У.бр.112/2015

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и членовите 28 алинеа 2 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), на седницатa одржана на 20 април 2016 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 14 став 2 алинеја 20, во делот „во областа на комуналните дејности“ и член 20-б став 1 алинеја 3, во делот „и јавните претпријатија“, од Законот за вработените во јавниот сектор („Службен весник на Република Македонија“ бр.27/2014 и 199/2014).

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на член 2 став 1 алинеја 2, во делот „или од општините, од Градот Скопје, како и од општините во Градот Скопје“ од Законот означен во точката 1 на овa решение.

3. Саша Богдановиќ од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точките 1 и 2 од ова решение.

Во иницијативата најнапред се наведува дека оспорените законски одредби биле во спротивност со член 8 став 1 алинеите 3, 4, 9 и 11, член 32 став 5, член 51, член 114 и член 115 од Уставот, Европската повелба за локалната самоуправа – ЕТС 121 (вв член 8 став 1 алинеја 11 од Уставот) објавена во „Службен весник на Република Македонија“ бр.23/1997, член 2 став 1 точка 10, член 21 и член 22 став 1 точка 4 од Законот за локалната самоуправа и член 4 став 1 точка 1, член 9, член 12 и член 18 од Законот за комуналните дејности, поради што се предлага поништување на оспорените законски одредби како неуставни и незаконити.

Во образложението на иницијативата се изнесува содржината на членот 8 од Уставот и содржината на членовите 4 и 8 од Европската повелба за локалната самоуправа, а потоа се наведува дека „… според начинот дефиниран во Законот за вработените во јавниот сектор, спротивно на Уставот и прифатените норми на меѓународното право, ги подведуваат вработените во јавните претпријатија основани од единиците на локалната самоуправа, особено оние што вршат комунална дејност, надвор од сите правни рамки, под истиот правен режим како и останатите јавни службеници.“ Потоа се изнесува содржината на член 32 став 5, член 4 став 1 точка 1 од Законот за комуналните дејности и член 114 од Уставот, па се наведува „оттаму произлегува дека со Законот за вработените во јавниот сектор, de facto и de jure, централната извршна власт прави упад во локалната власт, не само поради начинот на вршење надзор и контрола над вработените, туку и според условите за работните места во овие дејности на локално ниво.“ Во продолжение се изнесува содржината на член 115 од Уставот, по што се наведува „оттаму, а во врска со Законот за вработените во јавниот сектор се доведува во прашање самостојноста на единиците на локалната самоуправа, кога централната власт наметнува однапред пропишани несоодветни критериуми за вработување во јавните претпријатија коишто ги основала општината, коишто единствено може да бидат применливи за јавните претпријатија основани од државата, со што неспорно може да се утврди повредата на темелните вредности и загарантираното право на локалната самоуправа.“

Понатаму во иницијативата се изнесува содржината на членовите 20 и 21 од Законот за локалната самоуправа, па се наведува дека „определувањето на кој начин и преку каков вид на вработени општината ќе ги извршува своите надлежности, безмалку уште и законски да биде определено името и презимето на вработениот, како и самата содржина на Законот за вработените во јавниот сектор се еклатантен пример за одземање на надлежностите на локалната самоуправа, особено што станува збор за правни лица основани од општината што се финансираат од сопствени приходи. Јавни служби се непрофитни организации за вршење на јавни услуги (јавни претпријатија и јавни установи), кои вршат дејност од јавен интерес од локално значење, според дефиницијата определена со член 2 став 1 точка 10 од Законот за локалната самоуправа. Оттаму е сосема нејасно како Законот за вработените во јавниот сектор изедначува вработено лице во непрофитна организација и лице вработено во државната управа. Комуналната дејност подразбира јавна услуга од јавен интерес, а од локално значење, за чиешто користење се склучува соодветен договор, по слободна волја и поради потреба од страна на корисникот, односно преминува во облигација, што воопшто не може да подразбира ист третман на овие вработени со вработените во државната управа или пак во јавните претпријатија основани од државата, каде што ниту постои облигација, ниту слободна волја за користење на „нивните услуги“, туку единствено постои обврска којашто треба да биде исполнета поради остварување на некакво право или интерес. Дополнително, член 4 став 1 точка 1 од Законот за комуналните дејности определува дека „комунална дејност“ е стопанска дејност за давање на комунални услуги за задоволување на потребите на физички и правни лица за која единиците на локалната самоуправа обезбедуваат услови за соодветен обем, квалитет, достапност, континуитет и надзор над нејзиното вршење. Несомнено е јасно дека јавните претпријатија основани од единиците на локалната самоуправа што вршат комунални дејности не можат, ниту пак смеат да се поистоветуваат со јавните претпријатија основани од државата или од државните органи или со органите на управата, од причина што истите не вршат стопанска дејност. Јасно е и тоа што општината има обврска да обезбеди услови подразбира соодветни човечки ресурси, меѓу останатите потреби за вршење на дејноста, што во ниеден случај не е во иста насока со дефиницијата определена со побиваните делови од Законот за вработените во јавниот сектор. Дополнително, надзорот го прави општината или комуналниот инспекторат, а не Министерството за информатичко општество и администрација.“ Во иницијативата се изнесува и содржината на член 9 став 1 и член 12 од Законот за комуналните дејности и од нив се извлекува заклучок дека единиците на локалната самоуправа основаат правно лице-јавно претпријатие за вршење на комунална дејност, општината во својство на основач поблиску го определува и начинот, квалитетот и надзорот над вршењето на дејноста, што со Законот за вработените во јавниот сектор очигледно било упад во надлежностите

Исто така, во иницијативата се наведува дека „детално е пропишано со член 18 од истиот закон дека за користење на комуналните услуги се склучува договор, што значи дека настанува облигација, што повторно истото е спротивно на начинот на којшто останатите јавни служби основани од државата, вклучително и управните органи и организации, го обезбедуваат извршувањето на управните органи.“

Во иницијативата е наведено дека „Накратко, јавните претпријатија основани од единицита на локалната самоуправа не извршуваат управни работи. Оттука, ако се има предвид и начинот на финансирање на јавните комунални претпријатија, односно наплата на надоместоци за сметка на искористена услуга, за што се наплаќа и данок на додадена вредност, ќе се утврди целосната спротивност и неприменливост на побиваните делови од Законот за вработените во јавниот сектор. Имено, ниту една управна организација не наплаќа ДДВ за извршените управни работи, туку наплаќа единствено такса, како приход во буџетот на Република Македонија. Во однос на исплата на плати и надоместоци, повторно, јавните комунални претпријатија не се единки на буџетски корисници, туку исплатата на платите и надоместоците за вработените се обезбедува преку наплатата на надоместокот за искористени услуги. Воедно дејноста што овој вид на јавни претпријатија ја вршат, согласно Националната класификација на дејности е 52.21-услужни дејности поврзани со копнениот превоз, односно во пракса иста дејност како и превозниците од такси компаниите, што е дополнителен апсурд.

Конечно, ако се земе предвид текстот на Законот за јавните претпријатија во делот што се однесува и е применлив на јавните комунални претпријатија основани од единиците на локалната самоуправа, ќе се утврди повикување на Законот за трговските друштва, во однос на уписот на истите, како и нивна преобразба во соодветно трговско друштво, преку можноста за откуп на удели од страна на физички и правни лица, што не е случај во другите организациони облици врз кои е применлив и за кои е соодветен Законот за вработените во јавниот сектор.“

На крај, во иницијативата се укажува на Одлуката на Уставниот суд У.бр.184/2011 од 15.02.2012 година, при што се наведува дека „Уставниот суд на Република Македонија веќе се изјаснил дека вработените во јавните претпријатија основани од единиците на локалната самоуправа што вршат комунална дејност не може да се подведат под истиот правен режим како и останатите јавни службеници, во случајот вработени во јавниот сектор, поради правна неодржливост, па оценил дека врз оваа категорија на работници може да се применува единствено Законот за работните односи. Оваа оценка Уставниот суд ја темели врз уставните и законските одредби што се однесуваат на локалната самоуправа и комуналните дејности, од аспект на: основање на јавните комунални претпријатија од страна на единиците на локалната самоуправа, вработување на работници во истите, начинот на финансирање, начинот на исплата на плати и надоместоци, надзорот врз комуналните општински претпријатија, одговорноста на работниците, регистарот во кој истите се водат, како и надзорот од страна на Државниот комунален инспекторат. Во овој контекст сторена е повреда и на член 51 од Уставот на Република Македонија, од причина што Уставниот суд веќе ги поништил овие делови, па должноста за почитување на Уставот и законите е доведена во прашање, а со тоа и правната сигурност, што е своевиден правен преседан.“ Поради сето напред наведено, подносителот на иницијативата предлага поништување на оспорените законски одредби како неуставни и незаконити.

4.Судот на седница утврди дека согласно членот 2 став 1 од Законот за вработените во јавниот сектор, работодавачи во јавниот сектор (во натамошниот текст: институции), согласно со овој закон, се: органите на државата и на локалната власт и други државни органи основани согласно со Уставот и со закон и институциите кои вршат дејности од областа на образованието, науката, здравството, културата, трудот, социјалната заштита и заштитата на детето, спортот, како и во други дејности од јавен интерес утврден со закон, а организирани како агенции, фондови, јавни установи и јавни претпријатија основани од Република Македонија или од општините, од Градот Скопје, како и од општините во Градот Скопје.

Според членот 14 став 1 од Законот се однесува на групите на работни места во институциите на јавниот сектор, а став 2 се однесува на подгрупи на работни места во рамките на секоја група. Притоа, член 14 став 2 гласи: „Во рамките на секоја група се утврдуваат една или повеќе подгрупи на работни места, и тоа: алинеја 1: група I, работни места на административни службеници (во сите институции на јавниот сектор); алинеја 4: група II-работни места на овластени службени лица во областа на безбедноста, одбраната и разузнавањето; алинеја 15: група III-работни места на даватели на јавни услуги во јавни установи, јавните претпријатија основани од Република Македонија, од општините, од Градот Скопје или од општините во Градот Скопје; алинеја 20: подгрупа 5-даватели на јавни услуги во областа на комуналните дејности и на други дејности заради кои се основани јавните претпријатија.

Согласно членот 20-б став 1 алинеја 3 од Законот, функционерот кој раководи со институцијата е должен, најдоцна до 31 март, да го изготви и да го достави планот на согласност до органот надлежен за буџетот на институцијата, односно до Советот на општината за единиците на локалната самоуправа и јавните претпријатија и установи основани од единиците на локалната самоуправа.

5. Според член 32 став 5 од Уставот, „остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.“

Според член 51 од Уставот, „во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон“ (став 1) и „секој е должен да ги почитува Уставот и законите“ (став 2).

Во членот 114 од Уставот се определува дека на граѓаните им се гарантира правото на локална самоуправа (став 1) и дека општините се финансираат од сопствени извори на приходи определени со закон и со средства од Републиката (став 3), а во член 115 од Уставот се предвидува дека во единиците на локалната самоуправа се одлучува за прашања од локално значење, меѓу кои и за комуналните дејности (став 1).

Според член 1 од Законот за вработените во јавниот сектор, „со овој закон се уредуваат општите начела, класификацијата на работните места, евиденцијата, видовите на вработувања, општите права, должности и одговорности, мобилноста, како и други општи прашања за вработените во јавниот сектор.“ Според член 3 став 1 од Законот „за вработените во јавниот сектор се применуваат одредбите од овој закон, одредбите од посебните закони, прописите донесени врз основа на овој закон и посебните закони и со колективните договори“ (став 1), а во став 2 се предвидува дека „за прашањата кои не се уредени со овој закон, како и за прашања за кои овој закон не упатува на примена на посебен закон и на колективен договор, а се однесуваат на работниот однос на вработениот, се применуваат општите прописи за работните односи.“

Од изнесените уставни одредби произлегува дека владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, локалната самоуправа и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право, се темелни вредности на уставниот поредок на Републиката, дека Уставот го гарантира правото на локална самоуправа, во рамките на што општините имаат сопствени извори на приходи утврдени со закон, дека во општините се одлучува меѓу другото за комуналните дејности, потоа дека законите мораат да бидат во согласност со Уставот и дека правата на вработените се уредуваат со закон и со колективни договори.

Од анализата на изнесените законски одредби произлегува дека Законот за вработените во јавниот сектор ги уредува општите начела, класификацијата на работните места, општите права и обврски на вработените во јавниот сектор и дека за вработените во јавниот сектор се применуваат, покрај овој закон, и посебни закони, а на вработените во институциите од јавниот сектор кои не се опфатени со Законот за вработените во јавниот сектор се применуваат општите прописи за работните односи.

Според тоа, оспорените одредби од член 2 став 1 алинеја 2, во делот „или од општините, од Градот Скопје, како и од општините во Градот Скопје“, член 14 став 2 алинеја 20, во делот „во областа на комуналните дејности“ и член 20-б став 1 алинеја 3, во делот „и јавните претпријатија“, од Законот за вработените во јавниот сектор, гледани заедно со наведените одредби од истиот закон, не значат исклучување на другите закони од областа на комуналните дејности, јавните претпријатија или од работните односи, како што се наведува во иницијативата, туку значат дека општите начела, класификацијата на работните места, општите права и обврски утврдени со овој закон се однесуваат и на вработените во јавниот сектор од областа на комуналните дејности кои вршат административни работи, а не и на оние кои во тие институции немаат таков статус, и ако со посебните закони не се поинаку уредени определени прашања опфатени со овој закон.

Имајќи го предвид изнесеното, како и уставната определба од член 32 став 5 дека правата на вработените се уредуваат, покрај со колективни договори, и со закон, произлегува дека оспорените одредби од Законот за вработување во јавниот сектор имаат уставна основа. Поради тоа, не може да се постави прашањето за согласноста на оспорените законски одредби со одредбите од Уставот наведени во иницијативата.

6. Според член 110 од Уставот, Уставниот суд на Република Македонија, помеѓу другото, одлучува за согласноста на законите со Уставот, како и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Според член 28 алинејa 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување.

Со Решение У.бр.82/2014 од 16 март 2016 година, овој суд не поведе постапка за оценување на уставноста на член 2 став 1 алинеја 2, во делот „јавни установи и јавни претпријатија основани од Република Македонија или од општините, од Градот Скопје, како и од општините во Градот Скопје“ од Законот за вработените во јавниот сектор („Службен весник на Република Македонија“ бр.27/2014 и 199/2014), кој исто така е оспорен со конкретната иницијатива. Во решението меѓу другото Судот наведува дека: „Имајќи ја предвид целината на Законот за вработените во јавниот сектор, произлегува дека со него се уредуваат правата и обврските од работниот однос во јавниот сектор, при што со овој закон се регулираат определени прашања од работниот однос и се утврдува дека на вработените во јавниот сектор се применуваат и одредбите од посебните закони и колективните договори, а на дел од вработените во јавниот сектор се применуваат општите прописи за работните односи, со тоа што одредбите од овој закон се однесуваат и на вработените во јавните установи и јавните претпријатија основани од општините. Таквите одредби имаат основа во член 32 став 5 од Уставот според кој „остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори“. Оттука произлегува дека уредувањето на општите начела и општите права и обврски од работниот однос на вработените во јавните установи и јавните претпријатија основани од општините, при важење и на одредбите од посебните закони и колективните договори, не може да се смета за повреда на локалната самоуправа како темелна вредност на уставниот поредок и на самостојноста на општината во одлучувањето и вршењето на дејности од јавен интерес со локално значење.“

Од наведените уставни и деловнички одредби, содржината на член 2 став 1 алинеја 2, во делот „или од општините, од Градот Скопје, како и од општините во Градот Скопје“ и наведената уставно судска практика наспрема наводите од конкретната иницијатива, Судот утврди дека не постојат основи за поинакво одлучување поради што иницијативата во овој дел во смисла на член 28 алинеја 2 од Деловникот треба да се отфрли од причина што Судот веќе одлучувал и изразил став како во погоре наведеното решение.

7. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.112/2015
20.04.2016 г.
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева