Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, член 28 алинеја 1 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 6 јуни 2007 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 31-з став 3 и 4 и член 31-ѕ од Законот за средното образование („Службен весник на Република Македонија“ број 44/95, 24/96, 34/96, 35/97, 82/99, 29/2002, 40/2003, 42/2003, 67/2004, 55/2005, 113/2005, 35/2006, 30/2007 и 49/2007).
2. СЕ ОТФРЛА ицијативата за оценување на согласноста на одредбите од Законот означени во точка 1 на ова решение со член 61 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ број 58/2000 и 44/2002).
3. Адвокат Левко Таневски, од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означени во точка 1 на ова решение.
Според подносителот на иницијативата, оспорените законски одредби се донесени спротивно на начелото на владеење на правото утврдено со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, бидејќи не се спречувало самоволието на министерот во однос на формирање на стручна комисија и повлекувањето на одреден учебник од употреба, како и ставањето на учебниците од другите држави во привилегирана положба пред учебниците издадени од домашни издавачи, бидејќи учебниците издадени од домашни издавачи се избирале на конкурс, додека учебниците од странски издавачи влегувале во примена само со одобрение од страна на министерот, без никаква постапка.
Со оспорените одредби од член 31-ж од Законот видно се манифестирала монополската положба и монополското однесување на пазарот каде спротивно на член 55 став 1 од Уставот, не се обезбедувала еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот, со тоа што за да влезе во употреба учебник од домашни издавачи истиот требало да оди на претходно објавен конкурс, додека за употреба на учебници од странска држава доволно се сметало одобрението дадено од министерот.
Со оспорените одредби се повредувал и членот 61 од Законот за организација и работа на органите на државната управа каде што децидно стоело дека: „Со актите кои ги донесува министерот не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи.“
Поради наведеното, подносителот на иницијативата предлага Уставниот суд на Република Македонија да ги укине оспорените одредби, како и да донесе решение за времена мерка со кое ќе ги запре од извршување сите акти и дејствија донесени, односно преземени врз основа оспорените одредби.
4. Судот на седницата утврди дека согласно член 31-з став 3 од Законот за средното образование, министерот, по извршена анализа од стручна комисија, може да повлече од употреба одобрен учебник, а согласно став 4 на истиот член, стручната комисија од ставот 3 на овој член ја формира министерот (ставот 3 и 4 на овој член се изменети со член 23 од Законот за изменување и дополнување на Законот за средното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр. 67/2004).
Според член 31-ѕ од Законот за средното образование министерот по предлог на Бирото за развој на образованието одобрува превод, адаптација и употреба на учебници од други држави (членот 31-ѕ е пренумериран од член 31-ж, со Законот за дополнување на Законот за средното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр. 42/2003).
5. Според член 8 став 1 алинеја 3 и 4 од Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Според член 44 од Уставот, секој има право на образование. Образованието е достапно на секого под еднакви услови. Основното образование е задолжително и бесплатно.
Според член 45 од Уставот, граѓаните имаат право, под услови утврдени со закон, да основаат приватни образовни установи во сите степени на образованието, освен во основното образование.
Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Организацијата, функционирањето и управувањето во средното образование во Република Македонија, како дел од системот на воспитанието и образованието, се уредува со Законот за средното образование.
Согласно член 2 на овој закон, средното образование се остварува во средни училишта кои се организираат како јавни средни училишта (средно општинско училиште, односно средно училиште на Градот Скопје и државно средно училиште) и приватни училишта.
Според членот 31 став 1 на овој закон, во јавното училиште за остварување на воспитно-образовната дејност се употребуваат учебници.
Учебникот, согласно член 31-а од истиот закон, се изработува согласно со планот и програмата за соодветниот предмет и концепцијата за учебник што на предлог на Бирото за развој на образованието ја донесува министерот.
Според член 31-б од овој Закон, учебникот го издава правно и физичко лице – издавач на учебници, кое ги исполнува законските услови за вршење на издавачката дејност.
Согласно член 31-в од Законот, програмата за издавање на учебници ја изработува Бирото за развој на образованието, а ја донесува министерот. Министерството, врз основа на програмата за издавање на учебници, објавува конкурс за издавање на учебници по години на образование, струки, профили и предмети. Во конкурсот се утврдуваат условите, постапката, рецензирањето и издавањето на учебници. На конкурсот можат да учествуваат и издавачи од други држави, кои се регистрирани за вршење на издавачка дејност во матичната држава. На конкурсот можат да учествуваат и авторите на учебниците.
Според член 31-ѓ од Законот, министерот формира рецензиона комисија за стручно вреднување на ракописи на учебник за соодветен предмет, согласно со методологијата што ја изработува Бирото за развој на образованието, а ја донесува министерот. Рецензионата комисија е составена од рецензенти – припадници на заедниците на кои јазици се изведува воспитно образовната програма. Министерот од списокот на рецензенти определува лица од областа за која е наменет учебникот кои го рецензираат ракописот на учебник. Списокот на рецензенти го утврдува министерот врз основа на доставени предлози од воспитно образовните установи до Министерството.
Педагошката служба, врз основа на стручното мислење на Бирото за развој на образованието за усогласеноста на ракописот за учебник со наставните планови и програми и со концепцијата на учебник, и стручното мислење на рецензионата комисија за вреднување на ракописи за учебници согласно со методологијата, на министерот му предлага ракопис на учебник за одобрување и употреба.
Решението за одобрување и употреба на учебникот го донесува министерот, најдоцна во рок од 90 дена од денот на завршувањето на конкурсниот рок за доставување на ракописите.
Против решението на министерот, во рок од 15 дена од денот на приемот, може да се поднесе жалба до надлежната комисија на Владата на Република Македонија.
По конечноста на решението за одобрување и употреба на учебникот, Министерството го објавува решението во “Службен весник на Република Македонија”.
Според член 31-е од истиот закон, за еден наставен предмет министерот може да одобри издавање и употреба до три учебници.
За употреба на учебниците од ставот 1 на овој член во средните училишта одлучува наставничкиот совет, по доставен образложен писмен предлог од стручниот актив на соодветниот наставен предмет.
Нема да се одобри учебник чија содржина не е во согласност со Уставот на Република Македонија, а особено со одредбите што се однесуваат на човековите права и основни слободи, правата на припадниците на заедниците и родовата еднаквост.
Учебникот не смее да содржи рекламни пораки и огласи.
Одлуката за избор на учебници од ставот 2 на овој член не може да се менува во текот на учебната година.
За изборот на учебниците кои ќе бидат во употреба во наредната учебна година училиштето е должно да ги извести учениците и нивните родители, како и Државниот просветен инспекторат до крајот на јуни во тековната година.
Според член 31-з став 1 од Законот, по измените и дополнувањата на наставните планови и програми, Министерството може да објави конкурс за издавање на нов учебник по соодветните предмети.
Согласно ставот 2 на истиот член, за перманентно унапредување на квалитетот на одобрениот учебник и негово осовременување, после пет години од првото издание, Министерството може да објави нов конкурс.
Според ставот 3 од овој член, министерот, по извршена анализа од стручна комисија, може да повлече од употреба одобрен учебник. Стручната комисија од ставот 3 на овој член ја формира министерот.
Од анализата на наведените уставни и законски одредби, како и од целината на Законот, несомнено произлегува дека, поаѓајќи од уставните гаранции за обезбедување на правото на образование на секого под еднакви услови, законодавецот со Законот за средното образование, покрај утврдувањето на единствени услови за основање и престанок на јавни и приватни средни училишта, утврдувањето на видовите на средно образование и видовите на завршни испити што се полагаат во секој вид на средно образование, го утврдил и начинот на остварување на воспитно образовната дејност во средното образование.
Во оваа смисла, со Законот се утврдува обврска за постоење на наставни планови и програми со кои се уредуваат целите, наставните подрачја, теми и содржини, образовните стандарди и профилот на наставниците кои ја реализираат наставата, како и се пропишува постапка за нивно донесување.
Со Законот се утврдува и постапката за изработка, издавање и одобрување на учебници кои се употребуваат за остварување на воспитно-образовната дејност во јавните средни училишта.
Така, за издавање на учебници по години на образование, струки, профили и предмети, Министерството надлежно за вршење на работите од областа на образованието објавува конкурс. Конкурсот е јавен и на него можат да учествуваат домашни издавачи и издавачи од други држави кои се регистрирани за вршење на издавачка дејност во матичната држава, како и авторите на учебниците. Стручно вреднување на ракописите на учебник за соодветен предмет врши рецензиона комисија формирана од министерот. Стручно мислење за усогласеноста на ракописот за учебник со наставните планови и програми и со концепцијата на учебник, дава Бирото за развој на образованието, како орган во состав на Министерството за образование и наука, со својство на правно лице.
Педагошката служба, како орган во состав на Министерството за образование и наука, врз основа на стручните мислења на Бирото за развој на образованието и рецензионата комисија, на министерот му предлага ракопис на учебник за одобрување и употреба.
Решение за одобрување и употреба на учебникот донесува министерот. За еден наставен предмет министерот може да одобри издавање и употреба до три учебници. За тоа кој учебник ќе се употребува во средните училишта одлучува наставничкиот совет, по доставен образложен писмен предлог од стручниот актив на соодветниот наставен предмет. Одлуката за избор на учебник кој ќе се употребува во одредено средно училиште не може да се менува во текот на учебната година.
Меѓутоа, брзиот техничко-технолошки развој кој влијае на научните и технолошките знаења врз кои се засноваат учебниците, наметнува потреба од усогласување на учебниците со развојот на научната и технолошката мисла, прилагодено на наставните планови и програми. Во оваа смисла законодавецот, со оспорениот член 31-з став 3 и 4 од Законот, предвидел посебна можност, по извршена анализа од стручна комисија, министерот да повлече од употреба одобрен учебник.
Ваквото законско решение, според Судот, не го повредува начелото на владеење на правото, утврдено со член 8 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, како што се наведува во иницијативата. Ова од причини што повлекувањето на одобрен учебник од употреба се врши исто така по спроведување на постапка утврдена во Законот, а се заснива на анализа на стручна комисија. Притоа, право е на законодавецот да ја определи постапката за одобрување на учебник за употреба, како и постапката за повлекување на учебник од употреба и да ја вреднува општествената целисходност и на едното и на другото решение.
Со определбата на законодавецот овие постапки да се разликуваат, Судот оцени дека не се доведува во прашање принципот на владеење на правото. Ова од причина што со пропишување на наведените постапки се создаваат нормативни претпоставки за регулирање и остварување на едно значајно прашање како што е обезбедување на соодветни квалитетни и современи учебници како основа за остварување на воспитно-образовната дејност во средното образование, со што се избегнува можноста за самоволие во оваа дејност. Оцената пак, на целисходноста на пропишаните постапки е во надлежност на законодавецот и од тој аспект нема основ за оценување на уставноста на оспорените одредби во Законот.
6. Согласно оспорениот член 31-ѕ од Законот, министерот надлежен за прашањата од областа на образованието, по предлог на Бирото за развој на образованието одобрува превод, адаптација и употреба на учебници од други држави.
Наводите во иницијативата дека со наведената регулатива учебниците од други држави кои влегуваат во примена само со одобрение од страна на министерот, без никаква постапка, се ставале во привилегирана положба во однос на учебниците издадени од домашни издавачи, кои се избираат на конкурс, со што се повредувале начелото на владеење на правото и слободата на пазарот и претприемништвото, Судот оцени дека се неосновани.
Ова од причина што со Законот се пропишува постапка и за одобрување на превод, адаптација и употреба на учебници од други држави, односно истите министерот ги одобрува по предлог на Бирото за развој на образованието, како орган кој е надлежен за давање стручно мислење за усогласеноста на ракописот на учебник со наставните планови и програми и со концепцијата на учебник и во постапката по конкурс за избор на домашен издавач на учебник. Наведената регулатива, според Судот, е во функција на обезбедување исти критериуми и мерила при изборот на тоа кои учебници ќе се користат во образовниот процес, независно дали станува збор за учебници од домашни издавачи или од издавачи од други држави, водејќи сметка за усогласеносата на учебниците со потребите искажани во наставните планови и програми.
Притоа, треба да се има предвид и фактот дека учебниците издадени во други држави се веќе одобрени и објавени за употреба во матичните држави, така што, согласно одредбите на Законот, за нивна употреба во Република Македонија останува да се утврди нивната усогласеност со наставните планови и програми во средното образование, што е во надлежност на Бирото за развој на образованието. Во оваа смисла, Судот го ценеше и податокот изнесен во доставеното мислење од Министерството за образование и наука во врска со наводите во оваа иницијатива, според кој, употребата на учебници од други држави е само во улога на подобрување на квалитетот во наставата по странски јазици во средното образование.
Ваквата регулатива, според Судот, не може да се доведува во корелација со гаранцијата на слободата на пазарот и претприемништвото утврдени со член 55 од Уставот на Република Македонија, од причини што одобрувањето на употреба на учебници издадени во други држави е во насока на подобрување на квалитетот на воспитно-образовниот процес, првенствено во областа на изучување на странски јазици, а не значи воведување на монополска положба и монополско однесување на странските издавачи на пазарот.
Оттука, Судот оцени дека со постапката за одобрување на превод, адаптација и употреба на учебници од други држави, пропишана во членот 31-ѕ од Законот, не се создава можност за самоволие на министерот и не се повредува уставното начело на владеење на правото и слободата на пазарот и претприемништвото утврдени со член 8 алинеја 3 и член 55 од Уставот на Република Македонија.
7. Наводите во иницијативата дека со оспорените одредби од Законот се повредувал членот 61 од Законот за организација и работа на органите на државната управа според кој, со актите кои ги донесува министерот не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи, претставуваат барање за оцена на меѓусебната согласност на два закони.
Имајќи ги предвид надлежностите на Уставниот суд утврдени во член 110 од Уставот на Република Македонија, овој суд не е надлежен за оценување на меѓусебната согласност на два закони, поради што Судот оцени дека се исполнети условите од член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија за отфрлање на иницијативата во овој дел.
8. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точка 1 и 2 од ова решение.
9. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот Махмут Јусуфи и судиите: д-р Трендафил Ивановски, Лилјана Ингилизова-Ристова, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.
У.бр.114/2006
6 јуни 2007 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Махмут Јусуфи