148/1996-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, согласно член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/92), на седницата одржана на 16 октомври 1996 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување уставноста на член 37 од Законот за просторното и урбанистичкото планирање (“Службен весник на Република Македонија” бр.4/96 и 8/96);

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување уставноста на член 15, 16 и 51 став 3 од законот означен под точка 1 од ова решение.

3. СЕ ОТФРЛА иницијативата за оценување на:

а) меѓусебната согласност на член 37 од Законот за просторното и урбанистичкото планирање со член 18 од Законот за локалната самоуправа;

б) меѓусебната согласност на член 37 став 2 со член 50 став 5 од Законот за просторното и урбанистичкото планирање;

в) Одлуката со која Илија Илиевски се задолжува да плаќа надоместок за користење на урбанизирано земјиште;

г) Решението со кое Илија Илиевски се задолжува да плаќа данок на имот …;

д) Решението со кое Илија Илиевски се задолжува да плаќа надомест за користење на урбанизирано градежно земјиште од 1996 година, и

ѓ) Одлуката на Собранието на град на Скопје од 1972 година со која Атанас Чуповски и Васко Тевдовски се задолжуваат да плаќаат надомест за користење на урбанизиран простор.

4. НЕ СЕ УВАЖУВА барањето за изрекување на времена мерка со која Судот, до донесување на конечна одлука, ќе ги запре од извршување поединечните акти и дејствија донесени, односно преземени врз основа на член 37 од законот означен во точката 1 од ова решение.

5. На Уставниот суд на Република Македонија, Собранието на општина Тетово, Собранието на град Скопје, Никола Стојанов од Скопје, Атанас Китановски од Скопје, Илија Илиевски од Куманово, Атанас Чупоски и Васко Тевдовски од Скопје му поднесоа иницијативи за поведување постапка за оценување уставноста на актите означени во точките 1, 2 и 3 од ова решение, затоа што содржеле решенија што не биле во согласност со Уставот на Република Македонија.

Имено, Собранието на општина Тетово го оспорува членот 37 од Законот за просторното и урбанистичкото планирање (“Сл.весник на Република Македонија” бр.4/96 и 8/96), затоа што предвидувал утврдувањето и наплатата на надоместокот за користење на урбанизиран простор, да го врши органот за јавни приходи, со посебно решение, согласно со одредбите од Законот за даноците на имот, што според него претставува двојно оданочување по ист основ. Поточно, смета дека Собранието на Република Македонија, како законодавно тело, ги утврдило јавните давачки со Законот за персоналниот данок од доход, со Законот за данок од добивка, Законот за платниот промет, Законот за даноците на имот и други прописи чија цел била создавање на средства за буџетот на државата и дека не било согласно со Уставот да се предвидува ново оданочување на граѓанинот, кој еднаш плаќал средства за уредување на градежно неизградено земјиште (во што спаѓале и средствата за изготвување на урбанистичките и просторните планови), втор пат плаќал по основ на Законот за данок на имот за неаграрно земјиште и сега, по трет пат, за веќе регулираните обврски кон државата, требало да плаќа и 50% од даночната обврска по основ на данок на имот.

Исто така, Собранието на општина Тетово смета дека со оспорениот член од Законот, и општините при донесувањето на урбанистичките планови се ставени во нерамноправна положба во однос на Собранието и Владата на Република Македонија, затоа што оспорениот закон по тој основ за нив не предвидувал прилив на финансиски средства.

Одредбата од членот 37 од Законот за просторното и урбанистичкото планирање не била согласна ниту со одредбата од член 18 од Законот за локалната самоуправа (која предвидувала општината да ги донесува генералните и деталните урбанистички планови), затоа што не содржела решение како оваа активност на локалната самоуправа да се оживотвори.

Воедно, со иницијативата се бара до донесување на конечна одлука, Судот со времена мерка да го запре извршувањето на поединечните акти и дејствија донесени, односно преземени врз основа на оспорениот закон.

– Собранието на град Скопје ги оспорува членовите 15, 37 и 51 од Законот за просторното и урбанистичкото планирање поради следното:

а) Членот 15 од Законот се оспорува затоа што предвидува Владата на Република Македонија, за изработување на просторни и урбанистички планови, да основа Јавно претпријатие чија организација ќе се уредува со посебен пропис на Владата со што организациите, односно институтциите што се бавеле со изработување на урбанистички планови биле ставени во нееднаква положба во однос на Јавното претпријатие основано од Владата, затоа што за да ја обавуваат оваа дејност им требало: 1) овластување од Министерството надлежно за работите на урбанизмот; 2) организацијата, односно институцијата за да добие вакво овластување морала да има вработени најмалку 3 лица што поседуваат лиценца за изработка на просторни и урбанистички планови и сл. со што, се нарушувала еднаквоста на субјектите на пазарот загарантирана со Уставот.

б) Членот 37 од Законот се оспорува затоа што ги задолжувал граѓаните да плаќаат надоместок за користење на урбанизиран простор што било спротивно на начелото на владеење на правото, затоа што според Законот за градежното земјиште, општината, уредувајќи ги работите што се однесуваат на уредувањето и употребата на градежното земјиште го уредила и прашањето на изработка на плановите преку солидни извори на финансирање, алиментирани од страна на граѓаните, што се непосредни корисници на градежното земјиште и изграден простор. За разлика од тоа, Законот за просторно и урбанистичко планирање воведувал јавна давачка за недефиниран институт урбанизиран простор, затоа што со членот 5 не било конкретизирано што се подразбира под урбанизиран простор.

Поточно речено, подносителот на иницијативата смета дека со самиот факт што средствата прибрани по основ на член 37 од оспорениот закон се наменети за просторни и урбанистички планови, а едновремено фактот што Законот за градежното земјиште и дал право на општината да утврдува извори на средства за финансирање на нивната изработка, (при што во обата случаи алиментатори се граѓаните) се врши нивно двојно оданочување по ист основ.

Понатаму, подносителот на иницијативата ја оспорува меѓусебната согласност на став 2 од член 37 и став 5 на член 50 од истиот закон, затоа што според него наплатата би требало да се врши според пдредбите од Законот за даноците на имотот. Тоа, пак, значело дека во случај на неплаќање на надоместокот треба да се применуваат мерки на присилно извршување, а не прекршочни мерки, каде што неплаќањето на паричната казна за прекршок се рефлектира со казна затвор. Доколку, пак, законодавецот сметал дека се тоа две одвоени постапки, тоа значело двојно пресудување по една иста работа.

Исто така, подносителот на иницијативата смета дека ставот 3 на член 51 од Законот за просторното и урбанистичкото планирање бил несогласен со Уставот, затоа што според него, доколку по истекот на две години од донесувањето на овој закон, деталните урбанистички планови, донесни пред 31 декември 1991 година, не се усогласат ќе се сметаат дека не се донесени. Ова затоа што од одредбите од Законот неможеле да се извлечат заклучоци кои се тие елементи по кои постојните планови би требало да се усогласат, при што, едновремено не се водело ниту сметка за спецификата на градските населби со големи урбани површини, потребното време, кадри, средства и процедура за усогласување на тие планови.

Воедно, со иницијативата се предлага, до донесување на конечна одлука, Судот да ги запре од извршување поединечните акти и дејствија донесени, односно преземени врз основа на оспорените одредби од Законот.

– Никола Стојанов од Скопје, во својата иницијатива наведува дека ваквиот надоместок за користење на урбанизиран простор всуштност има карактер на посебен данок на имот чија наплата ја врши органот за јавни приходи, од што произлегува можна ситуација инвеститорот на нов објект при градбата на истиот: 1) да плати еднократен надоместок за изработка на просторните и урбанистичките планови, 2) на веќе изградениот објект да плаќа данок на имот и 3) според оспорениот закон, да плаќа надоместок за користење на урбанизираниот простор без еквивалентна услуга од страна на државните органи.

Исто така, го оспорува и членот 16 од Законот затоа што давањето на лиценца спаѓало во доменот на надлежноста на министерот за урбанизам што претставувало дубиоза, затоа што лиценцата значела овластување да се користи туѓо заштитно право (патент, модел, мостра, жиг) со надоместокот кој е вообичаен.

– Атанас Китановски од Скопје ја оспорува одредбата од член 37 став 2 од Законот за просторното и урбанистичкото планирање, затоа што со него се задолжувале само граѓаните во урбаните подрачја, додека граѓаните кои живееле во подрачја што не биле урбанизирани, биле ослободени од ваков вид давачка, независно од тоа што Уставот ги задолжувал сите граѓани на Република Македонија да плаќаат даноци и други јавни давачки.

Исто така, според него предвидувањето на ваков надоместок за користење на урбанизирано земјиште значи двојно оданочување, по еден основ, затоа што ова прашање веќе било претходно регулирано со Законот за градежното земјиште.

– Илија Илиевски од Куманово ги оспорува:

а) Одлуката со која на Илија Илиевски му се определува надоместок за користење на урбанизирано земјиште, донесена од Собранието на општина Куманово.

б) Решението Уп.бр.16’08 од 28 март 1996 година со кое Илија Илиевски се задолжува да плаќа данок на имот во износ од 248,00 денари и надоместок за користење на урбанизиран простор за 1996 година во износ од 124,00 денари, донесено од Собранието на општина Куманово

в) Решението бр.13-630/1 од 18 април 1996 година со кое обврзникот Илиевски Илија се задолжува да плаќа надоместок за употреба на градежно земјиште и тоа: за користен станбен простор со површина од 62 м2 по 0,72 денари месечно и за земјиште на дворно место во површина од 352 м2 по 0,30 денари месечно.

– Атанас Чуповски и Васко Тевдовски, во својата иницијатива ја оспоруваат Одлуката на Собранието на град Скопје, донесена 1972 година, со која се задолжуват да плаќаат надомест за користење на урбанизиран простор.

Сметаат дека станува збор за двојно оданочување на граѓаните: еднаш, по основ на Законот за даноци на имот и втор пат, по основ на оспорените одлуки.

6. На седницата, Судот утврди дека членот 37 став 1 од Законот предвидува сопствениците на изградени објекти во општинските центри, Градот Скопје и другите урбнаизирани подрачја предвидени за градба, да плаќаат надоместок за користење на урбанизиран простор, и тоа 50% од утврдената даночна обврска по основа на данок на имот.

Според ставот 2 на овој член од Законот утврдувањето и наплатата на надоместокот од став 1 на овој член, го врши органот за јавни приходи, со посебно решение, согласно со одредбите на Законот за даноците на имот.

Согласно став 3 на истиот член од Законот, средствата од став 1 на овој член се приход на Буџетот на Републиката, а се користат за изработка на просторни и урбанистички планови.

Со останатите оспорени акти се задолжуваат одделни подносители на иницијативите да плаќаат надоместоци за користење на урбанизирано земјиште, данок на имот и сл.

7. Согласно член 8 став 1 алинеја 8 од Уставот на Република Македонија една од темелните вредности на Републиката е и социјалната правда како таква, а согласно член 33 од Уставот секој е должен да плаќа данок и други јавни давачки и да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин утврден со закон.

Од наведените одредби се гледа дека Уставот, кој на Република Македонија, меѓу другото, и дава статус на социјална држава, ја предвидува социјалната правда како една од нејзините темелни вредности и едновремено содржи облигаторна норма за граѓаните да плаќаат данок и други јавни давачки и да учествуваат во намирувањето на јавните расходи, упатувајќи тоа да се утврди со закон.

Согласно оваа одредба од Уставот, Законот за просторното и урбанистичко планирање предвидел сопствениците на објектите што се наоѓаат во урбанизираните подрачја, да плаќаат надоместок за користење на урбанизиран простор. Овој надоместок ќе го утврдува и наплатува органот за јавни приходи согласно Законот за даноците на имот, а средствата прибрани по овој основ ќе бидат приход на Буџетот на Републиката.

Согласно член 38 од Законот за градежното земјиште (“Сл.весник на СРМ” бр.10/79, 17/79, 37/80, 18/89 и 21/91) изградбата на станбени, стопански, комунални и други објекти се врши на уредено градежно земјиште. Согласно ставот 2 на овој член од законот овие објекти можат да се градат и на земјиште што не е уредено при што корисникот е должен, врз основа на договор да го уреди земјиштето.

Според членот 37-а од Законот, поблиските услови, начинот и постапката за доделување на градежното земјиште ги пропишува Владата на Република Македонија, а правата меѓу Републиката и корисникот се уредуваат со договор.

Во членот 39 од Законот е предвидено дека уредувањето на градежното земјиште се врши врз основа на Програма што ја носи собранието на општината врз основа на урбанистичкиот план, а по претходна согласност на републичкиот орган на управата надлежен за работите на урбанизмот во делот на неговата надлежност.

Членот 41 од Законот предвидува уредувањето на градежното земјиште да се финансира од средствата остварени од неговото доделување, од надоместоците за уредувањето, односно за употребата на градежното земјиште од средствата на комуналните организации, средствата од самопридонес и од други средства.

Ставот 2 на овој член од Законот предвидува овие средства да се утврдуваат со Програмата, во која секогаш е предвидена ставка за наплатување по основ израб отка на урбанистички планови.

За доградба и надградба на постојните објекти, согласно член 42 од Законот, се плаќа надоместок за уредување на градежното земјиште. Според ставот 2 на овој член од Законот износот на надоместокот се утврдува со Програмата и не може да биде поголем од 50% од вистинските трошоци за уредување на земјиштето потребни за изградба на нови објекти на соодветна локација. За овој надоместок, согласно став 3 на овој член од Законот, се склучува договор.

Согласно член 43 од законот средствата остварени од надоместокот за уредување на градежното земјиште се користат за намените утврдени со Програмата.

Во членот 44 од Законот е предвидено собранието на општината да може да го утврдува надоместокот за употреба на градежното земјиште според обемот и степенот на опременоста со комунални објекти и инсталации.

Висината, роковите на плаќањето и начинот на пресметувањето на овој надомест се утврдува со одлука на собранието на општината, а надоместокот го плаќа непосредниот корисник на таквото земјиште. Како непосреден корисник, според овој закон, се смета носителот на правото на користење на недвижности, сопственикот и носителот на станарското право.

Членот 46 од Законот предвидува средствата од надоместокот да се користат за финансирање на изградба на комунални објекти и инсталации и за уредување на градежното земјиште во согласност со Програмата.

По исклучок, дел од средствата од надоместокот за употреба на градежното земјиште во висина од 30% може да се употреби како учество во трошоците за одржување на комуналните објекти и на инсталациите, што се утврдува со Програмата.

Од изнесените законски одредби произлегува дека условите, начинот и постапката за уредување на градежното земјиште ги пропишува Владата на Република Македонија; дека уредувањето на градежното земјиште се врши според Програма што ја донесува собранието на општината врз основа на урбанистичкиот план; дека за доградба и надградба на постојните објекти се плаќа надоместок за уредување на градежно земјиште чиј износ се утврдува со Програмата и не може да биде поголем од 50% од вистинските трошоци за уредување на земјиштето. Исто така, од Законот произлегува дека намената на средствата остварени од надоместокот за уредување на градежното земјиште е утврдена со Програмата; дека висината на овој надоместок собранието на општината го утврдува според критериумот опременост на градежното земјиште со комунални објекти и инсталации; дека надоместокот го плаќа непосредниот корисник, а овие средства се користат за финансирање и изградба на комунални објекти и инсталации за уредување на градежното земјиште во согласност со Прогамата.

Исто така, согласно член 28 став 5 од Законот за просторното и урбанистичкото планирање средствата што се остваруваат од доделеното градежно земјиште се приход на општината, односно градот Скопје, а се користат за надоместување на трошоците за уредување на градежното земјиште.

Понатаму, согласно член 2 од Законот за даноците на имот (“Службен весник на Република Македонија” бр.80/93) данокот на имот се плаќа на сопственоста на недвижен имот: неаграрно земјиште, станбени згради или станови, деловни простории, административни згради, згради или станови за одмор и рекреација, гаражи и други градежни објекти.

Имајќи ги предвид наведените одредби од Законот за градежното земјиште, Законот за просторното и урбанистичкото планирање и Законот за данок на имот во контекст на одредбите од Уставот, Судот смета дека граѓаните при доделувањето на градежното земјиште по еден основ плаќаат: за користење на урбанизиран простор, за употреба на градежно земјиште и за поседување на имот (станбени згради или станови, деловни простории и сл.) што не е интенција на Уставот, во смисла на гаранција на поринципот на владеење на правото, поради што оцени дека основано може да се постави прашањето за уставноста на член 37 од Законот за просторното и урбанистичкото планирање.

8. Исто така, Судот на седницата утврди дека во членот 18 од Законот, меѓу другото е предвидено единиците на локалната самоуправа во согласност со надлежните органи на државната управа да донесуваат генерален урбанистички план на кој органот на државната управа надлежен за работите на урбанизмот дава согласност и да донесуваат детален урбанистички план и урбнаистичка документација за населените места на единицата на локалната самоуправа на кои органот на државната управа надлежен за работите на урбанизмот дава согласност по претходно прибавено мислење од други органи и организации и дека членот 15 од овој закон предвидува за изработување на просторните и урбанистичките планови (генерален, детален, урбанистичка документација) Владта на Република Македонија да основа Јавно претпријатие.

Јавното претпријатие според овој член од Законот има својство на правно лице со права и обврски и одговорности утврдени со закон, а неговата дејност ќе ги опфаќа следните работи: изработување на просторни планови, изработување на урбнистички планови, изработување на стручни анализи, студии и информации за состојбите во планирањето, мониторинг и контрола во спроведувањето на плановите, изработување на регулативи, нормативи и стандарди за планирање и изработување на услови за градба (изводи од просторен и урбанистички план), по барање на инвеститори и други заинтересирани правни и физички лица.

Согласно став 3 на овој член од Законот Владата на Република Македонија ќе донесе пропис со кој ќе се определи оргнаизацијата на Јавното претпријатие од став 1 на овој член.

Имајќи ги предвид овие одредби од Законот, Судот оцени дека предвидувањето да се формираат јавни претпријатија кои ќе се бават со изработка на просторни и урбанистички планови, претпријатијата односно установите специјализирани за изработка на урбанистички планови не се ставени во нееднаква положба, затоа што Законот на овие претпријатија, односно установи не им го забранува обавувањето на дејноста за која се специјализирани, туку само ги прецизира условите во однос на стручната подготовка, што треба да ги имаат вработените во истите, што според мислењето на Судот ќе придонесе за подобрување на квалитетот при изработката на урбанистичките планови.

Имајќи го предвид изнесеното, Судот оцени дека допрецизирањето на условите во однос на стручната подготовка на вработените не може да значи дека овие претпријатија односно установи се ставени во нееднаква положба во однос на новоформираните јавни претпријатија, туку дека тоа е направено со цел да се подобри квалитетот на урбанистичките планови.

Ова, дотолку повеќе што Законот упатува за јавните претпријатија што ќе се бават со оваа дејност, Владата да донесе пропис, со кој ќе ја определи организацијата на претпријатието, па во тие рамки и условите во однос на стручната подготовка на вработените (член 15 став 3).

Исто така, паралелното постоење на јавните пратпријатија и претпријатијата односно установите што се бават со дејноста урбанизам, според Судот не значи дека си конкурираат во обавување на дејноста, затоа што како што се гледа од содржината на член 15 од Законот јавните претпријатија имаат поголема лепеза на дејности (изработување на просторни планови, стручни анализи, студии и сл.), додека претпријатијата односно установите во надлежност имаат изработка на урбанистички планови освен генерален урбанистички план, од што се гледа дека нивните надлежности во потполност не се поклопуваат.

9. Понатаму, Судот утврди дека согласно член 51 став 3 од Законот деталните урбанистички планови донесени пред 31 декември 1991 година, доколку по истекот на рокот од две години од донесувањето на овој закон, не се усогласат, ќе се смета дека не се донесени.

Како што се гледа од изнесеното, оваа одредба од Законот е сместена во главата на Преодни и завршни одредби со кои се регулираат прашања во врска со важењето – усогласувањето на дотогашните прописи (во случајов – урбанистички планови) со новиот закон кој стапува на снага, со цел да се спречи настанувањето на правна празнина, а едновремено да им се даде можност, во определен период, да се усогласат со новиот закон. Доколку, пак, истите (во случајов – урбанистичките планови) не се усогласат со новиот закон, имајќи ја предвид динамиката и новите услови за развојот на урбанистичкото планирање, Судот смета дека оспорената одредба, која предвидува рок од 2 години за усогласување на урбанистичките планови, е согласна со Уставот.

10. Во врска со наводите во иницијативите дека членот 5 од Законот за просторното и урбанистичкото планирање е несогласен со Уставот затоа што не содржи дефиниција што се подразбира под поимот “урбанизиран простор”, Судот смета дека истите не стојат од причина што согласно член 110 од Уставот, Уставниот суд е надлежен меѓу другото, да ја оценува согласноста на законите со Уставот и на колективните договори со законите и Уставот во смисла да ја оценува нивната содржина, но, не и она што не е содржано во нив, поради што оцени дека не може да се постави прашањето за уставноста на члнот 5 од Законот од овој аспект.

11. Што се однесува до барањето да се оцени меѓусебната согласност на членот 37 став 2 со членот 50 став 5 од Законот за просторното и урбанистичкото планирање, како и согласноста на член 37 од Законот за просторно и урбанистичко планирање со член 18 од Законот за локалната самоуправа, согласно член 110 од Уставот, Судот не е надлежен да ја оценува меѓусебната согласност на одделни одредби од законот како ни меѓусебната согласност на законите.

12. Во врска со наводите во иницијативите со кои се бара оценување на уставноста и законитоста на одлуките на собранијата на општините со кои подносителите на истите поименично се задолжуваат да плаќаат надоместок за користење на урбанизирано земјиште, данок на имот или надоместок за употреба на урбанизирано градежно земјиште, со оглед на тоа дека наведените акти не претставуваат пропис во смисла на член 110 од Уставот на Република Македонија, како такви излегуваат надвор од доменот на неговата надлежност.

13.
Што се однесува до барањето за изрекување на времена мерка со која, до донесувањето на конечна одлука ќе се запрат од извршување поединечните акти и дејствија донесени, односно преземени врз основа на оспорениот закон, Судот оцени дека не се исполнети условите од член 27 од Деловникот за изрекување на ваква мерка.

Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1, 2, 3 и 4 од ова решение.

14. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот д-р Јован Проевски и судиите Бахри Исљами, д-р Никола Крлески, Олга Лазова, д-р Стојмен Михајловски, д-р Милан Недков, Бесим Селими, д-р Јосиф Талевски и д-р Тодор Џунов. (У.бр.122/96 и У.бр.148/96)