У.бр.108/2011

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 20 март 2013 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот за видот и содржината на податоците кои операторите на јавни комуникациски мрежи и/или давателите на јавни комуникациски услуги се должни да ги објават во врска со општите услови за пристап и користење, цените и тарифите и параметрите за квалитет на јавните комуникациски услуги („Службен весник на Република Македонија“ бр. 35/2011), донесен од директорот на Агенцијата за електронски комуникации на ден 18 март 2011 година во целина.

2. Стамен Филипов од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на актот означен во точката 1 на ова решение.

Според наводите во иницијативата одредбите од Законот врз основа на кои бил донесен оспорениот правилник, имале правен основ само во членот 17 точка ж од Законот, од причина што било уредено дека директорот кој раководел со работата на Агенцијата донесувал подзаконски и други акти за спроведување на овој закон. Додека, во содржината на одредбите во членовите 52, 95 и 97 од Законот, кои биле дадени како правен основ од страна на доносителот на Правилникот, не била пропишана таква надлежност.

Понатаму во иницијативата се појаснува дека во членот 52 од Законот, се уредувал изборот на оператор и предизбор на оператор, и од направената споредба на содржината на член 95 став 2 и на член 97 став 2 од Законот со називот на оспорениот Правилник, можело да се констатира дека и во овие членови не бил предвиден законски основ за донесување на овој Правилник. Во таа смисла и одредбите во Главата 2 од Правилникот, насловена како “Општи услови за пристап и користење и цени и тарифи”, односно делот од насловот „и цени и тарифи“, како и членот 13 со поднаслов „Ценовник“ немале законска основа за нивно пропишување.

Во иницијативата, подносителот констатира дека одредбите од Правилникот, како што се член 2 „Дефиниции“; член 7 „Одбивање на барање за склучување на претплатнички договор“;„Нечесни одредби во претплатничките договори“; член 17 „Враќање на парични средства“; член 18 „Права на операторот и/или давателот на услуги“; член 19 „Обврски на операторот и/или давателот на услуги“; член 20 „Права на претплатникот“; член 21 „Обврска на претплатникот„;член 22 „Ограничување или прекин на пристап“; член 23 „Исклучување на претплатник“, член 25 „Приговори и жалби“; член 27 „Раскинување на претплатнички договор од страна на оператор и/или давател на услуги“; член 44 „Одземање на право“; член 46 „Прекин на давање на услуга“; член 47 „Обврски на давателите на услуги со додадена вредност“; член 54 „Надзор кад квалитетот на услугата“; член 55 „Водење на услуга во живо – разговарање“; член 56 „Услуги во живо за возрасни“; член 57 „Наградни игри“ и член 58 „Приговор од претплатник во врска со услуги со додадена вредност“, биле прашања кои би требало да бидат уредени со закон, а не со подзаконски акт, како што било во конкретниот случај, затоа што со правилник се уредувале и се разработувале одделни одредби на законите и други прописи заради нивно извршување.

Подносителот на иницијативата смета дека Агенцијата за електронски комуникации била независно регулаторно тело, но и тоа тело своите прописи морало да ги донесува во согласност со Уставот и со закон (член 61 од Уставот). Меѓутоа, во случајот, тоа не било така.

Според наводите во иницијативата во член 2 од Правилникот, се пропишувале и појаснувале нови дефиниции, покрај дефинициите од Законот, а тоа било исклучива надлежност на законодавецот според член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот. Во членот 25 од Правилникот се предвидувале условите за приговори и жалби, а во членот 58 од истиот Правилник, приговор од претплатник во врска со услуги со додадена вредност. Меѓутоа, според Амандман 21 став 3 од Уставот, правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредувало со закон, а не со правилник, како што било уредено во наведените одредби. Додека, според член 61 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, со актите кои ги донесувал директорот кој раководел со самостојниот орган на државната управа, односно со управната организација не можело да се пропишуваат ниту да се утврдуваат права и обврски за граѓаните и другите правни лица.

Отука, во иницијативата е наведено дека оспорениот Правилник во целина не бил во согласност со член 8 став 1 алинеите 3 и 4 и став 2, член 51, член 95 став 3, член 96 и Амандман 21, член 55 став 2, член 56 став 1 и член 61 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа и Законот за електронските комуникации. Воедно, се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот и истиот да го укине или поништи.

3. Судот на седница утврди дека оспорениот акт е донесен врз основа на член 17 точка ж, член 52, член 95 и член 97 од Закон за електронски комуникации „Службен весник на Република Македонија“ бр.13/2005, 14/2007, 55/2007, 98/2008 , 83/2010, 13/2012, 59/2012). Главата I. носи наслов: „Општи одредби“ и ги содржи членовите 1 и 2. Главата II. носи наслов: „Општи услови за пристап и користење и цени и тарифи“ и ги содржи членовите 3 до 27. Главата III. носи наслов: „Јавни говорни телефонски услуги“ и ги содржи членовите 28 до 35. Главата IV. носи наслов: „Јавни услуги на говор преку мрежи со комуникација на пакети (интернет протокол и други протоколи“ и ги содржи членовите 36 до 38. Главата V. носи наслов: „ Јавни услуги на изнајмени линии“ и го содржи членот 39. Главата VI. носи наслов: „Јавни услуги за дистрибуција на радио и телевизиски програми преку кабелска мрежа или друга јавна комуникациска мрежа“ и го содржи членот 40. Главата VII. носи наслов: „Јавни услуги за пренос на податоци “ и ги содржи членовите 41 и 42. Главата VIII. носи наслов: „Услуги со додадена вредност“ и ги содржи членовите 43 до 58. Главата IX. носи наслов: „Квалитет на јавни комуникациски услуги“ и ги содржи членовите 59 и 60. Главата X. носи наслов: „Преодни и завршни одредби“ и ги содржи членовите 61 и 62 од Правилникот.

Во членот 1 став 1 од Правилникот, се пропишува видот и содржината на податоците кои операторите на јавни комуникациски мрежи (во понатамошниот текст: оператор) и/или давателите на јавни комуникациски услуги (во понатамошниот текст: давател на услуги) се должни да ги објават во врска со општите услови за пристап и користење, цените и тарифите и параметрите за квалитет на јавните комуникациски услуги. Одредбите на овој правилник се применуваат на следните јавни електронски комуникациски услуги: jавни фиксни телефонски услуги; jавни мобилни телефонски услуги; јавни услуги на говор преку мрежи со комуникација на пакети (интернет протокол и други протоколи; јавни услуги за пренос на податоци; јавни услуги на изнајмени линии; јавни услуги за дистрибуција на радио и телевизиски програми преку кабелска мрежа или друга јавна комуникациска мрежа и услуги со додадена вредност. (став 2)

4. Според член 8 став 1 алинеи 1, 3, 4 и 8 од Уставот на Република Македонија основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, како и хуманизмот, социјалната правда и солидарноста се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно член 9 од Уставот, „граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба“ (став 1) и „граѓаните пред Уставот и законите се еднакви“ (став 2).

Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Согласно член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, Собранието на Република Македонија донесува закони и дава автентично толкување на законите.

Според член 95 став 3 од Уставот, организацијата и работата на органите на државната управа се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Согласно член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

Со член 1 од Законот за електронски комуникации „Службен весник на Република Македонија“ бр.13/2005, 14/2007, 55/2007, 98/2008 , 83/2010, 13/2012, 59/2012) се уредуваат условите и начинот за вршење на дејноста во областа на електронските комуникации во Република Македонија, основање на Агенција за електронски комуникации, изградба, одржување, безбедност, надзор и користење на комуникациски мрежи и услуги, интерконекција и пристап до електронските комуникации, обезбедување на универзална услуга, обезбедување на конкуренција, користење и контрола на радиофреквенцискиот спектар, нумерација, односи меѓу давателите и корисниците на услуги, управувањето, заштита на тајноста и доверливоста на електронските комуникации и други прашања што се однесуваат на електронските комуникации.

Според член 17 од Законот, Директорот раководи со работата на Агенцијата, одговорен е за законитото работење на Агенцијата и ги има следниве надлежности: ја застапува и претставува Агенцијата; потпишува договори во име на Агенцијата; донесува одлуки по прашања за кои не одлучува Комисијата; ги предлага Статутот, годишниот извештај за работа и годишната програма за работа на Агенцијата; дава овластувања во рамките на своите надлежности; донесува решенија по прашања од надлежност на Агенцијата; назначува инспектори за електронски комуникации имајќи ја предвид соодветната и правичната застапеност; донесува подзаконски и други акти за спроведување на овој закон и врши и други работи утврдени со овој закон и Статутот на Агенцијата. Директорот има право да присуствува и учествува на состаноците на Комисијата, без право на глас. (став 2) Директорот е должен на Комисијата да и доставува квартални извештаи за спроведување на годишната програма за работа на Агенцијата. (став 3) Мандатот на директорот е пет години со можност за уште еден последователен мандат. (став 4) Директорот до Комисијата може да поднесе оставка на својата функција во писмена форма. (став 5) Ако мандатот на директорот е завршен, а постапката за именување на директор не е завршена, директорот продолжува да ја врши функцијата се додека не се именува директор, но не подолго од шест месеци.(став 6)

Согласно членот 52 став 1 од овој закон, Агенцијата на операторот со значителна пазарна моќ на соодветниот пазар за пристап и користење на јавна телефонска мрежа на фиксна локација, со цел да обезбеди неговите претплатници да имаат пристап до услугите кои ги обезбедува секој оператор и/или давател на јавни телефонски услуги, а со кои операторот со значителна пазарна моќ меѓусебно е поврзан, му наметнува обврски за обезбедување на: -услуга за избор на оператор по пат на телефонско бирање на кодот на избраниот оператор за секој поединечен повик и – услуга за предизбор на оператор со можност да се промени предизборот со методот утврден во точката а на овој став. Барањата на корисниците за обезбедување на услуги за избор и предизбор на оператор на други електронски комуникациски мрежи или на друг начин, Агенцијата ги оценува при постапка на анализа на пазар и ги воведува преку наметнување на обврски за пристап и користење на специфични мрежни средства утврдени во членот 51 на овој закон. (став 2) Цените за обезбедување на услугите од ставот 1 на овој член треба да бидат предвидени во договорите за интерконекција или пристап и треба да бидат базирани на трошоци, а директните (административни) трошоци, доколку ги има, а се наплаќаат од претплатниците, не смеат да бидат дестимулирачки за користење на овие услуги.(став 3)

Според член 95 став 1 од Законот, со наслов “Транспарентност и објавување на податоци”, операторите и давателите на јавни комуникациски услуги се должни да објавуваат детални и транспарентни информации за цените и тарифите што се применуваат и за општите услови за пристап и користење на јавни комуникациски услуги. Агенцијата со подзаконски прописи ги определува видот и содржината на податоците кои операторите на јавните комуникациски мрежи и/или давателите на јавни комуникациски услуги се должни да ги објават, како и податоците кои ги објавува Агенцијата, а со кои ќе им овозможи на корисниците да направат слободен избор на комуникациски услуги врз основа на квалитетот и цените на услугите. (став 2) Агенцијата објавува информации со кои ќе им овозможи на корисниците да направат слободен избор на комуникациски услуги врз основа на квалитетот и цените на услугите.(став 3)

Согласно член 97 став 1 од Законот, со наслов “Квалитет на јавните комуникациски услуги”, операторите на јавните комуникациски услуги се должни јавно да објавуваат споредбени, адекватни и ажурирани податоци за квалитетот на нивните услуги.

Со член 13 од Законот за измени и дополнување на Законот за електронски комуникации („Службен весник на Република Македонија“ бр. 13/2012) во членот 97 по ставот 1 се додаваат два нови става 2 и 3, кои гласат: “Агенцијата ги контролира и мери параметрите за квалитет на јавните комуникациски услуги. Параметрите за квалитет треба да се во согласност со препораките и стандардите на Европската унија.(став 2) и “Операторите на јавни комуникациски услуги се должни на Агенцијата да и обезбедат услови за контрола и мерење на параметрите за квалитет на јавните комуникациски услуги. Агенцијата со подзаконски акт ќе ги пропише начинот и постапката за вршење на контрола и мерење на параметрите за квалитет.“ (став 3)

Агенцијата може со подзаконски акт да одреди параметри за квалитет на комуникациските услуги, како: потребното време за почетно поврзување, времето за воспоставување на повик, време за отстранување на дефект на претплатничка линија, однос на неуспешно воспоставени повици, време на чекање на услуга од службата за информации и други. (Ставот 2 станува став 4.)

Во членот 55 став 2 од Закон за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Ррепублика Македонија“ бр.58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010 и 51/2011) е предвидено дека директорот на самостојниот орган на државната управа, односно управната организација донесува правилници, решенија, наредби, упатства, планови, програми и други видови акти за извршување на законите и други прописи, кога за тоа е овластен со закон.

Според членот 56 став 1 од овој закон, е предвидено дека, со правилник се утврдуваат и се разработуваат одделни одредби на законите и други прописи заради нивно извршување, а според членот 61 став 2 од Законот, со актите кои ги донесува директорот кој раководи со самостојниот орган на државната управа, односно со управната организација не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи.

5. Тргнувајќи од наводите од иницијативата Судот утврди дека, меѓу другото, предмет на оспорување е и членот 17 точка ж), член 52, член 95 став 2 и член 97 став 2 од основниот текст на Законот за електронски комуникации и дека оспорениот правилник немал уставен и законски основ, односно дека не постоело овластување за уредување на видот и содржината на податоците кои операторите јавни комуникациски мрежи и/или давателите на јавни комуникациски услуги се должни да ги објават во врска со општите услови за пристап и користење, цените и тарифите и параметрите за квалитет на јавните комуникациски услуги изборот на оператор и предизбор на оператор.

Во иницијативата, исто така, се наведува дека повеќе од одредбите во членовите 2, 7, 10, 17 до 27, 44 до 47 и 55 до 58 од Правилникот уредувале прашања кои било потребно да се уредуваат со закон, а не со правилник како што било уредено во конкретниот случај. Судот утврди дека вака изнесените наводи се неосновани, поради следното:

Од содржината на наведените законски одредби произлегува дека во секоја од нив е содржано овластување за директорот на Агенцијата со општ акт поблиску да ги определува начинот на остварувањето на правата утврдени во законските норми.

Тоа што во наведените одредби, или пак во целината на Законот не е содржано конкретно овластување за донесување на акт со наслов како оспорениот, туку постои овластување за донесување на повеќе одделни подзаконски акти, не го прави оспорениот правилник спротивен на Уставот и законите наведени во иницијативата, бидејќи разработувањето на законската материја во еден или повеќе подзаконски акти е прашање на целисходност со цел полесна примена, а не е прашање на несогласност со Устав или закон.

Исто така, тоа што оспорениот акт во називот го содржи изразот: „цените и тарифите“ само по себе не е доволен показател дека со неговите одредби доносителот на актот реално се вуштил во нормирање на права и обврски надвор од овластувањата дадени со Уставот и законите на кои се повикува подносителот на иницијативата.

Имајќи ја предвид содржината на оспорениот правилник Судот утврди дека станува збор за разработка на правата на граѓаните определени во Законот за електронски комуникации, како и уредување на начинот и постапката на остварувањето на законските права, од каде може да се изведе заклучок дека целината на правилникот е во функција на остварувањето на Законот и како таква не излегува надвор од законските рамки, поради што Судот оцени дека не може да се постави прашањето за неговата согласност со членовите од Уставот и наведениот закон.

Според тоа, во однос на прашањето дали доносителот на актот излегол надвор од овластувањата дадени со Уставот и законите и дали уредил остварување на одредени права со подзаконси акт, наместо истите да се остваруваат врз основа на закон и колективен договор, Судот утврди дека тоа може да се утврдува само преку оспорување на конкретни одредби од Правилникот, кој како целина содржи 62 членови, со аргументи, за кои е потребно да бидат образложени, и не е доволно само тоа конкретните одредби да се набројани со констатација дали било потребно, или не, да бидат содржани во оспорениот правилник.

Врз основа на изнесеното произлегува дека оспорениот Правилник како целина, но и повеќето посебно оспорени членови од Правилникот, оценувани од аспектите на иницијативата се во согласност со 8 став 1 алинеи 1, 3, 4 и 8, член 9, член 51, член 68 став 1, член 95 став 3 и член 96 од Уставот, со членовите 55 став 2, 56 став 1 и 61 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државнта управа, како и со одредбите од Законот за електронски комуникации.

6. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Бранко Наумоски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Сали Мурaти, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски .

У.бр.108/2011
20 март 2013 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски