У.бр.11/2016

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 29 јуни 2016 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членот 16 став 1 во делот

2. Дарко Јаневски од Скопје, до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на одредбите од Законот означени во точката 1 на ова решение.

Според подносителот на иницијативата, оспорените делови на членот 16 став 1 и членот 23 став 5 од Законот за општата управна постапка, биле во спротивност со членот 8 став 1 алинеите 3 и 4, членот 50 став 2 и членот 51 од Уставот на Република Македонија.

Во иницијативата се наведува дека при донесувањето на новиот Закон за општата управна постапка, законодавецот заборавил дека согласно член 50 став 2 од Уставот, „се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.“ Во Уставот не постоел исклучок кога законодавецот можел да ја исклучи судската заштита, односно поведување на управен спор, а со тоа била доведена во прашање согласноста на оспорените законски одредби со членот 50 став 2 и членот 51 од Уставот, имајќи предвид дека слободите и правата на човекот и граѓанинот се остваруваат врз основа на Уставот. Законот требало да го обезбеди нивното остварување, а тоа значело дека со закон можел да се уреди само начинот на остварување на одредени слободи и права и тоа кога тоа било предвидено со Уставот или ако тоа било неопходно потребно за да се обезбеди нивното остварување. Уставот не му допуштал на законодавецот со закон да предвидува ограничување на слободите и правата. Тие можеле да бидат ограничени само во случаи утврдени со Уставот. Уставните гаранции за остварување на основните слободи и права на човекот и граѓанинот биле содржани во членот 50 од Уставот. Во истиот член, во ставот 2, Уставот ја гарантирал судската заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Подносителот на иницијативата укажува дека Уставниот суд, при одлучување по оваа иницијатива, треба да го има предвид своето решение У.бр.2/2004 од 16.02.2005 година, каде во точката 7 стоело дека членот 50 став 2 „се однесува на гарантирана судска заштита само по однос на граѓаните на Република Македонија“. Во таа смисла, со оспорените одредби, законодавецот им ја одзел таа гарантирана судска заштита на граѓаните на Република Македонија.

Поради наведеното, се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените законски одредби и истите да ги укине или поништи како неуставни.

3. Судот на седницата утврди дека според членот 16 став 1 од Законот за општата управна постапка, управниот акт против кој не може да се изјави жалба, ниту да се поведе управен спор, а со кој се решавало за права, обврски или правни интереси на странката е правосилен управен акт.

Според членот 23 став 5 од истиот закон, против управниот акт со кој се одлучува за судирот на надлежностите странката не може да изјави жалба, ниту да поведе управен спор.

4. Според членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Во согласност со членот 50 став 2 од Уставот, се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Според членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Со Законот за општата управна постапка се уредува постапката за остварување на заштита на правата и правните интереси на физичките лица, правните лица и другите странки, како и заштита на јавниот интерес по која се должни да постапуваат министерствата, органите на државната управа, организациите утврдени со закон, другите државни органи, правните и физичките лица на кои со закон им е доверено да вршат јавни овластувања, како и органите на општината, на Градот Скопје и општините во Градот Скопје, кога во вршењето на своите законски надлежности, постапуваат, решаваат и преземаат други управни дејствија во управни работи (член 1).

Членот 4 од Законот е поимник кој го определува значењето на одделните поими во овој закон. Така, според алинејата 1 на овој член, „Јавен орган“ претставуваат министерствата, органите на државната управа, организации утврдени со закон, другите државни органи, правните и физичките лица на кои со закон им е доверено да вршат јавни овластувања, како и органите на општината, на Градот Скопје и општините во Градот Скопје. Според алинејата 6 на истиот член, „Управен акт“ е поединечен акт на јавен орган кој е донесен врз основа на закон со кој се решава за правата, обврските и правните интереси на странките. Управните акти можат да бидат насловени како решение, одлука, наредба, лиценца, дозвола, забрана, одобрение или друго. Според алинејата 8 на истиот член, „Странка“ е секое физичко или правно лице, по чие барање е поведена управната постапка, против кое е поведена управната постапка, кое е вклучено во постапка поведена по службена должност, или кое заради заштита на своите права или правни интереси има право да учествува во управната постапка. Странка може да биде и јавен орган, подружница или друга деловна единица на трговско друштво, населба и слично или група лица, иако немаат својство на правно лице.

Членот 16 од Законот носи наслов: „Правосилен управен акт“. Според оспорениот став 1 на овој член, управниот акт против кој не може да се изјави жалба, ниту да се поведе управен спор, а со кој се решавало за права, обврски или правни интереси на странката е правосилен управен акт. Според ставот 2 на истиот член, управниот акт станува правосилен и доколку странката се откаже од правото на жалба, а според ставот 3 на овој член, правосилен управен акт може да се поништи, укине или измени само во случаите утврдени со закон.

Од анализата на оваа законска одредба произлегува дека со истата се утврдува законска дефиниција на начелото на „правосилност“ на управните акти, што има несомнено значење и важност за обезбедување на правната сигурност во правниот промет, како елемент на уставното начело на владеењето на правото. Имено, со оспорената одредба се пропишува дека управниот акт против кој не може да се изјави жалба, ниту да се поведе управен спор, а со кој се решавало за права, обврски или правни интереси на странката, е правосилен управен акт. Тоа значи дека против таквиот акт веќе нема можност да се користат редовни правни средства – поднесување на жалба или тужба за поведување на управен спор, поради тоа што истите се искористени, недопуштени или истекол рокот за жалба односно тужба, а таквата не била поднесена. Натамошна правна заштита е можна само преку користење на некој од институтите од глава XIV. од Законот со која се уредени вонредните случаи на укинување и поништување на управните акти.

Наведената законска дефиниција на правосилноста на управните акти, воопшто не го уредува прашањето за тоа дали Законот го гарантира правото на судска заштита против управните акти, односно дали ова право се ограничува, како што неосновано се тврди во иницијативата. Правото на судска заштита во управната постапка е уредено со членот 14 став 5 од Законот, според кој против управните акти донесени во втор степен, како и против управните акти донесени во прв степен против кои не е дозволена жалба, странката може да поведе управен спор. Ваквата законска регулатива е во согласност со Амандманот XXI на Уставот, со кој е заменет членот 15 на Уставот. Имено, според ставот 2 на овој амандман, правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Тргнувајќи од наведеното, Судот оцени дека се неосновани наводите во иницијативата дека со членот 16 став 1 во делот: „ниту да поведе управен спор“ од Законот за општата управна постапка, законодавецот им ја одзел загарантираната судска заштита на граѓаните, поради што не го постави прашањето за согласноста на оспорената одредба од Законот со членот 8 став 1 алинеја 3, членот 50 став 2 и членот 51 од Уставот.

5. Во однос на прашањето за уставноста на членот 23 став 5 во делот: „ниту да поведе управен спор“ од Законот, кое се покренува со иницијативата, Судот го имаше предвид следното:

Членот 23 од Законот за општата управна постапка, носи наслов: „Судир на надлежности“. Според овој член:

(1) Судирот на надлежностите помеѓу органите на државната управа го решава Владата на Република Македонија.
(2) Судирот на надлежностите помеѓу единиците на локалната самоуправа го решава органот на државната управа надлежен за локалната самоуправа.
(3) Судирот на надлежностите помеѓу органите на државната управа и правни и други лица, на кои со закон им се доверени јавни овластувања, го решава Владата на Република Македонија.
(4) Судирот на надлежностите помеѓу организациони единици кои се основани со задача да вршат определени управни работи од надлежност на орган на државната управа ги решава органот на државната управа од чија надлежност вршат работи организационите единици.
(5) Против управниот акт со кој се одлучува за судирот на надлежностите странката не може да изјави жалба, ниту да поведе управен спор.

Од анализата на овој член произлегува дека законодавецот го уредил прашањето за решавање на судирот на надлежности помеѓу јавните органи во управната постапка, определувајќи кој орган е надлежен за решавање на спорот. Притоа, определил дека против управниот акт со кој се одлучува за судирот на надлежностите, странката не може да изјави жалба, ниту да поведе управен спор, па со иницијативата се бара да се оцени согласноста на ваквото законско решение во делот:„ниту да поведе управен спор“ во однос на членот 50 став 2 од Уставот.

Во однос на наведеното, Судот имаше предвид дека решавањето на судирот на надлежности помеѓу јавните органи во управната постапка, не значи решавање на правното прашање за кое е покрената управната постапка, туку само определување кој од спорните органи е надлежен за решавање на истото. Судирот може да биде позитивен или негативен, односно двата органи да се сметаат за надлежни или за ненадлежни за решавање на прашањето. Со решавањето на ова прашање, како претходно прашање, односно со одредување на тоа кој орган е надлежен да постапува по предметот, се создаваат услови за водење на управната постапка и за остварување на правата и интересите на граѓаните. Странките по чие барање е поведена управната постапка не се учесници во спорот во кој се одлучува за судирот на надлежности, а актот со кој е одлучено за судирот на надлежноста, не е управен акт со кој се решава за правата, обврските и правните интереси на странките. За странката е ирелевантно кој јавен орган ќе решава за нејзиното барање во управната постапка. Од тие причини, законодавецот ги исклучил странките од можноста против управниот акт со кој е одлучено за судирот на надлежноста, да можат да изјават жалба или да поведат управен спор. Притоа, од суштинско значење е дека со ваквата законска определба, не се задира во правото на судска заштита на странките кога надлежниот орган ќе донесе управен акт со кој се решава за нивното барање, што Законот го овозможува, како што е претходно образложено, а што е во согласност со членот 50 став 2 од Уставот.

Тргнувајќи од наведеното, Судот ги оцени како неосновани наводите во иницијативата дека со членот 23 став 5 во делот:„ниту да поведе управен спор“ од Законот за општата управна постапка, законодавецот им ја одзел загарантираната судска заштита на граѓаните, поради што не го постави прашањето за согласноста на оваа одредба од Законот со членот 8 став 1 алинеја 3, членот 50 став 2 и членот 51 од Уставот.

6. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.11/2016
29 јуни 2016 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева