115/2010-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 20 октомври 2010 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на

– член 64 став 3 во делот: „само доколку поднесеното барање за денационализација до истекот на периодот од ставот 1 на овој член било прибележано во јавната книга за запишување на правата на недвижностите врз основа на акт на органот кој ја води постапката за денационализација“ од Законот за денационализација („Службен весник на Република Македонија“ бр.31/2000, 42/2003, 44/2007, 20/2007, 14/2009, 20/2009 и 72/2010) и

– член 5 од Законот за изменување и дополнување на Законот за денационализација („Службен весник на Република Македонија“ бр. 72/2010).

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членовите 1, 3 и 6 од Законот означен во точката 1 алинеја 2 на ова решение.

3. Стамен Филипов од Скопје, адвокат Драган Атанасовски од Битола, Вефки Хасан Озгун од Скопје, Фондацијата Институт отворено општество – Македонија, од Скопје, Ристо Ѓорески од Скопје и Гордана Аџи-Спиркоска од Прилеп, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесоа иницијативи за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означени во точките 1 и 2 од ова решение.

– Според Стамен Филипов, како подносител на иницијативата, со одредбата од член 64 од Законот во нејзината актуелна содржина (член 4 од Законот за изменување и дополнување на Законот за денационализација), не се вршела денационализација, туку повторна национализација, затоа што таа одредба во основниот текст на Законот („Службен весник на Република Македонија“ бр. 20 /1998), забранувала секакво располагање со имотот што е предмет на денационализација, како и искористувањето на таков имот со кое се создавале обврски за барателот на денационализацијата и се предвидувала ништовност за правните дела и едностраните изјави на волја спротивни на оваа забрана. Со ваквата одредба всушност се заштитувал имотот предмет на денационализацијата и правата на поранешните сопственици или на нивните наследници врз тој имот, со што се овозможувало остварување на целта на законот, односно враќање на имотот на поранешните сопственици, односно нивните наследници. Меѓутоа, ако се споредела оваа одредба која опстојувала во правниот поредок на Република Македонија од 1998 година, со сега изменетата и дополнета одредба која се оспорува со иницијативата, ќе се утврдело дека со оспорената одредба се повредувала темелната вредност на уставниот поредок на Република Македонија – владеењето на правото од член 8 став 1 алинеите 1, 3 и 6, член 9, член 30, член 51 и член 52 став 4 од Уставот. Оспорениот член имал повратно дејство, односно иако Законот со кој е утврдена содржината на овој член влегол во сила на 4 јуни 2010 година, оспорената одредба регулирала состојби од 1998 и 2003 година и при тоа прогласувајќи нешто што било недозволено за дозволено и условувајќи дека склучените правни дела и дадените еднострани изјави на волја во периодот заклучно со 7 мај 2003 година, а со кои се располагало со имот предмет на денационализација или се искористувал таков имот со кој се создале обврски за барателот, се ништовни само доколку поднесеното барање до истекот на периодот 7 мај 2003 година било прибележено во јавната книга за запишување на правата на недвижностите врз основа на акт на органот кој ја води постапката за денационализација. Ваквата законска обврска не постоела пред донесувањето и објавувањето на оспорената законска обврска и таа обврска апсолутно не зависела од волјата на барателот за денационализација, туку зависела исклучиво од волјата на органот кој ја водел постапката за денационализација, а кој немал законска обврска тоа да го прави, во тоа време.

Уставното начело за забрана на повратното дејство на законите значело забрана за примена на законите во правни ситуации и односи што настанале пред нивното влегување во сила, односно законите дејствувале само врз новите правни ситуации и односи што настанувале по нивното влегување во сила. Исклучок од ова правило било ако повратното дејство на законот е поповолно за граѓаните, што во случајов, очигледно не било така. Во конкретниот случај, повратното дејство на Законот, пропишано со членот 64, со оглед на неговата содржина, не било применливо наназад, односно станувало збор за начин на уредување на односи кој единствено бил можен по влегување во сила на Законот – 4 јуни 2010 година и не бил применлив на претходните односи. Поради тоа, со оспорениот член се повредувале начелото на владеењето на правото, правната сигурност на граѓаните и забраната за повратно дејство на законите.

Исто така, немало уставно оправдување за постоење на член 5 од наведените законски измени, затоа што со таа оспорена одредба се создавала нееднаквост на граѓаните-баратели на денационализација и се рушела еднаквата положба на субјектите во Република Македонија, особено ако се имал предвид Амандманот VII точка 1 од Уставот, според кој Македонската православна црква, како и Исламската верска заедница во Македонија, Католичката црква, Евангелиско-Методистичката црква, Еврејската заедница и другите верски заедници и религиозни групи се одвоени од државата и се еднакви пред закон. Според тоа, со оспорената одредба се повредувале член 8 став 1 алинеите 1, 3 и 6, член 9, член 30, член 51 и Амандманот VII точка 1 од Уставот.

Поради наведеното, се предлага Уставниот суд да ги поништи оспорените одредби како неуставни и да донесе решение за времена мерка за запирање од извршување на поединечните акти и дејствија донесени, односно преземени врз основа на оспорените законски одредби, бидејќи со нивното извршување би можеле да настанат тешко отстранливи последици.

– Според адвокатот Драган Атанасовски, како подносител на иницијативата, член 1 од Законот за изменување и дополнување на Законот за денационализација, со кој се дополнува член 49 од основниот текст на Законот со нов став 5, имал повратно дејство на начин што овој став ја анулирал примената на член 64 од Законот каде било предвидено дека не е дозволено располагање и искористување на имотот кој е предмет на денационализација и предметите кои биле започнати до 07.05.2003 година, а не биле решени до донесување на оспорениот член 1 од овој закон, нема да го уживаат правото да биде заштитен имотот предмет на денационализацијата и да се ништовни сите правни дела од дејствијата преземени кон искористување и располагање со имотот после влегување во сила на Законот за денационализација, а кое право до донесување на оспорените измени, го уживале сите барања поднесени до 07.05.2003 година. Со оспорениот став се создавал нееднаков третман и примена на Законот на оние кои поднеле барања до 07.05.2003 година на начин што за оние барања што се решени важат одредбите од неизменетиот член 64, а за оние кои се во тек немало да важи одредбата од член 64 од Законот за денационализација.

Со член 4 од Законот за изменување и дополнување на Законот за денационализација, со кој е изменет член 64 од основниот текст на Законот за денационализација, се вршело ретроактивно важење на членот 64 од Законот, што не било дозволено.

Со член 5 од Законот за изменување и дополнување на Законот за денационализација се вршело привилегирање на верските храмови, манастири и вакафи на начин што одредбите од член 1 и 2 од Законот немало да се применуваат кога баратели за денационализација се верски храмови, манастири и вакафи, па произлегувало дека тие одредби ќе се однесувале само на баратели кои се физички лица, што значело повреда на член 9 од Уставот. Произлегувало дека во постапката за денационализација верските храмови, манастири и вакафи се „поеднакви“ наспроти граѓаните, а таква уставна одредба за „поеднакви меѓу еднаквите“, немало. Воедно, оваа одредба криела и скриена цел која Законот јавно не ја изнесувал, а тоа било дека овие измени и дополнувања на Законот за денационализација ќе се однесувале само на за објектите во населени места и градежното земјиште, а не и за земјоделското земјиште.

Со член 6 од Законот за изменување и дополнување на Законот за денационализација се потврдувало дека оспорените одредби ќе се применуваат ретроактивно, што не било дозволено со Уставот и со што барателите во постапката за денационализација се доведувале во нееднаков третман при примената на законот.

Со оспорените одредби од Законот се создавала правна несигурност која се огледала во тоа што за барателите чии предмети биле поднесени до 07.05.2003 година и биле решени до влегување во сила на овој закон, за нивните барања важела забраната за располагање и искористување на имотот предмет на денационализација, а за предметите поднесени до 07.05.2003 година, а кои не биле решени до влегување во сила на овој закон, престанувала да важи забраната за располагање и искористување на имотот кој е предмет на денационализација, со што се доведувала во прашање правната сигурност и владеењето на правото. Владеењето на правото подрзабирало законот за сите да се применува еднакво и правата и обврските кои произлегувале од законот секој да може да ги користи без притоа да страхува дека по поднесеното барање по кое не е одлучено и е во постапка за одлучување поради желбите на моќни политички кругови или поради неработење на државен орган, законот ќе се измени на штета на барателот со цел политичко удоволување на лични барања на корисниците на одземениот имот или пак да го покрие лошото и неажурно работење на своите органи, а сето тоа на штета на граѓанинот.

Со Законот за денационализација со враќањето на присилно одземениот имот се сакало да се исправи историската неправда и во исто време да се реализира правото на сопственост, пред се на приватната сопственост, и тоа било така се до донесувањето на оспорените одредби, бидејќи со овие одредби правото на сопственост било анулирано на начин што одземениот имот било условено од милоста на оној кој присилно го одзел па се дрзнал да го искористува и да располага и покрај тоа што од 1998 година Законот за денационализација забранувал искористување и располагање на имотот кој е предмет на денационализација. Последиците од непочитувањето на Законот и забраната за искористување и располагање со имотот предмет на денационализацијата требало да ја поднесе тој што не го почитувал Законот, а не непочитувањето на Законот да биде легализирано со оспорените измени и токму тој што го одзел имотот, го искористувал и располагал и продолжил тоа да го прави по донесување на Законот, да остане без последици, па уште со последните оспорени законски измени, и да биде награден. Со оспорените измени се вршело легализирање на незаконското постапување на корисниците на присилно одземениот имот, кои и покрај забраната за располагање и искористување на имотот, го користат и располагаат, а тоа се пред се државата и нејзините органи и институции.

Република Македонија според уставниот концепт била секуларна држава и религијата била одвоена од државата, па било чудно што со оспорените законски измени, религиозните институции се ставале во привилегирана положба наспроти граѓаните.

Поради наведеното, се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорениот закон.

-Според Вефки Хасан Озгун како подносител на иницијатива, членовите 1, 4, 5 и 6 ставовите 1, 2 и 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за денационализација биле во спротивност со темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија – владеењето на правото и правната заштита на сопственоста од член 8 став 1 алинеите 1, 3, 6 и 11, член 30 и член 51 од Уставот. Наведените одредби всушност биле целосно спротивни на основните одредби на самиот Закон за денационализација. Сето тоа имплицирало нерамноправност на барателите на денационализација чиишто барања биле окончани согласно одредбите кои не претрпеле измени и дополнувања. Сите тие, во основа, биле рестриктивни и постепено но сигурно задирале во со Уставот гарантираните права на сопственост и правото на наследување, правата и обврските базирани врз сопственоста на поединецот. Се настојувало да се „разводени“ уставната одредба која се однесува на неможноста никому да му бидат одземени или ограничени сопственосните и правата кои произлегуваат од сопственоста.

Проследеното тековно менување на член 49 од основниот текст на Законот за денационализација, очигледно претставувало ограничување на сопственоста и правата на сопственост кои се ограничувале со одредени познати рокови и условувања кои се сврзувале со прикриените намери на извршната власт со својство на имплементатор на Законот да располага со имотите (посебно на недвижните имоти како што се градежните земјишта односно деловни објекти) или да обезбеди законитост на досегашното противзаконито располагање со таквиот имот, што било основ за поведување постапка за оценување на уставноста на член 1 од Законот за изменување и дополнување на Законот за денационализација.

Сето тоа се потврдувало и со член 4 од овој закон, со кој се менува член 64 од основниот текст на Законот. Имено, со сменетиот член 64 од Законот се поставувале рокови во кои не можело наводно да се располага со предметот на денационализација, што всушност претставувало замаглување, за да веднаш потоа, во ставот 2 на истиот член, располагањето со имотот предмет на денационализацијата како искористувањето на таквиот имот со кој се создаваат обврски за барателот, станело дозволено. Додека пак, склучените правни дела и дадените еднострани изјави на волја во тој наведен временски период од ставот 1 на овој член, а со кои се располагало со имотот предмет на денационализација (единствено можел незаконито да располага само и само надлежниот орган кој бил должен да го спроведува законот и никој друг бидејќе неспорно било дека имотот одземен со писилните прописи преминал во сопственост на државата) како пред донесувањето на Законот за денационализација, така се сакало и по неговото донесување да располага со имотите предмет на денационализација. Ова нешто од една страна претставувало неограничено и самоволно располагање со имотите кои имале својство на извор на неосновано збогатување на штета на поранешните сопственици односно нивните правни следбеници односно наследници. Всушност, со оваа одредба се овозможувало и понатаму да се врши селективно постапување односно ставање на дневен ред или поточно распоредување на барањата за денационализација според слободното наоѓање на органот, со цел да ја одбегне должноста барањата за денационализација и понатаму како и до сега да не ги зема во работа по редот како што ги примил и на таков начин го игнорира член 18 од Законот за денационализација (пречистен текст). Тогаш, следувало прашањето на незаконско однесување, овозможување на нерамноправна положба на граѓаните баратели на денационализација и привилегиран статус со огромна имотна- материјална корист на политичките и другите моќници.

Воспоставувањето на условот под кој евентуално би можело да биде ништовно располагањето со имотот предмет на денационализацијата со кој би се создале обврски за барателот, би значело премолчување или дезавуирање односно оправдување на неисполнувањето на законските обврски на органот кој го спроведува Законот за денационализција, во врска со почитувањето на одредбите според кои со самиот Закон за денационализација постапката била определена како итна – што би значело поврзаност и донесување на конечна/мериторна одлука во законски определен рок. По се изгледало дека законодавецот, донесувајќи го овој закон, заборавил на сопствените интенции. Предлагачот ги заборавил, ги превидел и не го осознал фактот дека прибележувањето на правата на недвижностите во јавната книга не е можно без актот на органот што ја води постапката за денационализација, ниту пак постоела таква императивна законска одредба со која би била определена како обврска/ задолжувања за барателот на денационализацијата. Поточно, тоа требало да го прифати самиот орган кој ја води постапката за денационализација, да изврши такво запишување врз основа на поднесено барање за денационализација и приложените докази за сопственост. Во никој случај не било основано сега, по изминати 12 години од влегувањето во сила на Законот за денационализација да се истакнуваат противуставни услови содржани во противуставен закон.

Со наведениот закон, се повредувала и еднаквоста меѓу граѓаните баратели на денационализација и барателите кои се верски храмови, манастири и вакафи, а уште повеќе меѓу барателите чии што предмет на денационализација било градежно изградено или неизградено земјиште, постојни или непостојни деловни објекти и оние кои се баратели на земјоделско земјиште (член 5 од Законот).

Со споменатите одредби се оневозможувала еднаквата заштита на темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија, како и основните човечки права и слободи по основ на заштита на сопственоста и сопственичките права, правото на непречено уживање на својата сопственост, правичен надомест во однос на целиот имот, со што се овозможувала манипулативност во постапката што всушност претставувала привилргираност и на крај нерамноправност која на ваков начин би се озаконила.

Со членот 6 од Законот барателите на денационализација биле ставени во целосна нерамноправност, што водело до понатамошно прифаќање на досегашната неефикасност, неуредност во постапката и непочитување на роковите и сите други законски одредби со кои граѓаните биле доведени во безизлезна положба, положба на недостапност на правна односно судска заштита, а државата во меѓународна незавидна состојба.

На ваков начин всушност се вршела нова национализација која немала врска со посакуваната денационализација.

Поради наведеното, се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените законски одредби. Воедно се предлага Уставниот суд да донесе Решение за времена мерка за забрана за донесување поединечни акти врз основа на оспорените законски одредби, за да се спречат неотстранливи несакани последици и дејствија.

– Фондацијата Институт отворено општество-Македонија, како подностел на иницијатива, ја оспорува уставноста на член 4 и член 5 од Законот за изменување и дополнување на Законот за денационализација со иста аргуменатација (практично идентична) како аргуменатацијата во иницијативата за оценување на истите одредби и прашања доставена од Стамен Филипов.

– Според Ристо Ѓорески од Скопје и Гордана Аџи-Спиркоска од Прилеп, како подносители на иницијативата, Законот за изменување и дополнување на Законот за денационализација не бил во согласност со член 8 став 1 алинеите 3 и 6, член 9, член 30, член 51 и член 52 став 4 од Уставот и како lex specijalis не бил во согласност со Законот за општа управна постапка ( lex generalis).

Имено, Законот имал повратно дејство и ги опфаќал сите барања кои биле поднесени до надлежното министерство од 2000 година па наредно а по кои не е донесена одлука во рокот од пет годинио сметано од денот на влегување во сила на основниот Закон за денационализација, односно до 7 мај 2003 година. Овде се опфатени и барањата за кои со одлука на Европскиот суд на човекови права во Стразбур ќе биде задолжена Република Македонија да ја повтори постапката за денационализација, на кој начин ќе бидат во нерамноправна положба оние граѓани чии барања ќе бидат вратени на повторно одлучување, со оние граѓани на кои им беа вратени во сопственост дуќани, куќи, фабрики и градежно неизградено земјиште и тоа во првите пет години од влегувањето во сила на основниот закон за денационализација.

Со член 1 од оспорениот закон повредено било начелото на законитост во одлучувањето од причина што се давало право на Република Македонија да определи надоместок, а да врати имот само доколку не настапиле правни и фактички пречки до денот на мериторното одлучување, односно Република Македонија да располага со имот кој не го стекнала во сопственост и владение на начин и постапка утврдени со закон, односно со имот кој бесправно бил во држење на Република Македонија или правни и физички лица. Ова од причина што право можело да се стекне само на законит начин, односно од неправо не можело да се стекне право.

Членот 3 од оспорениот закон бил во спротивност со Законот за општата управна постапка, поточно со одредбите кои се однесуваат на двостепеност во одлучувањето во постапката, што значело дека на секое првостепено решение незадоволната страна има право на жалба до повисокиот орган на Владата кој ќе одлучува во втор степен.

Со член 4 од оспорениот закон во целост било повредено правото на сопственост и правото на наследување од причина што со оваа одредба се давало право на Република Македонија, преку своите органи да рсполага со предметот на денационализација што било еден од елементите на правото на сопственост или стварта да се користи, држи и да располага со истата.

Со член 5 од оспорениот закон граѓаните кои се странки во постапката за денационализација, а чие барање било враќање во сопственост на градежно неизградено земјиште не биле во рамноправна положба со верските храмови, манастири и вакафи кај кои предмет на денационализација било градежно неизградено земјиште и другите граѓани каде предмет на денационализација било земјоделско земјиште.

Поради наведеното, се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорениот закон и истиот да го поништи како неуставен.

4. Судот на седницата утврди дека со член 1 од Законот за изменување и дополнување на Законот за денационализација, во Законот за денационализација („Службен весник на Република Македонија“ брoj 20/98, 31/2000, 42/2003, 44/2007, 14/2009 и 20/2009), во членот 49 се додава нов став 5, кој гласи: „Органот за денационализација, односно судот по истекот на рокот од ставот 3 на овој член, за уваженото барање ќе определи надоместок, а ќе врати имот само доколку не настапиле правни или фактички пречки до денот на мериторното одлучување.”

Според член 3 на овој закон, членот 58 се менува и гласи:
“Против решението на органот за денационализација може да се поведе управен спор.”

Со член 4 од овој закон, членот 64 се менува и гласи:
“Во период од пет години од денот на влегувањето во сила на овој закон заклучно со 7 мај 2003 година, не е дозволено располагање со имотот што е предмет на денационализација, како и искористување на таков имот со кој се создаваат обврски за барателот.
По истекот на периодот од ставот 1 на овој член, без оглед кога е поднесено барање за денационализација, располагањето со имотот што е предмет на денационализација како и искористување на таков имот со кој се создаваат обврски за барателот, е дозволено.
Склучените правни дела и дадените еднострани изјави на волја во периодот од ставот 1 на овој член, а со кои се располагало со имот предмет на денационализација или се искористил таков имот со кој се создале обврски за барателот се ништовни, само доколку поднесеното барање за денационализација до истекот на периодот од ставот 1 на овој член било прибележано во јавната книга за запишување на правата на недвижностите врз основа на акт на органот кој ја води постапката за денационализација.“

Согласно член 5 од Законот, одредбите од членовите 1 и 4 на овој закон не се применуваат по предметите по кои барател за денационализација се верски храмови, манастири и вакафи, како и по предметите по кои предмет за денационализација е земјоделско земјиште.

Според член 6 став 1 од Законот, започнатите постапки за денационализација до денот на влегувањето во сила на овој закон за кои не се донесени првостепени решенија, ќе продолжат според одредбите на овој закон. Согласно став 2 на истиот член, по предметите по кои постапува надлежната Второстепена комисија на Владата на Република Македонија или за кои се води управен спор се применуваат одредбите на Законот за денационализација („Службен весник на Република Македонија“ број 20/98, 31/2000, 42/2003, 44/2007, 14/2009 и 20/2009), а според став 3 на овој член, по предметите од ставот 2 на овој член кои ќе бидат вратени на повторно постапување пред органот за денационализација, се применуваат одредбите на овој закон.

5.
Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото претставува една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 9 став 2 од Уставот граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Согласно член 51 став 1 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.

Согласно член 52 став 4 од Уставот, законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога е тоа поповолно за граѓаните.

Со Законот за денационализација се определуваат условите и постапката за враќање на имотот и видот, условите и постапката за давање на надоместот за имот одземен во корист на државата. Со донесувањето на Законот за денационализација, на поранешните сопственици и нивните наследници им е признаено правото на враќање во сопственоста и правото на надомест на одземениот имот.

Законот за денационализација е влезен во сила на 7 мај 1998 година, по објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“ бр.20/1998.

Законот има четири измени и дополнувања („Службен весник на Република Македонија“ бр.31/2000, 42/2003, 44/2007 и 20/2007), а Собранието на Република Македонија има дадено автентично толкување на две одредби од Законот: на член 9 точка 3 од Законот („Службен весник на Република Македонија“ бр.14/2009) и на член 64 од Законот („Службен весник на Република Македонија“ бр.20/2009. ).

Со иницијативите се оспорува Законот за изменување и дополнување на Законот за денационализација, кој е донесен на 20 мај 2010 година, објавен е во „Службен весник на Република Македонија“ бр.72/2010 година и е влезен во сила на 4 јуни 2010 година.

За уставносудската анализа на оспорените одредби од Законот, битно е дека денационализацијата преставува мерка на државата, изразена преку законски акт со која се враќа во сопственост некој претходно одземен имот, односно се враќа правото на сопственост, при што доколку враќањето е невозможно (поради тоа што на тој имот во меѓувреме бил утврден јавен интерес или тој воопшто не може да се врати поради тоа што престанал да постои), државата обезбедува надомест.

По однос на прашањето покренато со иницијативите за ретроактивното важење на член 1 од оспорениот закон (член 49 став 5 од интегралниот текст на Законот ) и на член 4 од оспорениот закон (член 64 од интегралниот текст на Законот), како и на повредата на начелото на владеењето на правото и еднаквоста на граѓаните пред Уставот и законите, повредени со наведените членови од Законот, се наметна потреба од анализа на наведените законски одредби, во однос на нивната содржина при сите законски измени.

При утврдувањето на правната и фактичката состојба околу овие две одредби, утврдено е следното:

Членот 49 од Законот, пред неговите измени и дополнувања, гласел:

„ Барањето може да се поднесе во рок од три години од денот на влегувањето во сила на овој закон.
По истекот на рокот од ставот 1 на овој член барање за враќање на имот може да се поднесе само доколку во меѓувреме не настапиле правни и фактички промени, а најдоцна во рок од пет години од денот на влегување во сила на овој закон.
По истекот на рокот од пет години од денот на влегувањето во сила на овој закон може со тужба во парнична постапка да се бара плаќање на надомест, а враќање на имот само ако нема правни и фактички пречки.“

Со измените на Законот објавени во „Службен весник на Република Македонија“ бр 31/2000, ,во член 49 став 1 зборот „три“ се заменува со зборот „пет“, а во ставовите 2 и 3, зборот „пет“ се заменува со зборот „седум“.

Со измените на Законот објавени во „Службен весник на Република Македонија“ бр 44/2007, членот 49 се менува и гласи:

“Барањата за денационализација се остваруваат само во управна постапка.
Барањата за денационализација во управна постапка можат да се поднесат до 31 декември 2007 година.
По истекот на рокот од пет години од денот на влегувањето во сила на Законот за денационализација, може да се бара давање на надоместок, а враќање на имот само ако нема правни и фактички пречки.
По истекот на рокот од ставот 2 на овој член, правото да се поднесе барање за денационализација престанува.”

Со последните измени на Законот, објавени во „Службен весник на Република Македонија“ бр 72/2010, во членот 49 се додава нов став 5, кој гласи: „Органот за денационализација, односно судот по истекот на рокот од ставот 3 на овој член, за уваженото барање ќе определи надоместок, а ќе врати имот само доколку не настапиле правни или фактички пречки до денот на мериторното одлучување.“

Членот 64 пред неговите измени и дополнувања, гласел:

„ Со денот на влегувањето во сила на овој закон не е дозволено располагање со имотот што е предмет на денационализација, како и искористување на таков имот со кое се создаваат обврски за барателот.
Правните дела и едностраните изјави на волја што се во спротивност со став 1 на овој член се ништовни.“

Со измените на Законот објавени во „Службен весник на Република Македонија“ бр. 44/2007, во членот 64 став 2 по зборот “ништовни” точката се брише и се додаваат зборовите: “ако барањето за денационализација е поднесено во рокот од пет години од денот на влегувањето во сила на Законот за денационализација, а заклучно до 7 мај 2003 година”.

Собранието на Република Македонија има дадено автентично толкување на член 64 од Законот за денационализација ( „Службен весник на Република Македонија“ бр. 20/2009), според кое: „ Одредбата од членот 64 од Законот за денационализација треба да се толкува така што забраната за располагање со имотот предмет на денационализацијата во смисла на членот 64, а во врска со членот 49 од Законот за денационализација („Службен весник на Република Македонија“ бр. 20 /1998, 31/2000, 42/2003 и 44/2007), се однесува за период од пет години од денот на влегувањето во сила на Законот за денационализација („Службен весник на Република Македонија“ бр. 20 /1998), што значи за периодот од 7 мај 1998 година до 7 мај 2003 година. За периодот после 7 мај 2003 година, без оглед кога барањето за денационализација е поднесено, располагање со имот- предмет на денационализацијата е дозволено и правните дела и едностраните изјави на волја не се ништовни. Повикувањето на ништовност на правните дела при исполнувањето на условите од овој закон единствено е можно, доколку претходно во јавните книги за недвижности било прибележано поднесеното барање за денационализација, врз основа на акт на органот кој ја води постапката за денационализација.

Според последните измени на Законот, објавени во „Службен весник на Република Македонија“ бр. 72/2010, автентичното толкување на овој член е преточено во законска норма, па така членот 64 од Законот се менува и гласи:
“Во период од пет години од денот на влегувањето во сила на овој закон заклучно со 7 мај 2003 година, не е дозволено располагање со имотот што е предмет на денационализација, како и искористување на таков имот со кој се создаваат обврски за барателот.
По истекот на периодот од ставот 1 на овој член, без оглед кога е поднесено барање за денационализација, располагањето со имотот што е предмет на денационализација како и искористување на таков имот со кој се создаваат обврски за барателот, е дозволено.
Склучените правни дела и дадените еднострани изјави на волја во периодот од ставот 1 на овој член, а со кои се располагало со имот предмет на денационализација или се искористил таков имот со кој се создале обврски за барателот се ништовни, само доколку поднесеното барање за денационализација до истекот на периодот од ставот 1 на овој член било прибележано во јавната книга за запишување на правата на недвижностите врз основа на акт на органот кој ја води постапката за денационализација.“

Од анализата на наведените законски одредби произлегува дека барање за денационализација може да се поднесе заклучно со 31 декември 2007 година.

За барања поднесени до 7 мај 2003 година (пет години по влегување во сила на Законот), може да се врати имот или да се даде надомест.

За барања поднесени по 7 мај 2003 година (заклучно со 31 декември 2007 година), може да се бара надоместок, а имот ќе се врати само доколку не настапиле правни и фактички пречки до денот на мериторното одлучување од органот за денационализација, односно судот.

До 7 мај 2003 година не е дозволено располагање со имотот што е предмет на денационализација, како и искористување на таков имот со кое се создаваат обврски за барателот. За периодот после 7 мај 2003 година, и покрај фактот што барања за денационализација можат да се поднесат заклучно со 31 декември 2007 година, располагање со имот – предмет на денационализацијата е дозволено.

Склучените правни дела и дадените еднострани изјави на волја во периодот до 7 мај 2003 година, а со кои се располагало со имот предмет на денационализација или се искористил таков имот со кој се создале обврски за барателот биле ништовни безусловно, се до последните законски измени од 2010 година, со кои се воведува посебен услов потребен за ништовност на таквите правни дела, според кој, ваквите дела се ништовни само доколку поднесеното барање за денационализација до 7 мај 2003 година било прибележано во јавната книга за запишување на правата на недвижностите врз основа на акт на органот кој ја води постапката за денационализација.

При вака утврдена правна и фактичка состојба, произлегува дека дополнувањето на членот 49 од Законот со нов став 5 (член 1 од оспорениот закон), е во функција на прецизирање на состојбата околу враќањето на имотот, односно дека имотот ќе се врати само доколку не настапиле правни и фактички пречки до денот на одлучувањето, поради што, според Судот, ова дополнување на Законот нема суштински промени, туку е само прецизирање на она што и претходно одредбата го уредувала, така што не е ниту во интерес, ниту на штета на барателите во денационализацијата и не може да се прифати тврдењето во иницијативата дека има ретроактивно дејство, ниту се повредени правата утврдени со Уставот.

Пред Судот, меѓутоа, основано се наметнува заклучок дека законската измена извршена со член 4 од оспорениот закон, практично значи воведување ретроактивно дејство на законот, кое не е поповолно за граѓаните. Имено, се до последната измена на член 64 од Законот во 2010 година, располагањето со имот предмет на денационализацијата или искористување на таков имот во периодот до 7 мај 2003 година не било дозволено, а правните дела и едностраните изјави на волја што биле во спротивност со таквата забрана, биле ништовни ако барањето за денационализација е поднесено заклучно до 7 мај 2003 година. Тоа значи дека постоела апсолутна забрана за располагање со имотот предмет на денационализација, без никакви дополнителни услови, на кој начин всушност се заштитувал имотот предмет на денационализацијата и правата на поранешните сопственици или на нивните наследници врз тој имот, со што се овозможувало остварување на целта на законот – враќање на имотот на поранешните сопственици, односно нивните наследници.

Според последната измена на членот 64 од Законот, располагањето со имот предмет на денационализацијата или искористување на таков имот во периодот до 7 мај 2003 година и понатаму не е дозволено, но тоа сега се амортизира на начин што се определува дека склучените правни дела и дадените еднострани изјави на волја заклучно до 7 мај 2003 година, а со кои се располагало со имот предмет на денационализација или се искористил таков имот со кој се создале обврски за барателот се ништовни, само доколку поднесеното барање за денационализација до истекот на периодот од ставот 1 на овој член било прибележано во јавната книга за запишување на правата на недвижностите врз основа на акт на органот кој ја води постапката за денационализација.

Тоа несомнено значи дека 12 години по донесувањето и влегувањето во сила на Законот за денационализација и неговата примена, законодавецот прави измени во Законот од суштинска природа, со кои се менуваат правилата на постапување во постапката за денационализација, и тоа наназад, за периодот кој се однесува на состојби од првите 5 години од отпочнувањето на процесот на денационализација, во ситуација кога сеуште постојат голем број на барања за денационализација, поднесени во тој период, кои не по вина на барателите, сеуште не се решени, затоа што постапката за нивното решавање е во тек или пак сеуште не започнала. Според последните законски измени, овие лица – баратели на правото за денационализација, не по своја вина, ќе бидат ставени во понеповолна положба во однос на барателите чии барања се решени до последната законска измена, кои барања исто така се однесуваат за истиот период од процесот за денационализација, на начин што можноста за враќање во сопственост на имотот – предмет на денационализацијата, односно заштитата од негово отуѓување во наведениот период, сега е условено со прибелешка во јавната книга за запишување на правата на недвижностите врз основа на акт на органот кој ја води постапката за денационализација, што несомнено остава простор за располагање и користење на таквиот имот без закана за ништовност на таквите дејства, а што води кон тоа на барателите на денационализација наместо да им се враќа во сопственост национализираниот имот, да им се определува надомест. Според Судот, фактот што наведената прибелешка во јавните книги е обврска на органот и не зависи од волјата на самата странка, а органот, пред последните законски измени, немал законска обврска тоа да го прави, очигледно ги доведува во нерамноправна положба во постапката за денационализација граѓаните кои поднеле барање за денационализација во законски пропишаниот рок, чии барања се решени без постоење на наведениот услов, во однос на граѓаните кои исто така поднеле барање за денационализација во истиот законски рок, а чии барања треба дополнително да се решат согласно наведениот услов.

Уставното начело за забрана на повратното дејство на законите значи забрана за примена на законите во правни ситуации и односи што настанале пред нивното влегување во сила, односно законите дејствуваат само врз новите правни ситуации и односи што настануваат по нивното влегување во сила. Дозволен исклучок од ова правило е ако повратното дејство на законот е поповолно за граѓаните, што е невозможно да се утврди дека постои во конкретниов случај. Во конкретниов случај, според мислењето на Судот, повратното дејство на Законот, пропишано со измените на членот 64 став 3 од Законот, воведува нееднаквост на граѓаните во постапката за денационализација, а со тоа и повреда на правната сигурност на граѓаните, како елемент на начелото на владеењето на правото.

Според Судот, неприфатливо од уставно-правен аспект е образложението дадено во мислењето на Владата на Република Македонија доставено по повод поднесената иницијатива за оценување на уставноста на ова законско решение (акт бр. 51-3806/1 од 27.07.2010 година) според кое неосновани биле наводите дека со оспорената одредба се повредувало правото на сопственост, бидејќи поранешните сопственици или нивните наследници во случај на располагање со имотот предмет на денационализација не го губеле правото на обештетување со друг вид надомест. И покрај тоа што со иницијативите се оспорува целиот член 4 од Законот за изменување и дополнување на Законот за денационализација, односно членот 64 од интегралниот текст на Законот, според Судот, наводите за оспорување на уставноста на оваа одредба всушност се однесуваат на ставот 3 на членот 64 од Законот, во делот: „само доколку поднесеното барање за денационализација до истекот на периодот од ставот 1 на овој член било прибележано во јавната книга за запишување на правата на недвижностите“, а не и на останатите одредби во овој член.

Тргнувајќи од наведеното, пред Судот се постави прашањето за согласноста на членот 64 став 3 од Законот, во делот: „само доколку поднесеното барање за денационализација до истекот на периодот од ставот 1 на овој член било прибележано во јавната книга за запишување на правата на недвижностите.“со член 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 51 и член 52 став 4 од Уставот.

6. Со член 5 од последните измени на Законот, од примената на одредбите на член 1 (член 49 став 5 од интегралниот текст) и член 4 (член 64 од интегралниот текст) од Законот се изземаат предметите по кои баратели за денационализација се верските храмови, манастири и вакафи, како и предметите по кои предмет за денационализација е земјоделско земјиште.

Според мислењето на Судот, тоа значи дека одредбите од Законот според кои органот за денационализација, односно судот за уваженото барање по 7 мај 2003 , ќе определи надоместок, а ќе врати имот само доколку не настапиле правни или фактички пречки до денот на мериторното одлучување, како и одредбата според која склучените правни дела и дадените еднострани изјави на волја во периодот до 7 мај 2003, а со кои се располагало со имот предмет на денационализација или се искористил таков имот со кој се создале обврски за барателот се ништовни, само доколку поднесеното барање за денационализација до истекот на тој период било прибележано во јавната книга за запишување на правата на недвижностите врз основа на акт на органот кој ја води постапката за денационализација, нема да се применуваат по предметите по кои барател за денационализација се верските храмови, манастири и вакафи, како и по предметите по кои предмет на денационализација е земјоделско земјиште. Ваквото законско решение практично значи дека законодавецот ги исклучува верските храмови, манастири и вакафи, како баратели за денационализација, како и земјоделското земјиште, кое е предмет на денационализација, од правилата на постапување кои ги пропишува за сите други баратели на денационализација (граѓани) и за сите други категории на имот кој е предмет на денационализација (градежно земјиште, недвижности), со што произлегува дека за нив ќе важат поинакви услови кога станува збор за денационализацијата.

Според Судот, основано се поставува прашањето дали со наведеното законско решение неосновано се нарушува уставното начелото за еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите, во однос на постапките за денационализација кои се спроведуваат во Република Македонија.

Со Законот за денационализација, имено, се определуваат условите и постапката за враќање на имотот и видот, условите и постапката за давање надомест за имот одземен во корист на државата (член 1). Според член 1-а од истиот закон, се враќа имот на физички лица и на верски храмови, манастири и вакафи одземени по 2 август 1944 година, при што потоа се наведени основите за негово одземање.

Наведените и другите одредби на Законот за денационализација упатуваат дека законодавецот ги прифатил физичките лица, црквите, манастирите и вакафите како легитимни носители на правото на денационализација, под исти услови утврдени со Законот. Таквото решение на законодавецот е во согласност и со Амандманот VII на Уставот, според кој Македонската православна црква, како и Исламската верска заедница во Македонија, Католичката црква, Евангелско – Методистичката црква, Еврејската заедница и другите верски заедници и религиозни групи се одвоени од државата и се еднакви пред законот.

При таква правна и фактичка состојба, според Судот, статусот на барателите на денационализацијата ( верските храмови, манастири и вакафи), сам по себе, не може да биде основ за различен режим за нив во постапката за денационализација, дополнително што тоа се прави со измени на Законот кои се носат по 12 години спроведување на постапка за денационализација, во која и овие баратели имале исти права и обврски како и другите баратели на денационализација.

Според Судот, истото се однесува и на изземањето на земјоделското земјиште – предмет на денационализација од пропишаниот режим на денационализација, односно не постои основ со измените на Законот, земјоделското земјиште да биде подведено под различен режим на денационализација во однос на другите категории на земјиште и недвижности кои можат да бидат предмет на денационализација и тоа по 12 години спроведување на постапки за денационализација, во кои земјоделското земјиште се третирало на ист начин како и другото земјиште и недвижности кои биле предмет на денационализација.

Останува притоа нејасно кој бил мотивот законодавецот да го пропише наведениот исклучок од правилото, особено што таквото законско решение не било предвидено при доставувањето на Предлогот за изменување и дополнување на Законот за денационализација со наведените одредби (видно од Предлогот и образложението), ниту пак Владата дава било какво објаснување за таквото законско решение во одговорот доставен до Уставниот суд по повод наводите во иницијативите (акт бр. 51-3806/1 од 27.07.2010 година).

Тргнувајќи од наведеното, пред Судот се постави прашањето за согласноста на член 5 од Законот за изменување и дополнување на Законот за денационализација со член 8 став 1 алинеја 3, член 9 и член 51 од Уставот.

7 Со член 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за денационализација, се брише член 57 од Законот за денационализација, а со член 3 од истиот закон се пропишува дека против решението на органот за денационализација може да се поведе управен спор. Тоа практично значи дека се укинува правото на жалба против решението на органот за денационализација и веднаш ќе може да се поведе управен спор против таквото решение.

Според Амандман XXI со кој е заменет член 15 од Уставот на Република Македонија, се гарантира правото на жалба против одлуките донесени во постапка во прв степен пред суд.

Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечните правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и други органи што вршат јавни овластувања се уредува со закон.

Според член 50 став 2 од Уставот се гарантира судска заштита на законитост на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Од наведеното произлегува дека со Уставот се гарантира правото на жалба само на одлуки донесени во прв степен пред суд, а правото на жалба против поединечните правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што вршат јавни овластувања на определен начин е релативизирано, односно не е веќе уставна гаранција како што тоа беше порано, туку тоа е препуштено да се уреди со закон.

Наведениот уставен амандман остава простор во одредена управна постапка, како што е постапката за денационализација, да не се гарантира право на жалба против поединечниот управен акт, но притоа нужно е да се обезбеди правото на судска заштита против таквите акти, што во конкретниот случај е сторено преку можноста против решението на органот за денационализација да се поведе управен спор. Оттука, ваквата определба на законодавецот која е во насока на создавање законски услови за скратување на времетраењето на постапката за денационализација и овозможување позабрзано одвивање на овој процес, не е во несогласност со наведениот уставен амандман, поради што пред Судот не се постави прашањето за согласноста на член 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за денационализација со одредбите на Уставот на кои се повикува иницијативата.

8. Со член 6 од Законот за изменување и дополнување на Законот за денационализација се уредува преодниот режим на постапување во однос на постапките за денационализација започнати до денот на влегување во сила на овие законски измени со кои се укинува правото на жалба и се воведува право на директна судска заштита против решенијата за денационализација донесени од органот за денационализација во прв степен. Така, се определува дека на постапките за денационализација започнати до денот на влегување во сила на овие законски измени за кои не се донесени првостепени решенија, постапката ќе продолжи според одредбите на овој закон; на постапките по предметите по кои постапува надлежната Второстепена комисија на Владата на Република Македонија или за кои се води управен спор ќе се применуваат одредбите од Законот без да се земат предвид последните законски измени, а на постапките по предметите кои ќе бидат вратени на повторно постапување пред органот за денационализација, ќе се применуваат одредбите од овој закон. Тоа значи дека законодавецот определил дека во сите случаи кога по влегувањето во сила на последните законски измени, ќе треба да се донесе решение за денационализација од страна на органот за денационализација (првично или повторно, како резултат на повторување на постапката), против таквото решение нема да може да се изјави жалба, туку ќе може директно да се поведе управен спор, а пак на сите започнати постапки по кои веќе е изјавена жалба пред надлежната второстепена комисија или по кои веќе се води управен спор пред надлежниот суд, постапката ќе продолжи според законските одредби пред нивното последно изменување, кои дозволуваа прво право на жалба, па дури потоа право на судска заштита. При ваква правна и фактичка состојба, со иницијативите се покренува прашањето дали ова законско решение не води до целосна нерамноправност на барателите на денационализација и до понатамошно прифаќање на досегашната неефикасност во спроведувањето на постапката за денационализација.

Според Судот, ваквите наводи во иницијативата се неосновани. Ова од причина што постои уставен основ за скратување на времетраењето на постапката за денационализација со овозможување на директна судска заштита против донесеното решение за денационализација, без претходно поднесена жалба на истото ( образложено во точката 7 на ова решение), при што со оспорената одредба законодавецот го утврдува преодниот режим во однос на постапките кои веќе се во тек, на начин што определува во иднина, по влегување во сила на измените на Законот, примена на исти правила на постапување за сите постапки во иста фаза, со што овозможува законот подеднакво да се применува кон сите кои се во иста правна и фактичка ситуација.

Поаѓајќи од напред наведеното, Судот не го прифати наводот дека со оспорениот член се повредувал принципот на владеењето на правото и се доведувале граѓаните во нерамноправна положба, поради што не го постави прашањето за согласноста на член 6 од Законот за изменување и дополнување на Законот за денационализација со член 8 став 1 алинеја 3, член 9 и член 51 од Уставот.

9. Тргнувајќи од наведеното, Судот оцени дека не се исполнети условите од член 27 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, до донесување на конечна одлука, Судот да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорените одредби.

10. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

11. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, д-р Трендафил Ивановски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Бранко Наумоски, Игор Спировски и д-р Гзиме Старова, а во однос на член 5 од Законот за изменување и дополнување на Законот за денационализација („Службен весник на Република Македонија“ бр. 72/2010), решението е донесено со мнозинство гласови.

У. бр.115/2010
У.бр.120/2101
У.бр.123/2010
20 октомври 2010 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски