Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 15 ноември 2006 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 7 став 4 во делот „со исклучок на Република Македонија, државните органи и органите во единиците на локалната самоуправа“ и член 44 став 3 од Законот за прекршоците („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/2006).
2. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредбите од законот означен во точката 1 од ова решение.
Според наводите во иницијативата оспорените законски одредби биле противуставни затоа што во Уставот на Република Македонија не било предвидено дека Република Македонија, државните органи и органите во единиците на локалната самоуправа не се правни лица и дека тие можат да се изземаат од прекршочна одговорност.
Сметајќи дека по логиката на работите сите правни лица во Република Македонија мора да имаат ист третман, според подносителот на иницијативата со оспорените законски одредби се повредувале темелната вредност на уставниот поредок на Република Македонија – владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот на Република Македонија.
3. Судот на седницата утврди дека според членот 7, став 4 од Законот, за делата определени со закон прекршочно се одговорни сите правни лица, со исклучок на Република Македонија, државните органи и органите на единиците на локалната самоуправа. (оспорен дел)
Во оспорениот член 44 став 3 од Законот е утврдено дека: „Поимот правно лице не ги опфаќа Република Македонија, државните органи и органите на единиците на локалната самоуправа“.
4. Во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е утврдено како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.
Според член 14 став 1 од Уставот никој не може да биде казнет за дело кое пред да биде сторено не било утврдено со закон или друг пропис како казниво дело и за кое не била предвидена казна.
Согласно член 13 став 1 од Уставот, лицето обвинето за казниво дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука.
Согласно Амандманот XX со кој се дополнува членот 13 од Уставот, за прекршоци определени со закон, санкција може да изрече орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања.
Според член 51 од Уставот во Република Македонија законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.
Овие и други одредби од Уставот се операционализирани, меѓу другото, и со Законот за прекршоците, чии одредби се оспоруваат со оваа иницијатива. Имено, според член 1 со овој закон се определуваат општите услови за пропишување на прекршоците и прекршочните санкции, општите услови за утврдување на прекршочната одговорност, за изрекувањето и извршувањето на прекршочните санкции и се пропишува прекршочната постапка што ја водат судовите, односно врз основа на овој и друг закон органите на државната управа или организациите и другите органи што вршат јавни овластувања надлежни за изрекување на прекршочни санкции (во натамошниот текст: прекршочни органи).
Во член 5 од Законот прекршокот е дефиниран како противправно дело кое со закон е определено како прекршок, чии облежја се определени со закон и за кое е предвидена прекршочна санкција.
Во членот 7 од Законот насловен со „Одговорност на правно лице“, се определени општите услови за прекршочна одговорност на правното лице. Имено, според овој член правното лице може да одговора за прекршок само ако тоа е посебно определено со законот со кој е пропишан прекршокот. (став 1)
Правното лице е одговорно за прекршок ако до извршување на прекршокот дошло со дејствие или со пропуштање на должен надзор од страна на надлежниот орган или на одговорното лице во правното лице или со дејствие или пропуштање на друго лице кое било овластено да постапува од името на правното лице, во рамките на неговите овластувања, или кога тоа ги пречекорило своите овластувања заради остварување корист за правното лице. (став 2)
Прекршочната одговорност на правното лице не ја исклучува одговорноста на сторителот на прекршокот. (став 3)
За делата определени со закон прекршочно се одговорни сите правни лица, со исклучок на Република Македонија, државните органи и органите во единиците на локалната самоуправа (оспорен став 4).
Одговорноста на службеното лице во државен орган и во орган на единицата на локална самоуправа за прекршок извршен во рамките на неговите службени овластувања или при пречекорување на службените овластувања е утврдена во членот 10 на Законот.
Прекршочните санкции кои можат да се изречат за прекршоци на правно лице се утврдени во членот 38 од Законот, а тие се: глоба и привремена забрана за вршење одделна дејност.
Прекршочната постапка е уредена во Дел трети на Законот. Според членот 53 став 1, прекршочна постапка може да води и прекршочна санкција може да изрече само надлежен суд. Според ставот 2 на овој член од Законот, за одделни прекршоци определени со закон прекршочна постапка може да води и прекршочна санкција може да изрече орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања на надзор над спроведување на законите со кои се пропишани прекршоците.
Постапката пред прекршочниот орган и судската прекршочна постапка посебно се уредени од членовите 59 до 145 од Законот.
Од наведените одредби и од Законот во целина, меѓу другото, произлегува дека согласно Амандман XX со кој е дополнет член 13 и согласно член 14 од Уставот, законодавецот со овој закон прекршоците ги определил како казниви дела, а ги утврдил и казните, односно санкциите кои можат да се изречат за овие дела. Исто така, со овој закон, тој ги утврдил органите надлежни за водење на прекршочната постапка и ја пропишал постапката што ја водат тие органи. Во рамките на уредувањето на сите тие прашања законодавецот во членовите 6 до 10 ги определил и субјектите кои под условите утврдени со овој закон подлежат на прекршочна одговорност, што е во согласност посебно со принципот на точно правно одредени субјекти во смисла на член 14 став 1 од Уставот.
Во контекст на наведеното, законодавецот ги утврдил и оспорените одредби на членот 7 став 4 и членот 44 став 3 од Законот, според кои од прекршочна одговорност се исклучени Република Македонија, државните органи и органите во единиците на локалната самоуправа и согласно овој закон тие не се опфатени под поимот правно лице.
Имајќи предвид дека членот 7 став 4 во оспорениот дел и член 44 став 3 од Законот во иницијативата најпрво се оспоруваат, затоа што во Уставот не било предвидено дека Република Македонија, државните органи и органите на единиците на локалната самоуправа не се правни лица и дека тие можат да се изземат од прекршочна одговорност, Судот утврди дека овие наводи во иницијативата не се издржани и аргуменитрани, пред се од причини што според Судот, неутврдувањето на наведените прашања во Уставот не е пречка тие да се утврдат со Законот, па затоа оцени дека поради овие наводи не може да се изрази сомневање во согласноста на оспорените одредби со Уставот.
Исто така, според Судот, неосновани и неиздржани се и наводите во иницијативата дека сите правни лица во Република Македонија мора да имаат ист третман, што во конкретниот случај би значело дека и Република Македонија, државните органи и органите на единицата на локалната самоуправа треба прекршочно да се одговорни, како и сите други правни лица и дека и тие во смисла на овој закон треба да бидат опфатени под поимот правно лице.
Имено, според Судот, Републиката, државните органи и органите на единиците на локалната самоуправа, во поглед на прекршочната одговорност не може да имаат ист третман со другите правни лица, како што се јавните претпријатија, трговските друштва, установите, политичките партии и здруженијата на граѓаните, фондовите, финансиските организации и други со закон одредени организации и заедници регистирани како правни лица или на кои им е признаено својство на правно лице. Основна причина за тоа е што Република Македонија според Уставот е суверена, самостојна, демократска и социјална држава, во чиј систем на организација на државната власт секој од нејзините органи (Собранието, Владата, судовите, органите на државната управа) е носител на една од трите власти утврдени во Уставот и тоа на законодавната, извршната и судската. Сите овие носители на државната власт, вклучувајќи ги тука условно и единиците на локалната самоуправа, со нивните органи, во извршување на функциите на државата, како целина имаат посебни права, должности и одговорности, по што тие битно се разликуваат од другите правни лица.
Исто така, треба да се има предвид дека Република Македонија, како држава и нејзините органи и органите на општините и градот Скопје, како единици на локалната власт, своите права и должности ги вршат врз основа и во рамките на Уставот и законите. Во остварувањето на нивните права и должности тие превенствено донесуваат закони и други прописи во кои се уредуваат одделни општествени односи, кои се од заеднички, односно општ интерес за сите граѓани и се утврдуваат правни правила, односно норми за однесување. Истовремено се надлежни и за обезбедување на примената на законите и другите прописи, а вршат и други со Устав и закон утврдени работи.
Според тоа, актите и дејствијата кои државните органи и органите на единиците на локалната власт практично ги донесуваат, односно преземаат се засноваат врз овластувањата што за тоа на овие органи им се утврдени со Устав и закон.
Оттука, со оглед на тоа што овие органи постапуваат по овластување утврдени со Устав и закон, прекршувањето, односно повредата на тие овластувања не е прекршок и затоа тие не може прекршочно да одговараат, како другите правни лица. Ова дотолку повеќе што според член 7 став 2 од Законот за прекршоците правното лице е одговорно за прекршок ако до извршување на прекршокот дошло со дејствие или со пропуштање на должен надзор од страна на надлежниот орган или на одговорното лице во правното лице или со дејствие или пропуштање на друго лице кое било овластено да постапува од името на правното лице, во рамките на неговите овластувања заради остварување корист за правното лице. Според ставот 3 на овој член од Законот, прекршочната одговорност не ја исклучува одговорноста на сторителот на прекршокот. Впрочем, Републиката и државните органи не само што според Законот за прекршоци за делата определени со закон како прекршок не се одговорни, туку тие според Кривичниот законик, исто така, не се и кривично одговорни, што не е случај со другите правни лица кои се и кривично одговорни за кривични дела определени со закон.
Како аргумент, односно причина за оправданоста на решението во оспорените законски одредби според кои Републиката, државните органи и органите на единиците на локалната власт се исклучени од прекршочната одговорност и не се опфатени под поимот правно лице во смисла на овој закон, е и самата природа, односно видот на прекршочните санкции што согласно Законот за прекршоци можат да се изречат за прекршок на правното лице. Ова особено се однесува за прекршочната санкција – привремена забрана за вршење дејност која не може да се изрече на овие органи, затоа што тие всушност вршат државна власт, односно извршуваат државни функции врз основа и во рамките на со Устав и закон утврдени овластувања, а не вршат дејност како другите правни лица, кои по правило и се основаат заради тоа.
При оценување на уставноста на оспорените законски одредби, Судот го имаше предвид и фактот дека својство на правно лице, согласно постојната регулатива има само Република Македонија, како држава, општините и градот Скопје, како единици на локалната самоуправа, и само на некои, а не на сите државни органи со закон посебно и е утврдено својство на правно лице. Исто така, се имаше предвид и тоа што со оспорените одредби не се исклучува прекршочната одговорност на службените лица во Собранието и Владата на Република Македонија, потоа во органите на државната управа, во судовите и другите државни органи, како и во единиците на локалната самоуправа, туку напротив, согласно член 10 од Законот, овие лица се прекршочно одговорни ако прекршокот го извршиле во рамките на своите службени овластувања или ако при нивното вршење ги пречекориле службените овластувања.
Со оглед на наведените причини, Судот оцени дека со оспорените законски одредби не се повредува принципот на владеењето на правото утврден во член 8 став 1 алинеја 3, ниту член 51 од Уставот, поради што не го постави прашањето за нивната согласност со тие членови од Уставот.
5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Махмут Јусуфи и судиите д-р Трендафил Ивановски, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.
У.бр.139/2006
15 ноември 2006 година
С к о п ј е
лк
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Махмут Јусуфи