Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 13 декември 2017 година, донесе Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 13 декември 2017 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на членот 106 од Одлуката за комунален ред на Општина Битола, бр.07-31/15 од 29.11.2012 година („Службен гласник на Општина Битола“ бр.14 од 3 декември 2012 година), донесена од Советот на Општина Битола.
2. Здружение за заштита на животните „Анима Мунди“ од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 106 од Одлуката означена во точката 1 од ова решение.
Според наводите во иницијативата, оспорениот член од Одлуката за комунален ред на Општина Битола, бил спротивен на член 8 став 1 алинеи 3, 6, 8, 10, 11 и став 2, членови 9, 25 и 26, член 30 ставови 1, 2 и 3, член 50 став 3 и член 54 ставови 1, 2 и 3 од Уставот на Република Македонија.
Во поткрепа на аргументите во иницијативата, се укажува на неколку меѓународни акти: Европската конвенција за заштита на животните кои се чуваат како домашни миленици (Стразбур, 13.11.1987 година), Договорот од Махстрит (од 1991 година), со посебната Декларација за заштита на животните, како и принципите на Светската организација за благосостојба на животните. Понатаму,во иницијативата се укажува и на одредбите од член 3 став 2 алинеја 1, член 6 и член 23 став 2 од Законот за заштита и благосостојба на животните („Службен весник на Република Македонија“ бр.13/2007 и 136/2011) – (овој закон престанал да важи со донесувањето на Законот за заштита и благосостојба на животните, „Службен весник на Република Македонија“ бр.149/2014, 149/2015 и 53/2016, но тој бил донесен по донесување на оспорената одлука); членови 2 и 16 од Законот за идентификација и регистрација на животните („Службен весник на Република Македонија“ бр.69/2004 и 81/2007) – (овој закон престанал да важи со донесувањето на Законот за идентификација и регистрација на животните „Службен весник на Република Македонија“ бр.95/2012, 27/2014, 149/2014 и 53/2016,“но тој бил донесен по донесувањето на оспорената одлука); членовите 3, 49, 92, 93 и 94 од Законот за ветеринарното здравство („Службен весник на Република Македонија бр.113/2007, 24/2011, 136/2011, 123/2012, 154/2015 у 53/2016); членот 19 став 1 алинеја 12 од Законот за јавната чистота („Службен весник на Република Македонија“ бр.111/2008…… 147/2015); членовите 7, 9 и 29 од Законот за прекршоците против јавниот ред и мир („Службен весник на Република Македонија“ бр.66/2007 и 152/2015); и членовите 205 и 233 од Кривичниот законик („Службен весник на Република Македонија“ бр.37/1996….. 97/2017).
Покрај цитирањето на погоре наведените прописи, во иницијативата се наведува дека Одлуката за комунален ред и мерки за нејзино спроведување на подрачјето на Општина Битола која била донесена во 2012 година од Советот на Општина Битола, претставувала подзаконски акт и како таква Одлуката требала да биде во согласност со Уставот и закон. Оттука, со оспорениот член 106 од Одлуката,како подзаконски акт, не можеле автономно да се утврдуваат права и обврски, а со тоа не можеле да се утвредуваат услови за начинот на остварување на правото на чување на кучиња во домаќинствата во градежниот опфат во градот Битола, како што во случајов се утврдувало дека сопствениците требало да ги држат своите кучиња во сопствените дворни места а надвор од дворните места, општо, сите кучиња можеле да се изведуваат само со кошница на устата и врзани со каиш, не било дозволено чување на кучиња кои постојано лаеле и завивале, не било дозволено чување на кучиња во згради и во нивните дворови, освен за кучиња со педигре, по претходна согласност со управителот или претседателот на куќниот совет на објектот за колективно домување и фармите можеле да бидат изградени на оддалеченост не помала од 500 метри од градежниот опфат на градот.
Одредбите од оспорениот член на Одлуката содржеле услови и забрани кои не можеле да бидат предмет на уредување со подзаконски акт и тие директно го повредувале уставниот принцип на владеење на правото (член 8 став 1алинеја 3 од Уставот) и правото на сопственост (член 30 став 2 од Уставот). Потоа, оспорените одредби регулирале забрани без постоење на јавен интерес утврден со закон (член 30 став 3 од Уставот), и со нив директно се задирало во правото на приватната сопсвеност по две основи, и тоа забрана за чување на куче и ограничување на користење, плодоуживање и располагање со својот сопствен стан, спротивно на членот 10 став 1 алинеја 6 и членовите 6 и 7 од Законот за сопственост и други стварни права. Со оспорената одредба од Одлуката се повредувале и темелните вредности на уставниот поредок: хуманизмот, уредувањето и хуманизацијата на просторот, заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата, почитувањето на општо прифатените цивилизaциски норми на меѓународното право (член 8 став 1 алинеи 8 и 11 од Уставот). Оспорената одредба била спротивна на антидискриминаторската клаузула на општеството со оглед дека граѓаните во Република Македонија се наполно рамноправни во уживањето на слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба односно тие се еднакви пред Уставот и законите (член 9 од Уставот). Со оспорениот член се прави поделба со тоа што оние кои живеат во куќи ќе имаат право на чување две кучиња, додека оние кои живеат во станови во колективни станбени згради ќе немаат можност за чување на ниту едно куче.
Во иницијативата се упатува на уставносудска пракса, дека Уставниот суд со своја Одлука У.бр.48/2014 од 13.05.2015 година веќе укинал идентична одлука донесена од Советот на Општина Штип.
Поради погоре изнесеното, со иницијативата се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорениот член 106 од наведената одлука.
3. Судот на седницта утврди дека во членот 106 од Одлуката е предвидено:
„Во градежниот опфат на град Битола во кругот на едно домаќинство може да се чуваат до две кучиња под услов истите да бидат регистрирани во надлежната ветеринарна институција и редовно вакцинирани. Сопствениците на кучиња се должни своите кучиња да ги држат во сопствените дворни места. Кучето може да се изведе надвор од дворното место само со кошница на устата и врзано со каиш. Сопственикот на кучињата е должен сместувањето и чувањето на кучињата да го уреди на начин што нема да пречи на мирот и спокојството на соседите. Не е дозволено чување на кучиња кои постојано лаат и завиваат. Не е дозволено чување на кучиња во згради и во нивните дворови, освен чување на кучиња со педигре за кои сопственикот има прибавено писмено одобрение од управителот или претседателот на куќниот совет на објектот за колективно домување. Фармите можат да бидат изградени на оддалеченост не помала од 500 метри од градежниот опфат на градот.„ 4. Според член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 9 од Уставот на Република Македонија, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и локалната самоуправа, се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според Амандман XVII на Уставот,со кој со точка 1 на овој амандман се заменува ставот 1 на членот 115 од Уставот, во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.
Според член 20 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 5/2002), општините, во рамките на законот, во согласност со начелото на супсидијарност, имаат право на своето подрачје да ги вршат работите од јавен интерес од локално значење, што не се исклучени од нивна надлежност или не се во надлежност на органите на државната власт.
Според член 21 став 2 од овој закон, општините самостојно, во рамките на законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со овој или друг закон и се одговорни за нивното вршење.
Листата на надлежности на општината е утврдена во член 22 став 1, при што во точката 5, како работи чие вршење е во надлежност на општината, се утврдени и комуналните дејности. Според ставот 2 на овој член, надлежностите од ставот 1 на овој член се извршуваат согласно со стандардите и постапките утврдени со закон.
Вршењето на комуналните дејности е уредено со Законот за комунални дејности („Службен весник на Република Македонија“ 95/2012, 163/2013 , 42/2014, 44/2015, 47/2015 и 31/2016).
Во членот 1 од Законот за комунални дејности е определено дека, со овој закон се уредуваат основните услови и начинот на вршење на комуналните дејности, финансирањето на комуналните дејности, финансирањето на изградбата и одржувањето на објектите на комуналната инфраструктура и други прашања од значење за комуналните дејности.
Заради подетално уредување на односите во комуналните дејности, утврдени со овој закон, советот на општините, односно Советот на градот Скопје донесува одлука за комунален ред и мерки за нејзино спроведување, според членот 12 став 2 од наведениот закон.
Според членот 12 став 3 алинеја 8 од Законот, со одлуката од ставот 2 на овој член (меѓу другото) особено се пропишуваат услови за чување на животни и домашни миленици во дворни места на колективни и индивидуални станбени објекти во населени места.
Од анализата на цитираните одредби произлегува дека законодавецот им пренел на единиците на локалната самоуправа овластувања од областа на спроведувањето на комуналните дејности, меѓу кои и да пропишат посебни услови за чување на домашните миленици во дворните места на колективните и индивидуалните станбени објекти во населените места. Законот за локалната самоуправа (член 21 став 2 и член 22 став 1) определува дека општините самостојно врз основа на стандарди и постапки утврдени во закон и во рамките на закон ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со Законот за локалната самоуправа или друг закон.
Тргнувајќи од анализата на оспорената одредба од Одлуката произлегува дека Советот на Општина Битола при пропишувањето на посебните услови не се задржал на рамката дадена во членот 12 став 3 алинеја 8 од Законот за комунални дејности (пропишување на посебните услови за чување на домашните миленици во дворните места), туку отишол и понатаму. Во ставот 1 од членот 106 од Одлуката ограничен е бројот на домашните миленици-кучиња до две во едно домаќинство, што значи пропишување на услови кои се однесуваат на чување на кучињата во едно домаќинство, а не прашањето исклучиво во однос на дворните места за што бил даден законски основ. За ваквото пропишување кое се однесува на „домаќинство„ , според наша оцена, нема овластување ниту во наведениот, ниту во било кој друг закон во Република Македонија, кој го уредува прашањето по однос на третманот и бројот на домашни миленици-кучиња кои можат да бидат чувани во едно домаќинство.
Под кои услови кучето се изведува надвор, односно кога истото треба да биде надвор со поводник и со заштитна маска е определено во Законот за заштита и благосостојба на животните (Службен весник на Република Македонија бр.113/2007) кој бил во важност во време на донесување на Одлуката за комунален ред во која се содржани одредбите од оспорениот член. Според член 23 став 2 од наведениот закон, регистрираните кучиња кога се на јавно место треба да бидат врзани (не е предвидена заштитна маска), со исклучок на ловечки кучиња за време на лов и овчарски кучиња кои придружуваат стадо.
Законот за заштита и благосостојба на животните („Службен весник на Република Македонија“ бр.149/2014 од 13 септември 2014 год, и неговите подоцнежни измени и дополнувања – „Службен. весник на Република Македонија„бр.149/15 и 53/16), а кој влегол во сила по донесување на Одлуката за комунален ред на Општина Битола, содржи подетално уредување по однос на движењето на кучињата на јавни места, водејќи сметка и за тоа на кој вид тие им припаѓаат. Во актуелната регулатива не се среќава уредување кое налага постојано и секаде држење на кучињата на поводник или пак секое куче да мора задолжително да има заштитна маска кога се наоѓа на јавно место, како што е предвидено во оспорениот член 106 во ставот 3 од Одлуката.
Согласно член 27 од Законот,сопствениците на кучиња се должни да ги пријават своите кучиња еднаш годишно во ветеринарните амбуланти,клиники и болници кои се овластени за спроведување на ветеринарно здравствена заштита од јавен интерес во нивното место на постојан престој, со цел да ги регистрираат и идентификуваат, како и да ги исполнат одредбите во однос на здравствената заштита согласно со прописите од областа на ветеринарното здравство, а трошоците за овие постапки се на товар на сопствениците (став 1); сопствениците на кучиња треба на влезната врата во дворот на видливо место да постават табла со која недвосмислено се укажува на присуство на куче, без разлика дали кучето или кучињата чиј е сопственик се опасни или не (став 2); kучињата кога се на јавно место треба да бидат врзани на поводник освен кога се на јавни места каде е дозволено кучињата слободно да се движат во придружба на нивните сопствeници (став 3); по исклучок од став 3 на овој член ловечки кучиња за време на лов и овчарски кучиња кои придружуваат стадо не треба да бидат врзани на поводник (став 4); oпштините, општините во Градот Скопје, односно Градот Скопје треба да определат временски периоди и соодветно означени јавни површини каде домашните миленици во придружба на сопственикот може слободно да се движат без поводник (став 5).
Врз основа на направената анализа произлегува дека пропишувањето кучето да мора да се изведе и со кошница на устата (заштитна маска) од членот 106 став 3 од Одлуката нема свој основ во закон.
Во членот 30 од Законот за заштита и благосостојба на животните е уредено, што се подразбира под опасно куче и на кој начин се утврдува дека одредено куче е опасно. Имено, според ставот 1 од овој член од Законот, опасни кучиња се кучиња: кои без причина нападнале човек и му нанеле телесни повреди или смрт; кои се затекнати во организирана борба на животни; од одредени раси и нивни мелези кои заради нивните расни карактеристики може да претставуваат опасност за луѓето и животните и кои на тестот на социјализација се прогласени за опасни кучиња. Кучињата кои може да претставуваат опасност за луѓето и за животните се прогласуваат за опасни кучиња и се внесуваат во Регистарот на опасни кучиња кој го води соодветна Aгенција (став 2). Сопственикот или одговорното лице за опасно куче треба да обезбеди услови за држење на животното соодветно за расата, потребите и карактеристичното однесување, при што вклучително треба: кучето да го чува во заграден простор или врзано и при движење кучето да го врзе на поводник и да му стави заштитна маска (став 3). Опасните кучиња при движење треба да бидат придружувани од полнолетно лице (став 4).
Сопствениците или одговорното лице за опасно куче кои ги прекршиле одредбите на ставовите 3 и 4 од овој член и одредбите утврдени во прописот од став 7 од овој член треба да поминат соодветна обука во однос на чување и одгледување опасни кучиња организирана и спроведена од страна на Агенцијата. Трошоците за спроведување на обуката се на товар на сопствениците или одговорното лице (став 5).
Кучињата кои се затекнати во организирана борба со кучиња се одземаат и привремено сместуваат во прифатилиште за бездомни кучиња или на друго соодветно место заради нивна изолација, опсервација и спроведување на потребните мерки предвидени со прописите од областа на ветеринарното здравство. На кучињата им се спроведува тест за социјализација за утврдување на агресивност. Доколку се утврди дека кучето не е агресивно, по спроведување на мерките согласно прописите од областа на ветеринарното здравство, тоа се нуди за вдомување или се еутаназира во случај кога се исцрпени сите можности за вдомување но не подоцна од 30 дена сметано од денот кога е спроведен тестот за социјализација. Доколку се утврди дека кучето е агресивно, кучето се еутаназира. Трошоците направени за спроведување на овие постапки се на терет на сопствениците односно лицата кои се затекнати во организираната борба со кучиња (став 6).
Директорот на Агенцијата ги пропишува расите на кучиња кои се прогласуваат за опасни кучиња по претходно добиено мислење од Kомисијата за заштита и благосостојба на животните, начинот на спроведување и содржината на обуката за сопствениците на опасни кучиња, начинот на спроведување на тестот за социјализација, формата и содржината на Регистарот на опасни кучиња, како и висината на трошоците за спроведената обука (став 7).
Во членот 33 од Законот е уредено на кој начин се спроведува и од кои стручни лица тест за социјализација на кучињата, по што одредено куче може да се прогласи за опасно.
Имајќи ја предвид цитираната регулатива сметаме дека општата забрана на Советот на Општината Битола за чување на куче кое постојано лае или завива од оспорениот член 106 став 5 од Одлуката, исто така нема законска основа. Ова особено поради околноста што со Законот за заштита и благосостојба на животните е определена целата постапка за утврдување на околност дали одредено куче е опасно од страна на овластена Агенција, па останува нејасно врз основа на кои показатели општината утврдува дека станува збор за домашен миленик што постојано лае и завива за да се забрани негово чување.
Според Судот, пропишувањето на Советот на Општината Битола од членот 106 став 6 од Одлуката,за должноста за прибавување на писмено одобрение на куќниот совет на колективната станбена зграда за чување на кучиња во згради и во нивните дворови, нема основа во закон. Имено, од анализата на одредбите од Законот за домување („Службен весник на Република Македонија“ бр.38/2012) кој ги уредува прашањата од областа на домувањето во станбени згради произлегува дека наведениот закон воопшто не предвидел писмено одобрение на куќниот совет за чување на домашен миленик, од каде вакво одобрение не може да пропише ни единицата на локалната самоуправа.
Врз основа на направената анализа на изнесената регулатива произлегува дека единиците на локалната самоуправа можат да ги реализираат законски пренесените овластувања за пропишување, односно доуредување на условите за чување на животни и домашни миленици но исклучиво само по однос на дворните места. Во Законот за локалната самоуправа, Законот за комуналните дејности, Законот за заштита и благосостојба на животните, Законот за домување и други закони не се наоѓа пренесено овластување за единиците на локалната самоуправа да ги доуредат: бројот на домашните миленици кои можат да бидат чувани во едно семејно домаќинство, начинот на нивното движење надвор од дворните места, барањето на посебно одобрение за чување на миленик од куќниот совет или пак да забрани чување на куче кое постојано лае и завива надвор од законски предвидена процедура.
Членот 8 став 1 алинеја 3 и членот 51 од Уставот налагаат во правниот поредок да егзистираат јасни недвосмислени норми, кои меѓусебно се усогласени според рангот на нормативната хиерархија, што овде не е случај, од каде произлегува дека оспорената одредба од Одлуката може да се стави под сомнение по однос на нејзината согласност со наведените уставни одредби. Со оглед на тоа што Советот на Општина Битола со оспорениот член 106 од Одлуката излегол надвор од рамките дадени во член 12 став 3 алинеја 8 од Законот за комунални дејности и член 21 став 2 и членот 22 став 1 од Законот за локалната самоуправа, Судот оцени дека оспорената одредба може да се стави под сомнение и по однос на нејзината согласност со означените законски одредби.
5. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Елена Гошева, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати и Владимир Стојаноски.
У.бр.107/2017
13 декември 2017 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски