10/2016-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), на седницатa одржана на 11 мај 2016 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 10 став 2 во делот

2. Дарко Јаневски од Скопје, до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во точката 1 на ова решение.

Според наводите во иницијативата, оспорениот дел на одредбата од член 10 став 2 од Законот за општата управна постапка, бил спротивен на член 8 ставови 3 и 4, член 51 и член 96 од Уставот. Во иницијативата се наведува дека во правниот систем на Република Македонија не постоел закон кој можел да го забрани пристапот до информации, туку единствено дa се ограничи под услови предвидени со закон. Законодавецот со оспорената одредба им ги ограничил правата што граѓаните можеле да ги остварат во управна постапка, доколку остварувањето на нивните права било поврзано со информации до кои пристапот бил „забранет“. Со тоа, кај државните органи и правните лица, се создавал простор за ескивирање и грубо кршење на уставните начела и владеењето на правото. Во конкретниот случај се работело за одредба што уредувала основно начело – начело на утврдување на материјалната вистина, начело со чија помош се утврдувала фактичката состојба во управната постапка, па така законодавецот со оспорената одредба го ограничил утврдувањето на фактичката состојба исклучиво со информации до кои пристапот не бил забранет. Подносителот смета дека со тоа се повредувало уставното начело на владеењето на правото и правната сигурност.

Понатаму во иницијативата подносителот ја наведува одредбата од член 37 од Законот за класифицирани информации, која предвидува дека за извршување на работните задачи, на лицата во државните органи, органите на единицата на локалната самоуправа, јавните претпријатија, јавните установи и служби, како и други правни и физички лица им се издава безбедносен сертификат за соодветен степен на класифицирана информација согласно со принципот „потребно е да знае“.

Поради наведените причини, подносителот му предлага на Уставниот суд да донесе решение за поведување постапка за оценување на уставноста на оспорениот дел од член 10 став 2 од Законот за општата управна постапка и истата да ја укине или поништи како несогласна со Уставот.

3. Судот на седницата утврди дека според член 10 став 2 од Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр.124/2015), јавниот орган е должен по службена должност да ги прибави, разгледа и обработи информациите кои се чуваат во службената евиденција и регистрите, под услов пристапот до овие информации да не е забранет со посебен закон.

4. Според член 8 став 1 алинеи 1 и 3 од Уставот на Република Македонија, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 16 став 3 од Уставот, се гарантира слободниот пристап до информациите, слободата на примање и пренесување на информации.

Согласно член 18 став 1 од Уставот, се гарантира сигурноста и тајноста на личните податоци, а според ставот 2 на овој член на граѓаните им се гарантира заштита од повреда на личниот интегритет што произлегува од регистрирањето на информациите за нив преку обработка на податоците.

Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон (став 1). Секој е должен да ги почитува Уставот и законите (став 2).

Според член 96 органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

Оспорената одредба од Законот за општата управна постапка е дел од основните начела на управната постапка, односно начелото на утврдување на материјалната вистина и таа предвидува обврска за јавниот орган по службена должност да ги прибави разгледа и обработи информациите кои се чуваат во службената евиденција и регистрите, под услов пристапот до овие информации да не е забранет со посебен закон.

Оспорената одредба понатаму е операционализирана во глава IX од Законот, во која се содржани одредбите за текот на постапката, односно за утврдување на фактите и докажувањето, како и за изведувањето докази по службена должност. Во член 56 став 1 од Законот е утврдено дека јавниот орган е должен да ги утврди фактите и околностите што се од значење за управното дејствие со изведување на потребните докази и податоци. Во ставот 2 е предвидено дека под докази и податоци, во смисла на овој закон, се подразбираат исправите (уверенија, сертификати, потврди и друго) кои се издаваат од надлежен орган за кои води службена евиденција, а што служат за утврдување на фактичката состојба врз основа на која се решава за правата, обврските или правните интереси на странките. Согласно ставот 3 од овој член од Законот, доказите и податоците, за кои органот надлежен за решавање води службена евиденција, ќе се смета дека странката ги има поднесено со барањето. Доказите и податоците ќе се смета дека странката со барањето ги има поднесено и доколку за истите службена евиденција води друг орган, а истите органот надлежен за решавање е должен да ги прибави по службена должност по електронски пат, ако странката даде претходна согласност нејзините лични податоци да бидат употребени во постапката за остварување на определено право или правен интерес. (став 4).

Во член 57 од Законот за општата управна постапка е уредена постапката за изведување на доказите по службена должност. Согласно ставот 1 на овој член, службеното лице кое ја води постапката е должно по службена должност по електронски пат да ги прибави доказите и податоците за фактите за кои службена евиденција води јавниот орган надлежен за решавање. Службеното лице ќе постапи согласно со ставот 1 на овој член и во случај кога во однос на фактите службена евиденција води друг јавен орган, односно друг субјект кој води регистар за податоци (став 2). Во ставот 3 на овој член од Законот е определено дека јавниот орган, односно субјектот кој води службена евиденција е должен бараните докази и податоци да ги достави по електронски пат во рок од три дена од денот на приемот на барањето. Службеното лице ќе ги прибави личните податоци за странката која предала поднесок за поведување на постапка, а кои се потребни за решавање на барањето (став 4). Според ставот 5 на истиот член од Законот, начинот на прибавувањето и размената на податоците од ставот 4 на овој член се врши во согласност со прописите за заштита на личните податоци. Јавниот орган надлежен за решавање ќе го наплати надоместокот за издадениот доказ и податок во име и за сметка на институцијата од која е прибавен доказот и податокот по службена должност во висина утврдена со тарифник пропишан согласно со закон (став 6). Согласно ставот 7 на овој член од Законот, услугата за прибавување и размена на докази и податоци по службена должност меѓу јавниот орган надлежен за решавање и институцијата од која се прибавува доказот и податокот се врши без надоместок.

Оспорената одредба и другите наведени одредби од Законот за општата управна постапка претпоставуваат постоење на размена на податоци и информации помеѓу органите на управата и другите државни органи, која што размена се остварува врз основа на посебен закон – Закон за прибавување и размена на докази и податоци по службена должност („Службен весник на Република Македонија“ бр.79/2013).

Според член 1 став 1 од наведениот закон, со овој закон се уредува постапката за прибавувањето и размената на докази и податоци по службена должност од страна на министерствата, другите органи на државната управа, организации утврдени со закон, други државни органи, правни и други лица на кои со закон им е доверено да вршат јавни овластувања, органите на општината, на Градот Скопје и на општините во Градот Скопје (во натамошниот текст: органот надлежен за решавање), кога во управните работи, непосредно применувајќи ги прописите решаваат за правата, обврските или правните интереси на физички и правни лица или на други странки (во натамошниот текст: странките).

Во ставот 2 од истиот член од Законот е определено дека, одредбите од овој закон задолжително се применуваат во постапките за решавање за правата, обврските или правните интереси на странките.

Согласно членот 1 став 3 од Законот, под докази и податоци, во смисла на овој закон, се подразбираат исправите (уверенија, сертификати, потврди и друго), кои се издаваат од надлежен орган за кои се води службена евиденција, а што служат за утврдување на фактичката состојба врз основа на која се решава за правата, обврските или правните интереси на странките.

Во членот 2 од Законот за прибавување и размена на докази и податоци по службена должност е определено дека, доказите и податоците од членот 1 став 3 од овој закон, за кои органот надлежен за решавање води службена евиденција, ќе се смета дека странката ги има поднесено со барањето, а кои органот надлежен за решавање ги прибавува по службена должност (став 1). Доказите и податоците од ставот 1 на овој член, ќе се смета дека странката со барањето ги има поднесено доколку за истите службена евиденција води друг орган, а истите органот надлежен за решавање може да ги прибави по службена должност, ако странката даде претходна согласност нејзините лични податоци да бидат употребени во постапката за остварување на определено право или правен интерес (став 2).

Според членот 3 ставови 1 и 2 од Законот, службеното лице кое ја води постапката е должно по службена должност да ги прибави доказите и податоците за фактите за кои службена евиденција води органот надлежен за решавање. Службеното лице ќе постапи согласно со ставот 1 на овој член и во случај кога во однос на фактите службена евиденција води друг државен орган, односно друг субјект кој води регистар за податоци. Според ставот 3, државниот орган, односно субјектот кој води службена евиденција, е должен бараните докази и податоци да ги достави во рок од три дена од денот на приемот на барањето доколку податоците се прибавуваат во електронска форма, односно во рок од седум дена доколку доказите и податоците се прибавуваат во писмена форма. Според ставот 4 на овој член од законот, службеното лице ќе ги прибави личните податоци за странката која предала поднесок за поведување на постапка, а кои се потребни за решавање на барањето. Начинот на прибавувањето и размената на податоците од ставот 4 на овој член се врши во согласност со прописите за заштита на личните податоци (став 5).

Од наведените одредби од Законот за општата управна постапка и Законот за прибавување и размена на докази и податоци по службена должност произлегува дека со нив е воведена законска обврска за институциите да разменуваат податоци и документи по службена должност меѓу себе, без тоа да мора да го прави граѓанинот. Воведување на правилото според кое управните органи сами ќе бараат податоци од службените регистри и нема да се бара од граѓаните да доставуваат податоци кои се чуваат во службените регистри има за цел да се олесни утврдувањето на фактите и околностите значајни за одлучувањето управната постапка. Целта на овие законски одредби е да се воспостави во вистинска смисла на зборот едношалтерски систем со што ќе се забрзаат управните постапки. Со наведените одредби од законите се овозможува јавните органи да имаат меѓусебен пристап до информациите за кои што водат службена евиденција, односно до службените регистри.

Од одредбите од двата наведени закони, исто така, произлегува дека во законите постојат посебни правила кога станува збор за размена на информации кои се поврзани со личните податоци на лицата, во смисла на тоа дека е потребна претходна согласност од странката нејзините лични податоци да бидат употребени во постапката за остварување на определено право или правен интерес, како и упатување на прописите за заштита на личните податоци при прибавувањето и размената на овој вид на податоци.

Режимот на обработка, користење и заштита на личните податоци е уреден со Законот за заштита на личните податоци, во чиј член 1 е определено дека со овој закон се уредува заштитата на личните податоци како основни слободи и права на физичките лица, а особено правата на приватност во врска со обработка на лични податоци.

И во рамките на овој закон, постојат посебни категории на лични податоци кои уживаат посебна заштита. Имено, Законот за заштита на личните податоди, во членот 2 точка 10 ги дефинира т.н. “посебни категории на лични податоци” – тоа се лични податоци кои го откриваат расното или етничко потекло, политичко, верско, филозофско или друго уверување, членството во синдикална организација и податоци што се однесуваат на здравјето на луѓето, вклучувајќи ги и генетските податоци, биометриски податоци или податоци кои се однесуваат на сексуалниот живот.

Посебните лични податоци, имаат посебен режим во однос на другите лични податоци, во таа смисла што со членот 8 став 1 од Законот е определено дека забранета е обработка на посебните категории на лични податоци. При тоа законот ги утврдува исклучоците кога може да се врши обработка на посебните категории на лични податоци.*

* По исклучок од ставот 1 на овој член, обработка на посебните категории на лични податоци може да се врши ако:
– врз основа на изречна согласност на субјектот на личните податоци дадена за обработка на такви податоци, освен кога со закон е предвидено дека забраната за обработка на такви податоци не може да се отповика со изречна согласност од субјектот на лични податоци;
– е потребна заради спроведување на конкретните права и обврски на контролорот во областа на трудовото право, до степен и со соодветни гаранции утврдени со законите од оваа област;
– тоа е потребно за заштита на суштинските интереси на субјектот на личните податоци или на друго лице ако тоа има физички недостатоци кои го спречуваат да даде согласност или е деловно неспособно да даде согласност;
– обработката се спроведува во рамките на работењето на установи здруженија или кои било други непрофитни организации заради политичка, филозофска, верска, синдикална или друга цел под услов обработката на податоците да се однесува исклучиво на нивните членови или на физичките лица со кои редовно одржуваат контакти поврзани со нивните цели и тие податоци нема да бидат откриени на трети лица без согласност на субјектот на личните податоци;
– обработката се однесува на податоци кои субјектот на лични податоци јавно ги објавил;
– тоа е потребно заради утврдување или остварување на поединечни правни интереси;
– тоа е потребно заради стекнување, остварување и заштита на права на субјектот на лични податоци во постапка пред надлежни органи;
– тоа е потребно за цели на медицинска превенција, дијагноза, лекување или управување со јавна здравствена установа и се врши од страна на лице чија професија е давање здравствена заштита под заклетва на чување на тајност на податоците за кое дознало во вршењето на неговата професија и
– соодветни мерки за заштита заради извршување на работи од јавен интерес се утврдени со закон или со одлука на Дирекцијата.

Давањето на лични податоци на корисници е уредено со член 34 од Законот. Во овој член е предвидено дека контролорот ќе ги даде личните податоци на користење на корисник, врз основа на писмено барање од корисникот, доколку тие се потребни за извршување на работи во рамките на со закон утврдените надлежности на корисникот. Писменото барање од ставот 1 на овој член мора да содржи причини, законска основа за користење на личните податоци и категорија на личните податоци кои се бараат. Барањето од ставот 1 на овој член може да се поднесе и по електронски пат согласно со закон. Забрането е давање на лични податоци на користење на корисник чија обработка, односно користење не може да се врши согласно со одредбите од членот 6 и членот 8 став 2 на овој закон и доколку целта заради која се бараат личните податоци е во спротивност со членот 5 став 1 алинеја 2 од овој закон.

Согласно членот 36 од Законот, одредбите од овој закон за давање на лични податоци на користење се однесуваат и на размената на лични податоци меѓу државни органи, освен ако со закон поинаку не е уредено.

Појдовниот аргумент на подносителот на иницијативата за несогласност на оспорената одредба со Уставот е дека во правниот систем на Република Македонија, не постоел закон со кој се забранувал пристапот до информации, односно дека пристапот можел да се ограничи под услови предвидени со закон. Иако подносителот на иницијативата, но и законодавецот во оспорениот дел од одредбата го користат терминот „пристап до информации“, од наведените одредби од релевантните закони, произлегува дека во конкретниот случај не станува збор за пристап до информации што се од јавен карактер и кои се предмет на уредување на Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер („Службен весник на Република Македонија“ бр.13/2006, 86/2008, 6/2010, 42/2014, 148/2015). Имено оспорената одредба го регулира прибавувањето по службена должност од страна на органот на управата на докази, податоци и исправи кои се потребни за утврдување на фактите во управната постапка, а за кои се води службена евиденција и тие најчесто се однесуваат на уверенија, сертификати потврди и слично со кои се констатираат определени факти и состојби кои се од приватен, односно личен карактер (како што се на пр. изводите од матичните книги на родени, умрени, венчани лица, уверенијата за државјанство, и сл.)

Законот за заштита на личните податоци, исто така, содржи изречна забрана за обработка на посебните категории на лични податоци и ги утврдува исклучоците кога може да се врши обработка на посебните категории на лични податоци.

Посебниот режим на користење и заштита на сите наведени категории на податоци е утврден со закон, односно со соодветните закони, па во таа смисла Судот смета дека и оспорената одредба од членот 10 став 2 од Законот за општата управна постапка, во оспорениот дел всушност треба да се смета дека претставува еден вид на упатна норма, која укажува на тоа дека при користењето на овие податоци во управната постапка, треба да се почитуваат одредбите од посебните закони со кои е утврден режимот на посебните податоци. Според мислењето на Судот, оспорениот дел од одредбата, сам по себе, не утврдува забрана за пристап до определени податоци, туку упатува на забраните и ограничувањата кои се предмет на уредување на посебните закони. Оттука, според Судот, оспорената законска одредба треба да се гледа во контекст на целината на законодавството со кое се уредува областа на пристапот до информациите и заштитата на личните податоци, а не како посебна, изолирана норма која самостојно го уредува прашањето, односно начелото на утврдување на материјалната вистина во управната постапка. Судот смета дека оспорената одредба прави баланс помеѓу обврската на јавниот орган да ги утврди сите факти и околности кои се од битно значење за утврдување на фактичката состојба во управната постапка, барањето тоа да се направи со прибавување на податоците по службена должност, од една страна, како и почитување на тајноста и доверливоста на определени податоци кои се од лична природа и кои уживаат посебна законска заштита, во согласност со уставните гаранции за сигурноста и тајноста на личните податоци.

Подносителот во иницијативата посебно се осврнува на Законот за класифицирани информации. Меѓутоа, според мислењето на Судот овој закон нема директни допирни точки со начелото на утврдување на материјалната вистина во управната постапка, на што се однесува предметната иницијатива. Имено, Законот за класифицирани информации се однесува на специфични информации – согласно членот 6 од овој закон информациите кои се предмет на класификација се однесуваат особено на: јавната безбедност; одбраната; надворешните работи; безбедносни, разузнавачки и контраразузнавачки активности на органите на државната управа на Република Македонија; системи, уреди, проекти и планови од важност за јавната безбедност, одбраната, надворешните работи; научни истражувања; технолошки, економски и финансиски работи од значење за Република Македонија. Оттука пред Судот се постави прашањето дали воопшто утврдувањето на некој факт во управната постапка што се води заради остварувањето на правата на граѓаните, би можело да зависи од користење на податоци и информации кои се однесуваат на безбедноста, одбраната, контраразузнавачките активности и сл., бидејќи овие информации пред се се информации кои се од интерес на Република Македонија како држава и се однесуваат на нејзините најзначајни безбедносни и одбранбени функции, а не на податоци кои би се користеле во управна постапка. Поради наведеното Судот оцени дека подносителот сосема несоодветно упатува, односно се повикува на Законот за класифицирани информации во контекст на наводите во иницијативата.

Врз основа на сето наведено, Судот утврди дека не би можело основано да се постави прашањето за согласноста на оспорената одредба од член 10 став 2 во делот: „под услов пристапот до овие информации да не е забранет со посебен закон“ од Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр.124/2015), со одредбите од член 8 став 1 алинеја 3, член 51 и член 96 од Уставот на Република Македонија.

5. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.10/2016
11.05.2016 гoд.
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева