Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/92), на седницата одржана на 31 јануари 2001 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување уставноста член 2 став 2 во целина и посебно во делот “за меѓународен реципроцитет” и член 37 став 3 од Законот за патните исправи на државјаните на Република Македонија (” Службен весник на Република Македонија” бр.67/92).
2. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување уставноста на одредбите од Законот означени во точката 1 од ова решение.
Според наводите во иницијативата оспорените одредби не биле во согласност со одредбите на член 8 став 1 алинеите 3 и 4, на член 9, на член 27 став 3, на член 51 и на член 54 став 1 од Уставот на Република Македонија, затоа што од нив произлегувало дека Владата на Република Македонија имала генерално дискреционо право таа да го воведува, менува или укинува визниот режим за патување во странство по нејзина сопствена оценка, бидејќи во нив прво, не биле точно определени случаите за ограничување на правото за слободно патување на граѓаните на Република Македонија во странство заради заштита на безбедноста на Република Македонија и заштитата на здравјето на луѓето, како што предвидувал член 27 став 3 од Уставот, и второ, што како причина односно основ за ограни чување на ова право со нив бил утврден и “меѓународниот реципроцитет, кој што не бил предвиден во член 27 став 3 од Уставот на Република Македонија.
Имено, со оспорените одредби од Законот, на Владата на Република Македонија недопуштено и се давале широки овластувања таа да може слободно да оценува, кога и на кого може да му се издаде виза (дозвола) за патување во странство или издадената виза да се поништи, бидејќи Законот не утврдувал никакви правила за тоа, односно не утврдил конкретни случаи во кои е потребно издавање на визи за патување во странство, што не било во согласност не само со член 8 став 1 алинеја 4 и член 27 став 3, но и со член 91 алинеја 1 и 5 од Уставот. Со оглед дека оспорените одредби поради наведените причини создавале нерамноправност, односно нееднаквост меѓу граѓаните при остварувањето на правото да ја напуштат територијата на Република Македонија, односно да патуваат во странство, истите не биле во согласност ниту со член 9 од Уставот, од чиј аспект, исто така, се оспорува нивната уставност.
3. Судот на седницата утврди дека според член 2 став 1 од Законот, за патување во странство на државјаните на Република Македонија потребна им е патна исправа утврдена со овој закон, ако со меѓу народен договор не е поинаку определено.
Во оспорениот став 2 на истиот член утврдено е дека Владата на Република Македонија може да определи дека за патување во странство или во одделни странски држави е потребна и виза од причина за меѓународен реципроцитет, заради заштита на безбедноста на Република Македонија или заштита на здравјето на лу?ето.
Во член 37 став 1 од Законот се утврдени два случаи во кои поднесеното барање за издавање на пасош или виза ќе се одбие или нема да се издаде и тоа: 1) ако против лицето кое бара издавање на пасош или виза е поведена кривична постапка за кривично дело за кое е предвидена казна затвор во траење најмалку три месеци додека постапката е во тек – на барање од надлежниот суд и 2) ако лицето кое бара издавање на пасош или виза е осудено на безусловна казна затвор во траење преку три месеци – додека не ја издржи казната.
Во ставот 2 на член 37 утврдено е дека ако некоја од причините од став 1 на овој член настапила по издавањето на пасошот или визата на барање на надлежниот суд, пасошот ќе се одземе, а визата ќе се поништи.
Според оспорениот став 3 од член 37, поднесеното барање за издавање на виза може да се одбие, односно издадената виза да се поништи и од причините наведени во член 2 став 2 на овој закон.
4. Според член 8 став 1 алинеја 3, 4 и 11 од Уставот, владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, како и почитувањето на општоприфатените норми на меѓународното право, се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Во член 9 став 1 од Уставот е утврдено правото на еднаквост на граѓаните на Република Македонија во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба, а додека во ставот 2 на истиот член од Уставот е утврдено правото на еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите.
Според член 27 од Уставот, на секој граѓанин на Република Македонија му се гарантира правото на слободно движење и избирање на местото на своето живеалиште на територијата на Република Македонија, како и правото да ја напушти територијата на Републиката и да се врати во неа со тоа што според ставот 3 на овој член, остварувањето на ова право може да се ограничи со закон, единствено во случаите кога е тоа потребно заради заштита на безбедноста на Републиката, водење на кривична постапка или заштита на здравјето на луѓето.
Според член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, Собранието на Република Македонија донесува закони и дава автентично толкување на законите, а додека според членот 91 од Уставот, Владата на Република Македонија, како носител на извршната власт, освен другите работи утврдени во овој член од Уставот, ја утврдува политиката на извршувањето на законите и другите прописи на Собранието и е одговорна за нивното извршување и донесува уредби и други прописи за извршување на законите.
Од содржината на уставната одредба што се однесува на правото на граѓанинот да ја напушти територијата на Република Македонија, произлегува дека ова право не е апсолутно, односно неограничено, бидејќи самиот Устав утврдил дека остварувањето на ова право може да се ограничи со закон и тоа единствено во случаите кога тоа е потребно заради заштита на безбедноста на Републиката, водење на кривична постапка или заштита на здравјето на луѓето.
Споредбеното уставно право, исто така, укажува дека ограничувањето на правото на патување во странство на своите државјани со закон го предвидуваат уставите и на другите европски држави (пр. Италија, Шпанија, Бугарија, Словенија, Хрватска) со тоа што и случаите, односно основите за ограничувањето на ова право во основа се идентични, а се однесуваат во прв ред заради заштита на правниот поредок, националната безбедност, здравјето или правата и слободите на другите граѓани.
Заради создавање услови за остварување на наведеното уставно право на граѓаните на Република Македонија, а врз основа на уставното овластување од членот 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, Собранието на Република Македонија на 28 октомври 1992 година донесе Закон за патните исправи на државјаните на Република Македонија со кој, покрај видовите на патните исправи и визи, се уредени и прашањата во врска со важењето, како и постапката за нивно издавање.
Од аспект на наводите во иницијативата значајно е да се истакне дека според концепцијата на овој Закон, за остварување на правото за патување во странство секој државјанин на Република Македонија, по правило потребно е да има само патна исправа, а додека кога Владата на Република Македонија од причини за меѓународен реципроцитет, заради заштита на безбедноста на Републиката или здравјето на луѓето ќе определи, покрај патната исправа, потребна му е и виза, за чие издавање се надлежни Министерството за внатрешни работи и дипломатско конзуларните претставништва на Република Македонија во странство.
Според Законот, (член 37) поднесеното барање за издавање на пасош или виза, овластените органи ќе го одбијат и нема да издадат пасош или виза, ако против лицето кое бара нивно издавање е поведена кривична постапка за кривично дело за кое е предвидена казна затвор во траење од најмалку три месеци додека постапката е во тек – на барање од надлежниот суд, ако лицето е осудено на безусловна казна затвор во траење преку три месеци – додека не ја издржи казната, а барањето за издавање на виза може да се одбие и од причини за меѓународен реципроцитет, заради заштита на безбедноста на Републиката или заштита на здравјето на луѓето. Исто така, според истиот член од овој закон, издадениот пасош ќе се одземе, а издадената виза ќе се поништи, доколку по издавањето на пасошот, или визата настапила некоја од напред наведените причини.
Од наведеното произлегува дека законодавецот при уредување на остварувањето на правото на напуштање на територијата на Република Македонија со Законот за патните исправи на државјаните на Република Македонија се определил да ја искористи и уставната можност со закон да го ограничи остварувањето на правото на граѓанинот да ја напушти територијата на Република Македонија, при што за ограничување на ова право ги утврдил сите три основи што се предвидени во Уставот по кои ова право може да се ограничи со закон, со тоа што во оспорениот член 2 став 2 на Владата на Република Македонија и препуштил да ја утврди потребата од воведување на виза за патув ање во странство или во одделни странски држави од причини на меѓународен реципроцитет, заради заштита на безбедноста на Републиката или заштита на здравјето на луѓето.
Според мислењето на Судот ваквото овластување на Владата на Република Македонија, во суштина само по себе не значи ограничување на ова право, но само можност за утврдување на посебен начин на негово остварување во наведените случаи во законот, и не имплицира повреда на принципот на владеењето на правото, на поделбата на власта и на еднаквоста на граѓаните пред Уставот и законите.
Ова од причини што, оспореното овластување на Владата на Република Македонија, иако по својата формулација навидум изгледа прилично генерално и како да не е врзано за начинот на спроведување на Законот, според мислењето на Судот прашањето за неговата согласност со Уставот не може да се разреши само врз основа на самата формулација ако не се има предвид дека случаите и активностите, дејствијата, мерките и појавите со кои може да се загрози безбедноста на Републиката, во поширока политичко-правна смисла, како и здравјето на луѓето, се утврдени во посебни закони и дека нивната заштита е задача на надлежните министерства и другите органи на управата и други државни органи. Тука, пред се, спаѓаат: Министерството за внатрешни работи, Министерството за одбрана, со нивните безбедносни служби, Министерството за здравство, Републичкиот завод за здравствена заштита, Министерството за заштита на животната средина и Републичкиот хидрометеоролошки завод, кои секој во рамките на своите надлежности утврдени со закон, се должни да ја штитат безбедноста на Републиката, односно здравјето на луѓето. Секако во оваа група на органи спаѓа и Агенцијата за разузнавање која, исто така, е надлежна за заштита на безбедноста на Републиката, обезбедувај?и информации и извештаи од политички, економски, воени и од друг вид активности од странство.
Оттука, имајќи предвид дека слуачите во кои и со какви се дејства и начини може да дојде до загрозување на безбедноста на Републиката, односно на здравјето на луѓето, а за чие спречување надлежните органи преземаат соодветни мерки и активности, се веќе утврдени во другите закони, според Судот ирелевантно е што тие не се утврдени и во овој закон, бидејќи во таков случај би можело некои од нив поради превид, или други причини, да не се утврдат во овој закон со што би се релативизирало нивното значење и влијание за заштита на овие две сфери. Затоа, ако оспорените законски одредби се посматраат поврзано и во контекст на целокупната законска регулатива во која се уредуваат прашања од значење за заштита на безбедноста на Републиката и здравјето на луѓето воопшто, според оценката на Судот не отсуствуваат законски утврдени случаи и критериуми согласно член 27 став 3 од Уставот за ограничување на правото на патување во странство на граѓаните на Република Македонија, поради што и не би требало да се доведува во прашање нивната согланост со Уставот само затоа што во нив не се конкретизирани случаите во кои поради потребата од заштита на наведените две вредности може со закон да се ограничи остварувањето на ова нивно право.
Понатаму, ако заштитата на безбедноста на Републиката и заштитата на здравјето на луѓето е во надлежност на извршната власт, а Владата на Република Македонија, како носител на таа власт, во рамките на нејзината уставна надлежност да ја утврдува политиката на извршување на законите и за нивно извршување да донесува уредби и други прописи, ја следи состојбата во наведените области, според мислењето на Судот не е спорно дека таа, кога врз основа на информации и податоци што и ги доставуваат надлежните органи и служби, ќе оцени дека стабилноста и безбедноста на Републиката или здравјето на луѓето се загрозени или има индиции да бидат загрозени, било од внатрешни или надворешни фактори и елементи, може, согласно овластувањето од член 2 став 2 од Законот, заради заштита на овие две уставни вредности, да интервенира со воведување на визи на нашите државјани за патување во одделни странски држави, како оперативно средство односно мерка за остварување на ова нивно право во овие случаи.
Ако кон ова се додаде дека согласно овој Закон, причините поради кои е утврдена потребата од издавање на виза истовремено претставуваат и причини за нејзино неиздавање или за нејзино поништување доколку се утврди дека тие настанале по нејзиното издавање и дека за тоа кога на некој граѓанин може да му се ограничи ова право од тие причини не одлучува Владата на Република Македонија, но Министерството за внатрешни работи и дипломатско-конзуларните претставништва, при тоа водејќи сметка за особеностите на секој конкретен случај во однос на иста правна состојба, произлегува дека оспорените одредби од Законот ја исклучуваат можноста од арбитрерност и самоволие на Владата на Република Македонија, бидејќи користењето на ова нејзино овластување е строго ограничено со самиот закон со оглед дека тоа се однесува само во случаи кога тоа е потребно заради заштита на безбедноста на Републиката и здравјето на луѓето и дека со ваквото нејзино овластување не се врши дискриминација на граѓаните на Република Македонија по ниеден основ утврден во член 9 од Уставот, ниту пак се повредува начелото на владеењето на правото. Во прилог на ова се и одредбите на член 39 од Законот според кои, во решението со кое се одбива барањето за издавање на виза мора да се наведат причините од кои органот се раководел при донесувањето на таквото решение, а против кое решение пак, согласно член 40 од Законот може да се изјави жалба до надлежната комисија на Владата на Република Македонија, а не е исклучена можноста да се поднесе и тужба за поведување управен спор до Врховниот суд на Република Македонија, како еден вид судска заштита на законитоста на поединечните акти на органите на државната управа.
Имајќи го предвид сето напред наведено, според мислењето на Судот Законот за издавање на патните исправи на државјаните на Република Македонија ги утврдува условите и постапката за ограничување на правото на граѓаните на Република Македонија да ја напуштат нејзината територија, а со тоа и границите и рамките на овластувањето на Владата на Република Македонија, поради што и не може да се постави прашањето за согласноста на оспорените членови од Законот со член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 9, член 27 став 3, член 54 и член 91 од Уставот на Република Македонија, од чиј аспект се оспоруваат.
Тоа што пак во оспорената одредба од член 2 став 2 е утврден ” меѓународниот реципроцитет” како причина поради која Владата на Република Македонија може да определи дека за патување во странство е потребна виза, кој што не бил предвиден во член 27 став 3 од Уставот, поради што и посебно се оспорува овој дел од оваа одредба, според Судот, исто така, не е причина за изразување на сомневање во согласнсота на овој дел од одредбата со Уставот, со оглед дека целта и суштината на ваквата одредба претставува и своевидна гаранција на почитување на општо прифатените норми на меѓународното право, вклучувајќи ги во нив и начелото на реципроцитет, како една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија утврдена во член 8 став 1 алинеја 11 од Уставот.
Од друга страна, имајќи предвид дека реципроцитетот, сфатен како израз на суверинитетот на една држава кој претставува и едно од основните начела во меѓународното право за рамноправноста на државите во нивните меѓусебни односи, означува ситуација во која се воспоставуваат еквивалентни односи, односно еднаква постапка и третман во врска со остварување на определени права на државјаните на една држава во односите со друга држава, вклучувајќи го тука и остварувањето на правото на патување на нејзините државјани во одделни странски држави, Судот смета дека неговото утврдување во Законот е оправдано и основано бидејќи мерките што можат да се преземат по реципроцитетна основа можат да се во интерес, односно во функција и на заштитата на уставно утврдените вредности во член 27 став 3 од Уставот, а пред се на заштитата на безбедноста на Републиката, како битен сегмент на нејзиниот суверенитет и интегритет, чија заштита како повисоки уставни вредности имаат приоритет во однос на правото на граѓанот да ја напушти територијата на Република Македонија.
Поради наведените причини оспорените законски одредби и во делот кој се однесува на меѓународниот реципроцитет не се во несогласност не само со член 8 став 1 алинеја 11 и член 27 став 3 од Уставот, но и со член 91 и член 119 од Уставот, во кои се утврдени надлежностите на Владата на Република Македонија од областа на меѓународните односи.
4. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
5. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот д-р Тодор Џунов и судиите Бахри Исљами, д-р Никола Крлески, Олга Лазова, д-р Стојмен Михајловски, д-р Милан Недков, д-р Јован Проевски, Бесим Селими и д-р Јосиф Талевски.
У.бр.146/2000
31 јануари 2001 год.
С к о п ј е
сд/.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република
Македонија
д-р Тодор Џунов