвид неговото претходно работење и однесување“.

Според наводите во иницијативата, со оспорената одредба од Законот, му се давало дискреционо право на директорот на Царинската управа, преку овластувањето да одлучува за враќање или невраќање на работа на царински службеник, кој бил отсутен во период до три месеца од работата поради издржување на казна затвор, меѓутоа со ова овластување се овозможувало директорот да го злоупотребува правото на одлучување и различно да се однесува од случај до случај, со што можело да дојде до дискриминација на вработените бидејќи одредени лица можеле да имаат привилегии по овој основ и да бидат задржани на работа, а на други можел да им престане работниот однос, според оценката на директорот. Од овие причини оспорената одредба од Законот не била во согласност со членот 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 51 и член 96 од Уставот на Република Македонија.

Според Судот од анализата на оспорената одредба од Законот, произлегува дека законодавецот пропишал овластување на директорот на Царинската управа да одлучува за права од работен однос на царинскиот службеник во определена ситуација кога е отсутен од работа, при што може да одлучи да не му престане или да му престане работниот однос на вработеното лице, а со тоа со Законот му се дава дискреционо право на директорот да решава за работниот статус на царинскиот службеник во услови на ситуација предвидена со одредбата. Меѓутоа, поаѓајќи од членот 50 од Законот за Царинската управа, за царинските службеници се применуваат правилата од Законот за работните односи.

Според членот 45 од Законот за работните односи во случај кога работникот заради издржување на казна или изречена воспитна, или заштитна мерка, неможе да ја врши работата за период пократок од шест месеца притвор и во други случаи определени со закон, времено престане да ја врши работата, договорот за вработување не престанува да важи и работодавачот не смее да го откаже освен ако е поведена постапка за престанување на работодавачот, за кој период договорот мирува.

За време на мирување на договорот за вработување, мируваат договорните и другите права, како и обврските од работниот однос кои што се непосредно поврзани со вршењето на работата.

Работникот има право и должност да се врати на работа најдоцна во рок од пет дена од денот на престанувањето на причината за мирување на договорот. Со тој ден престанува мирувањето на договорот.

Според членот 99 од овој закон, работодавачот може на работникот да му го откаже договорот за вработување, ако на работникот со правосилна одлука му е забрането да врши определени работи од работниот однос или ако му е изречена воспитна, заштитна или безбедносна мерка, поради која не може да врши работи подолго од шест месеца или ќе мора поради издржување на затворска казна да биде отсутен од работа повеќе од шест месеца.

Со Законот за работните односи за отсуството на работникот до 6 месеци од работа во наведените случаи во членот 45, работодавачот не смее да го откаже договорот за вработување, а воедно и според членот 99 од овој закон, работодавачот може да го откаже договорот заради отсуството од работа но само ако тоа отсуство е подолго од 6 месеци.

Со оспорената одредба од членот 55 став 2 од Законот за Царинската управа, е уредено дека за периодот до 3 месеца отсуство поради наведениот основ, работодавачот односно директорот ќе одлучувал за понатамошниот договорен однос за работа, дали ќе го задржи царинскиот службеник или ќе го откаже договорот. Самото ова право кое е уредено во оспорениот член од Законот за Царинската управа, содржи всушност право на одлучување на директорот, кое може да доведе до различна одлука по однос на продолжувањето на работењето на царинскиот службеник, односно директорот има право да го задржи на работа или не, лицето кое е отсутно до 3 месеца од работа поради издржување казна затвор, а со тоа му се намалува правото кое е веќе уредено со Законот за работни односи и изнесува за отсуство, не подолго од 6 месеца од работа.

Тргнувајќи од наведеното, според Судот, навидум поволното законско решение во оспорениот член 55 став 2 од Законот за Царинската управа, во суштина е помало право од она кое е уредено со општите прописи за работните односи, а кои се однесуваат и за царинските службеници.

Со оглед на изнесеното, Судот оцени дека за оспорената одредба од Законот основано може да се постави прашањето на согласноста со членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, која се однесува на владеењето на правото.

9. Со членот 67 став 3 од Законот е предвидено:
„Министерот за финансии по предлог на директорот може да определи поголем процент на плата утврден во ставот 2 на овој член за специфичните работни места за кои се потребни поспецифични квалификации или специфични вештини, а кои се од особено значење за ефикасноста на Царинската управа, но најмногу до 50% од платата“.

Според наводите во иницијативата, цитираната законска одредба не смеела да постои во нашиот правен поредок, поради тоа што се давало овластување, без никакви критериуми во закон или колективен договор, да се наградувале одредени царински службеници, по оценка на директорот на Царинската управа и министерот за финансии, а воедно нејзината практична примена била тешко применлива затоа што не се знаело како да се пресмета наградувањето. Поради тоа, наведената одредба од Законот не била во согласност со членот 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 32 став 5, член 51 и член 96 од Уставот на Република Македонија.

Според Судот, од анализата на членот 67 став 3 од Законот, произлегува дека законодавецот дозволил, покрај правото на плата, на предлог на директорот на Царинската управа, министерот за финансии да може да определи поголем процент, најмногу до 50% од платата на царинските службеници на специфични работни места, а кои работни места согласно ставот 4 од овој член од Законот, ги определува Владата на Република Македонија.

Поаѓајќи од уставните норми дека секој има право на соодветна заработувачка и остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори (член 32 ставови 3 и 5 од Уставот), потоа, учеството во управувањето и одлучувањето во јавните установи и служби се уредува со закон и врз принципите на стручност и компетентност (член 58 став 2 од Уставот), а во согласност со општите правила со кои се уредени работните односи меѓу работниците и работодавачите со Законот за работните односи, произлегува дека не постојат уставни пречки за уредување на предметното прашање со оспорената одредба од Законот. Имено, за прашањето на соодветна заработувачка за определени специфични работни места на царински службеници, одлучува Владата, преку надлежниот министер и директорот на Царинската управа како што е уредено со Законот, и таа има улога на работодавач, кој во рамки на уставното право за соодветна заработувачка, во случајов соодветно за специфичните царински работни места и во лимитираниот процент утврден со Законот, може да го утврдува надоместокот на платата, со цел создавање услови за успешно извршување на надлежностите и функционирањето на Царинската управа, а со тоа и за успешно работење на извршната власт која ја спроведува политиката на законите. Оттука, неосновани се приговорите во иницијативата дека оспорената одредба немала критериуми за определување на повисокиот процент на плата и дека одредбата не можела да се реализира, со оглед на тоа што веќе со утврдувањето, конкретно, на специфичните царински работни места од страна на Владата и со веќе лимитираниот процент до 50% од платата поодделно класифицирано за секое од нив, утврдени се законските основи за реализација и извршување на ова законско право пропишано со закон, утврдено за работодавачот во корист на царинскиот службеник соодветно на неговите специфични работни задачи, па нема простор за паушално или дискреционо одлучување.

Со оглед на изнесеното, Судот не го постави прашањето на согласноста на оваа оспорена одредба од Законот со Уставот.

10. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

11. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов, а во однос на точката 1 Решението е донесено со мнозинство гласови.

У.бр.148/2009
10 февруари 2010 година
С к о п ј е
лк

ПРЕТСЕДАТЕЛ

на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски