У.бр.139/2013 – Уставен суд на Република Северна Македонија

Вовед

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992), на седницата одржана на 18 јуни 2014 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

Текст

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на целината на член 4 став 1 и посебно во делот

2. Стамен Филипов од Скопје, до Уставниот суд на Република Македонија, поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредбата од Законот, означен во точката 1 од ова решение.

Според наводите од иницијативата, со ненаведувањето на Уставот во оспорената одредба од членот од Законот се стеснувала уставната основа за постапување на органите на државната управа, со што се повредувал член 96 од Уставот според кој органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.
Со иницијативата се бара при одлучувањето да се земе во предвид Одлуката на Уставнито суд У.број 102/2008 од 10.09.2008 година, со која е укинат член 4 став 1 од Законот за општата управна постапка, а тоа значело дека со сега оспорениот член од Законот се повредувал и членот 112 став 3 од Уставот според кој одлуките на Уставниот суд се конечни и извршни.

Посебно оспорениот законски дел не бил во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 51 и член 96 од Уставот, затоа што органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршеле самостојно но само врз основа и во рамките на Уставот, законите и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот, а не и врз основа и во рамките на другите прописи на државните органи и на правните и други лица во вршењето на јавните овластувања, како што пропишувал оспорениот законски дел. По наведувањето на содржините на член 51 и член 96 од Уставот, подносителот наведува дека правните граници на власта ги утврдувале само Уставот и законите, а не и другите прописи на државните органи и на правните и други лица во вршењето на јавните овластувања. При одлучувањето за основаноста на оспорениот дел од законската одредба, подносителот предлага да се имаат предвид одлуките на Уставниот суд У.бр. 75/2007 од 13.02.2008 година, со која бил укината член 2 став 2 од Законот за управните спорови и У.бр.256/2007 од 16.04.2008 година, со која бил укинат член 34 алинеја 2 од Законот за судовите.

3. Судот на седницата утврди дека оспорената одредба од член 4 став 1 од Законот за општата управна постапка уредува дека органите од членот 1 од овој закон кога постапуваат во управни работи, решаваат врз основа и во рамките на закон и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот и други прописи на државните органи и на правните и други лица во вршењето на јавни овластувања.

4. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно член 51 став 1 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.

Со член 95 став 1 од Уставот е определено дека државната управа ја сочинуваат министерства и други органи на управата и организации утврдени со закон. Според став 3 од наведениот член од Уставот организацијата и работата на државната управа се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Врз основа на ова уставно овластување, донесен е Законот за организација и работа на органите на државната управа (“Службен весник на Република Македонија” број 58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010 и 51/2011), во кој како генерален закон (lex generalis), се содржани одредби со кои се утврдува надлежноста на органите на државната управа, видовите на органи и тоа министерствата, органите во состав на министерствата, самостојните органи на државната управа и управните организации.

Според член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

Операционализирајќи ја оваа уставна начелна одредба, законодавецот со член 4 од Законот за организација и работа на органите на државната управа определил дека органите на државната управа во рамките на својата надлежност се должни да им обезбедат на граѓаните ефикасно и законито остварување на нивните уставни слободи и права. Органите на државната управа во рамките на својата надлежност обезбедуваат ефикасно и законито остварување на со закон утврдените права и интереси за сите учесници во управната постапка.

Воедно со член 13 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, определил дека органите на државната управа постапувајќи во рамките на своите надлежности во согласност со Уставот, законите и ратификуваните меѓународни договори:

1) ја спроведуваат политиката на извршувањето на законите и другите прописи на Собранието на Република Македонија и прописите на Владата на Република Македонија (во натамошниот текст: Влада);

2) одговорни се за извршување на законите и другите прописи;

3) ги извршуваат насоките и ставовите на Владата за работата на органите на државната управа;

4) ја следат и се одговорни за состојбата во областите за кои се основани;

5) даваат иницијатива за решавање на прашањата во областите за кои се основани;

6) решаваат во управни работи;

7) вршат надзор над законитоста на актите и работењето на трговските друштва, установите и другите правни лица кога за тоа се овластени со закон;

8) вршат управен и инспекциски надзор и други управни работи кога за тоа се овластени со закон;

9) ги подготвуваат предлозите на законите чиј овластен предлагач е Владата;

Од цитираните одредби од Законот за организација и работа на органите на државната управа произлегува дека една од надлежностите на органите на државната управа е да решаваат во управни работи.

Oд погоре наведените законски одредби произлегува дека уставното начело од член 96 од Уставот, кое ги обврзува органите на државната управа при вршењето на работите од својата надлежност да ги вршат во рамките на Уставот, е апсолвирано во Законот за организација и работа на органите на државната управа како генерален закон, во кој на генерален начин се утврдени надлежностите на органите на државната управа и принципите на кои тие се должни да се придржуваат во вршењето на нивните надлежности.

Законодавецот го донел Законот за општата управна постапка по која постапуваат надлежните органи кога решаваат во управни работи за правата, обврските или правните интереси на физички лица, правни лица или на други странки.
Со член 1 од Законот за општата управна постапка е определено дека според овој закон се должни да постапуваат министерствата, другите органи на државната управа, организации утврдени со закон и други државни органи, кога во управните работи, непосредно применувајќи ги прописите решаваат за правата, обврските или правните интереси на физички лица, правни лица или на други странки (во натамошниот текст: странки) (став 1), правни и други лица на кои со закон им е доверено да вршат јавни овластувања кога решаваат за работите од ставот 1 на овој член (став 2), а според овој се должни да постапуваат органите на општината, на градот Скопје и на општините во градот Скопје, кога во вршењето на надлежностите решаваат во управни работи за права, обврски или правни интереси на странките во согласност со закон (став 3).

Според член 2 став 1 од Законот за општата управна постапка, управни работи во смисла на овој закон претставуваат сите акти и дејствија преку кои се изразуваат и извршуваат надлежностите на јавната администрација. Управни акти во смисла на ставот 1 од овој член се сите оние акти и дејствија со коишто се решава за правата, обврските или правните интереси на странките во управната постапка (став 2).

Оспорениот член 4 став 1 и неговиот посебно оспорен дел од Законот за општата управна постапка, определува дека органите од членот 1 од овој закон кога постапуваат во управни работи, решаваат врз основа и во рамките на закон и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот и други прописи на државните органи и на правните и други лица во вршењето на јавни овластувања.

Оспорената одредба од член 4 став 1 од Законот се однесува на начелото на законитост, кое е едно од основните начела на управната постапка и неговата задолжителност се изразува во општа обврска на сите и на секого, во донесувањето на управните акти како и во преземањето на материјални дејствија да се придржуваат на законите и прописите засновани на закон.

Начелото на законитост на управната постапка, на што се однесува оспорениот член од Законот, не може да се согледува надвор од уставното начело како стожер на правниот поредок.

Начелото на уставност и начелото на законитост се недделиво поврзани и произлегуваат од положбата на Уставот како највисок правен акт во хиерархијата на правните акти. Ваквата положба на Уставот во однос на другите правни акти произлегува директно од Уставот, поточно од членот 51 која е клучната уставна одредба во утврдувањето на уставноста како правен принцип и тоа како принцип на супремација и приоритет на Уставот. Од овие уставни одредби произлегува и хиерархијата на правните акти, во смисла што сите закони мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи мораат да бидат во согласност со Уставот и со законот.

Според Судот, ненаведувањето на Уставот во оспорениот дел од законската одредба, не ја исклучува уставната должност за уставно постапување на органите од член 1 од Законот кога постапуваат во управни работи. Тоа е нивна уставна должност и произлегува од самиот Устав како највисок правен акт во хиерархијата на правни акти, конкретно од член 96 од Уставот, која е безусловна уставна норма, што значи ненаведувањето на Уставот во оспорениот член 4 став 1 од Законот не може да се толкува во правец на стеснување на уставната основа за постапување на органите на управата, согласно со Уставот.

Покрај тоа, имајќи во вид дека уставното начело од член 96 од Уставот, е апсолвирано во член 13 точка 6 од Законот за органзиација и работа на органите на државната управа како генерален закон, според кој органите на државната управа постапувајќи во рамките на своите надлежности во согласност со Уставот, законите и ратификуваните меѓународни договори, помеѓу другото решаваат и во управни работи, кое управно постапување е уредено со Законот за општата управна постапка во кој е содржан оспорениот член од Законот, а имајќи го во вид и уредувањето во член 4 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, според кој органите на државната управа во рамките на својата надлежност се должни да им обезбедат на граѓаните ефикасно и законито остварување на нивните уставни слободи и права, по оцена на Судот, номотехничките недоследности на законодавецот при нормирањето на оспорениот член од Законот, не можат да го покренат прашањето за согласноста на оспорениот член од Законот со одредбите од член 8 став 1 алинеја 3, член 51 и член 96 од Уставот.

Со иницијативата посебно се оспорува членот 4 став 1 во делот: “и други прописи на државните органи и на правните и други лица во вршењето на јавните овластувања” од Законот за општата управна постапка.

Од анализата на оспорениот дел од законската одредба произлегува дека органите кои се должни да постапуваат согласно Законот за општата управна постапка (член 1 од Законот), во постапувањето по конкретна управна материја решаваат врз основа и во рамките на закон и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот, но и врз основа на други прописи на државните органи и на правните и други лица во вршењето на јавни овластувања.

Со иницијативата се оспорува уредувањето на оспорениот дел од законската одредба со наводи дека тоа уредување значело излегување надвор од правните граници на власта, со оглед дека согласно членот 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно, но само врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата, а не и врз основа на предвиденото со оспорениот законски дел.

Според Судот, неосновани се овие наводи од иницијативата поради следното:

Од оваа уставна одредба произлегува дека покрај Уставот и законите и сите други прописи се дел од хиерархијата на правни акти во правниот поредок и тие како подзаконски општи правни норми, согласно со принципот на хиерархија и субординација, нужно е да се во согласност со основните правни акти, односно со Уставот и законите.

Од изнесената уставна одредба произлегува дека во рамките на самостојното вршење на работите од својата надлежност, органите на државната управа можат, врз основа и во рамките на Уставот и законите и одговорноста пред Владата, да донесуваат подзаконски прописи со кои се уредуваат определени прашања за кои законодавецот упатил да се решат со пропис или друг општ акт и тоа според Судот, не значи излегување надвор од правните граници на власта, како што се тврди со иницијативата.

Во конкретниот случај, оспорениот законски дел се однесува на други прописи од државни органи кои со закон се овластени да ги донесуваат, како и на други прописи од правните и други лица во вршењето на јавни овластувања, кои тие ги донесуваат врз основа на јавни овластувања со закон.

Притоа, оспорениот законски дел не значи дека станува збор за акти со кои изворно се уредуваат права и обврски, туку дека се работи за подзаконски акти со кои се доуредуваат начините на остварување на правата, обврските или интересите на странките во управната постапка од разни управни области. Оттука, оспорениот дел од законската одредба овозможува органите од член 1 од Законот за општата управна постапка, кога постапуваат во управни работи, да решаваат и врз основа и во рамките и на други прописи донесени од субјектите наведени во оспорениот дел од законската одредба, секако кои се во согласност со Уставот и законите.

Според Судот, нема уставна пречка за опстојување на оспорениот законски дел во правниот поредок, односно органите од член 1 од Законот, при решавањето на конкретна управна работа, да постапуваат и врз основа и во рамките на други прописи донесени од субјектите кои се овластени за нивно донесување, засновани врз закон, со кои се уредуваат определени прашања за кои законодавецот упатил да се решат со пропис или друг општ акт, поради што Судот оцени дека не може да се доведе под уставно сомнение оспорениот дел од законската одредба што се оспорува со иницијативата, во однос на одредбите од член 8 став 1 алинеја 3, член 51 и член 96 од Уставот.

Што се однесува до посочените одлуки на Уставниот суд У.бр. 75/2007 од 13.02.2008 година, со која бил укината член 2 став 2 од Законот за управните спорови и У.бр.256/2007 од 16.04.2008 година, со која бил укинат член 34 алинеја 2 од Законот за судовите, Судот утврди дека упатувањето на наведените предмети со иницијативата е несоодветно и не можат да имплицира влијание при одлучувањето во овој предмет со оглед на тоа што не се работи за иста правна ситуација. Имено, во двете наведени одлуки, Судот оценил дека со оспорените одредбе од Законите, се уредувала надлежност на Управниот суд, што било во надлежност на Уставниот суд на Република Македонија.

5. Имајќи го предвид сето погоре изнесено, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на целината на оспорениот член 4 став 1, како и на посебно оспорениот дел: “и други прописи на државните органи и на правните и други лица во вршењето на јавни овластувања” од Законот за општата управна постапка со одредбите од член 8 став 1 алинеја 3, член 51 и член 96 од Уставот.

6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Елена Гошева и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У. Бр. 139/2013
18 јуни 2014 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева