У.бр.99/2011

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 18 став 4 во деловите: „и да ги познава законите, прописите и стандардите релевантни за урбанистичко планирање и уредување на просторот“, член 25 ставови 1 и 2 во деловите: „и прописите донесени врз оснава на овој закон“ и член 75-а став 1 во делот: „и подзаконските акти донесени врз основа на овој закон“ од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр. 51/2005, 137/2007, 91/2009, 124/2010, 18/2011 и 60/2011).

2. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точката 1 на ова решение.

3. Иницијативата го цитира член 18 став 4 од Законот кој се однесува добивањето на овластување за носител на изработка на урбанистички планови, од ставот 3 на овој член, односно дека лицето треба да има три години работно искуство во областа на урбанистичкото планирање. Овластување можело да добие и лице кое има пет години рабното искуство во донесувањето, спроведувањето или надзорот а плановите, и да ги познава законите, прописите и стандардите релевантни за урбанистичкото планирање и уредување на просторот. Во иницијативата се наведува дека оспорениот дел не бил во согласност со членот 8 став 1 алинеите 1 и 3, член 9, член 32 став 1 и 2, член 51, член 54 став 1 и Амандманот 21 од Уставот.

Според наводите во иницијативата со оспорените делови од оваа законска одредба се негирала стечената диплома инженер архитект и претходното работно искуство во областа на урбанистичкото планирање, во донесувањето, спроведувањето или надзорот на плановите, како и научното звање од областа на урбанистичкото планирање и со тоа овие лица се ставале во нееднаква правна положба со другите лица од иста или слична професија, за која не се барало познавање на законите, прописите и стандардите релевантни за урбанистичкото планирање и уредување на просторот и ваков законски услов не можело да се поставува во овој закон, ако се почитувало стеченото стручно образование и дотогашното работно искуство и еднаквоста на граѓаните.

Во иницијативата се наведува дека во Законот не било предвидено во која постапка и кој субјект бил надлежен да утврдува дали лицето ги познава законите, прописите и стандардите релевантни за урбанистичко планирање и уредување на просторот, како и тоа што не било предвидено дека лицето доколку не е задоволно со неповолната оценка имало право на правен лек, приговор, жалба или тужба, и од тие причини тоа не било во согласност со Амандманот 21 од Уставот на Република Македонија.

Исто така во иницијативата се цитира член 25 и член 75-а став 1 од Законот и според наводите оспорените законски делови од овие членови биле општи, генерални, и поради тоа не се знаело на кои прописи донесени врз основа на овој закон и се смета дека оспорените законски делови во членовите 18, 25 и 75 ќе се применувале нееднакво и селективно; ќе биле злоупотребувани; ќе создавале правна несигурност кај граѓаните и правните лица што било спротивно на начелото на владеењето на правото содржано во членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија. Ова од причина што начелото на владеењето на правото кое во себе го содржи начелно на законитост, го обврзува законодавецот да формулира прецизни, недвосмислени и јасни норми. Во иницијативата се наведува дека само јасните, недвосмислени и прецизни норми можат да претставуваат солидна основа за законито постапување на надлежните органи. Меѓутоа, оспорените законски делови, поради нивната нејасност, двосмисленост и непрецизност можело да создадат конфузија и недоразбирање.

Од друга страна, пак, во иницијативата се наведува дека со актите кои ги донесува министерот не можело за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи, како што е пропишано во член 61 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, кој Закон е донесен со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, врз основа на член 95 став 3 од Уставот на Република Македонија.

Врз основа на изнесеното, предлага на Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на oспорените членови од Законот за просторно и урбанистичко планирање.

4. Судот на седница утврди дека според член 18 став 4 од овој Закон, за добивање на овластување од ставот (3) на овој член лицето треба да има три години работно искуство во областа на урбанистичкото планирање и три референци од областа на урбанистичкото планирање. Овластување може да добие и лице кое има пет години работно искуство во донесувањето, спроведувањето или надзорот на плановите, и да ги познава законите, прописите и стандардите релевантни за урбанистичкото планирање и уредување на просторот. Овластување може да добие и лице со научно звање од областа на урбанистичкото планирање, две референци од областа на урбанистичкото планирање и да ги познава законите, прописите и стандардите релевантни за урбанистичкото планирање. (оспорен дел)

Според член 25 став 1 од Законот, на плановите од членот 7 точка 2 на овој закон, изработени во форма на нацрт на план се дава мислење од комисијата од членот 17 став (4) на овој закон, заради согледување на степенот на усогласеноста на плановите со одредбите на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон.(оспорен дел) Според ставот 2 на овој член, на плановите од членот 7 точка 2 на овој закон изработени во форма на предлог план согласност дава органот на државната управа надлежен за работите од областа на уредувањето на просторот, со која се потврдува дека постапката за изработување на предлог планот е спроведена согласно со одредбите на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон.(оспорен дел)

Според член 75-а став 1 од Законот, глоба во износ од 1.000 до 2.000 евра во денарска противвредност ќе му се изрече за прекршок на одговорното лице во органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот доколку во постапката за давање на согласност од членот 25 на овој закон издало согласност спротивно на одредбите од овој закон и подзаконските акти донесени врз основа на овој закон. (оспорен дел)

5. Согласно членот 8 став 1 алинеите 3 и 10 од Уставот на Република Македонија, како темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија се утврдени владеењето на правото и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата.

Според членот 9 став 1 од Уставот предвидено е дека граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Според ставот 2 на овој член, граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 95 став 3 од Уставот, организацијата и работата на органите на државната управа се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број на пратеници.

Согласно член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

Во делот на уставните норми кои се однесуваат на локалната самоуправа со Амандманот XVII точка 1 од Уставот со кој се заменува ставот 1 од членот 115 од Уставот, е определено дека во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Според став 2 на овој член од Уставот, општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката.

Според ставот 3 на овој член од Уставот, Републиката со закон може да и одобри вршење на определени работи на општината.

Според Амандманот XXI од Уставот со кој се заменува членот 15 од Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд.

Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Според членот 50 став 2 од Уставот, се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Според членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.

Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Законот за просторно и урбанистичко планирање со членот 1 определил дека со овој закон се уредуваат условите и начинот на системот на просторното и урбанистичкото планирање, видовите и содржината на плановите, изработувањето и постапката за донесување на плановите, спроведувањето на плановите и следењето на реализацијата на плановите, надзорот и други прашања од областа на просторното и урбанистичкото планирање.

Во членот 5 од Законот, содржани се дефинициите, односно значењето на употребуваните изрази во Законот.

Во делот II “Планирање на просторот”, поднасловот “Видови и содржина на планови”, според член 7 од Законот, е утврдено дека во зависност од просторот кој е предмет на планирањето се донесуваат следниве планови: Просторен план на Република Македонија и урбанистички планови: генерален урбанистички план, детален урбанистички план, урбанистички план за село и урбанистички план вон населено место.

Според член 17 став 1 од Законот, за изработување на плановите од членот 7 точка 2 на овој закон, општините и градот Скопје донесуваат годишна програма. Во годишната програма општините и градот Скопје можат да утврдат одредени планови заради економски развој на општината, да се донесат во постапка, пропишана во членот 24-а ставови 2, 3 и 4 на овој закон. Програмата од ставот 1 на овој член, општините и градот Скопје ја доставуваат до органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот и задолжително ја објавуваат во јавните гласила.(став 2) Изработката на плановите од програмата од ставот 1 на овој член, се финансира од буџетот на општината и буџетот на градот Скопје.(став 3) Градоначалникот на општината, односно градоначалниците на општините во градот Скопје формираат Комисија составена најмалку од три члена од кои еден архитект со овластување за изработка на урбанистичките планови и две стручни лица од областа на урбанистичкото планирање, која дава мислење на нацрт плановите од членот 7 точка 2 на овој закон и дава предлог до градоначалникот за одобрување на локална урбанистичка планска документација. Градоначалникот на градот Скопје формира Комисија составена најмалку од пет члена од кои двајца архитекти со овластување за изработка на урбанистичките планови и три стручни лица од областа на урбанистичкото планирање, која дава мислење на нацртот на Генералниот урбанистички план на градот Скопје. Во комисијата формирана од градоначалникот на општината, односно градоначалниците на општините во градот Скопје е потребно најмалку еден член да не е лице вработено во општинската администрација, а во комисијата формирана од градоначалникот на градот Скопје најмалку два члена да не се лица вработени во администрацијата на градот Скопје.(став 4)Заради ефикасно спроведување на политиката на планирање и уредување на просторот, општините, општините во градот Скопје и градот Скопје се должни да обезбедат стручно следење на спроведувањето на плановите и да извршат согледување за степенот на реализација на плановите, заради подготвување на Програма за изработка на урбанистички планови.(став 5)За обезбедување на стручност и јавност во процесот на просторното и урбанистичкото планирање советот на општината и Советот на градот Скопје формира партиципативно тело кое ги пренесува ставовите, мислењата и потребите на граѓаните и правните лица, ги следи состојбите во планирањето преку давање иницијативи, насоки и сугестии за изготвување на плански решенија за соодветната општина и градот Скопје. Партиципативното тело се состои од: претставници од советот, стручно лице од општинската администрација, истакнати стручни лица од областа на урбанистичкото планирање, претставници од здруженија на граѓани и граѓани од подрачјето на општината. Бројот на претставниците се утврдува со статутот на општината и Статутот на градот Скопје и не може да биде поголем од десет члена.(став 6) Изработката на плановите од програмата од ставот 1 на овој член можат да ја финансираат и заинтересирани правни и физички лица чиишто програмски барања и подрачја на интерес се прифатливи за општината и градот Скопје.(став 7)

Според член 18 став 1 од Законот, изработување на урбанистички планови вршат правни лица кои поседуваат лиценца. Лиценцата за изработување на урбанистички планови ја издава органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот, доколку правното лице ги исполнува следниве услови: ако во редовен работен однос имаат вработено најмалку тројца дипломирани инженери архитекти, од кои еден со овластување за носител на изработка на урбанистички планови. При изработувањето на урбанистичките планови, правното лице е должно планирањето на техничките и комуналните инфраструктури да го довери на лица со соодветно високо образование од техничко-инженерските области со најмалку пет години работно искуство и соодветно овластување.(став 2) Носител на изработувањето на урбанистичките планови, односно планер-потписник на планската документација, може да биде дипломиран инженер архитект кој поседува овластување за вршење на овие работи. (став 3) За добивање на овластување од ставот 3 на овој член лицето треба да има три години работно искуство во областа на урбанистичкото планирање, три референци од областа на урбанистичкото планирање. Овластување може да добие и лице кое има пет години работно искуство во донесувањето, спроведувањето или надзорот на плановите, и да ги познава законите, прописите и стандардите релевантни за урбанистичкото планирање и уредување на просторот. Овластување може да добие и лице со научно звање од областа на урбанистичкото планирање, две референци од областа на урбанистичкото планирање и да ги познава законите, прописите и стандардите релевантни за урбанистичкото планирање. (став 4) Барањето за добивање на лиценца од ставот 1 на овој член се поднесува до органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот, а барањето за овластување од ставот 3 на овој член се поднесува до Комората на овластени архитекти и овластени инженери (во натамошниот текст: Комората). Овластувањето го издава Комората по предлог на Комисија формирана од Комората, која проверува дали се исполнети условите од ставовите 1, 2, 3 и 4 на овој член. Комисијата се состои од претседател и четири члена кои се членови на Одделението за планери при Комората и кои имаат најмалку пет години работно искуство од областа на урбанистичкото планирање. (став 5) Лиценцата од ставот 1 се издава за период од десет години, а овластувањето се издава на неопределено време.(став 6) Органот на државната управа надлежен за работите на уредување на просторот ќе ја одземе лиценцата пред истекот на рокот, односно нема да ја продолжи важноста на лиценцата по истекот на рокот доколку утврди дека правното лице не ги исполнува условите утврдени со овој закон за добивање на лиценца или доколку изработи урбанистички план, урбанистички проект и стручна ревизија спротивно на одредбите на овој закон. Правното лице на кое му е одземена лиценцата не може да добие нова лиценца во период од една година од денот на одземањето на лиценцата. (став 7) Комората ќе го одземе овластувањето доколку утврди дека носителот на изработката на плановите постапувал спротивно на одредбите од овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон. Носителот на кого му е одземено овластувањето не може да добие ново овластување во период од една година од денот на одземањето на овластувањето. (став 8) Висината на надоместокот за добивање на лиценцата од ставот 1 и овластувањето од ставот 3 нa овој член како и формата, содржината и начинот на нивно издавање и одземање ги пропишува Владата на Република Македонија. Висината на надоместокот за издавање на лиценца и овластување зависи од реалните трошоци направени во постапката за нивно издавање и истата не може да биде повисока од 15.000 денари за лиценца, односно не може да биде повисока од 6.000 денари за издавање на овластување.(став 9) Органот надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот води регистар за издадените и одземените лиценци од ставот 1 на овој член, а за издадените и одземените овластувања од ставот 3 на овој член регистар води Комората на овластени инженери и архитекти. Содржината, формата и начинот на водењето на регистрите на издадени и одземени лиценци и овластувања ги пропишува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите на уредувањето на просторот.(став 10)

Според член 25 став 1 од овој закон, на плановите од членот 7 точка 2 на овој закон, изработени во форма на нацрт на план се дава мислење од комисијата од членот 17 став 4 на овој закон, заради согледување на степенот на усогласеноста на плановите со одредбите на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон. На плановите од членот 7 точка 2 на овој закон изработени во форма на предлог план согласност дава органот на државната управа надлежен за работите од областа на уредувањето на просторот, со која се потврдува дека постапката за изработување на предлог планот е спроведена согласно со одредбите на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон. (став 2) Согласноста од ставот 2 на овој член се дава во рок од 15 работни дена од денот на поднесувањето на барањето од страна на донесувачот на планот. Доколку надлежниот орган за издавање на согласноста не одговори во наведениот рок, ќе се смета дека согласноста е издадена. (став 3) По добивањето на согласноста од ставот 2 на овој член, планот се доставува до надлежниот орган за донесување.(став4) Градоначалникот на општината е должен најдоцна 15 дена по добивање на согласноста од ставот 2 на овој член да го достави предлогот на планот до Советот на општината, а советот е должен во рок од 15 дена од приемот на предлогот на планот да го стави на седница и да одлучи по истиот.(став 5)

Според член 75-а став 1 од овој закон, глоба во износ од 1.000 до 2.000 евра во денарска противвредност ќе му се изрече за прекршок на одговорното лице во органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот доколку во постапката за давање на согласност од членот 25 на овој закон издало согласност спротивно на одредбите од овој закон и подзаконските акти донесени врз основа на овој закон.

6. Од анализата на наведените оспорени делови, како и од целината на Законот, во однос на наводите на иницијативата, Судот утврди дека истите се неосновани од причина дека треба да се има предвид дека согласно членот 18 став 4 од Законот, Комората формира комисија која проверува дали се исполнети условите за добивање овластување за планарите носители на изработување на урбанистички планови, односно потписници на планска документација согласно со овој закон. Комисијата се состои од претседател и четири члена кои се со најмалку десет години работно искуство во областа на урбанистичкото планирање. Начинот и постапката за добивање на наведеното овластување, формата, содржината, начинот на издавање и одземање на овластувањето ги пропишува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот. Овие услови утврдени во Законот воопшто не ја негираат стекнатата диплома инженер архитект, ниту пак претходно стекнатото работно искуство во областа на урбанистичкото планирање, така што лицата не се ставаат во нееднаква положба со другите лица, туку напротив се потикнуваат сите лица кои ги исполнуваат условите кои ги пропишал законодавецот да им се овозможи да се стекнат со соодветно овластување.

Исто така, по однос на наводите во иницијативата со кои се оспорува членот 25 ставови 1 и 2 во деловите “и прописите донесени врз основа на овој закон”, Судот утврди дека се неосновани, од причина што истите не се општи и генерални, туку се прецизни и го уредуваат прашањето за начинот и постапката за давање на мислење и согласност на плановите. Имено, на плановите во форма на Нацрт-план се дава мислење, а на плановите дадени во форма на Предлог-план се дава согласност од страна на органот на државната управа надлежен за работите на уредување на просторот. Со согласноста се потврдува дека постапката за изработување на Предлог-планот е спроведена согласно со одредбите на Законот за просторно и урбанистичко планирање и прописите донесени врз основа на овој закон, како што се Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање “Службен весник на Република Македонија” број 78/2006, 140/2007, 12/2009, 52/2010 и 62/2010 и Правилникот за поблиската содржина размер и начин на графичка обработка на урбанистичките планови (“Службен весник на Република Македонија” број 78/2006).

Исто така, Судот утврди дека се неосновани и наводите во иницијативата со кои се оспорува делот од член 75-а став 1 од овој закон, со кој е утврдена глоба во износ од 1.000 до 2.000 евра во денарска противвредност за прекршок на одговорното лице во органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот доколку во постапката за давање на согласност од членот 25 на овој закон издало согласност спротивно на одредбите од овој закон и подзаконските акти донесени врз основа на овој закон. Ова од причина што со законот прецизно е утврдена постапката за донесување на плановите и тоа од самото планирање на потребата за донесување или изменување на плановите, нивното изработување и донесување, како и обврските на одговорните лица во општините и во органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот.

Според тоа, Судот оцени дека законодавецот нема уставно ограничување за изборот на номотехника при изработката на конкретен закон, односно не постои цврсто правно правило при креирањето на нормите една цела област да биде уредена исклучиво во еден закон или пак правната проблематика да биде уредена во повеќе закони. Уредувањето на правна проблематика во повеќе закони или пак поврзаност на нормите од повеќе закони со иста проблематика особено доаѓа до израз во комплексни, сложени правни области, како што е урбанизмот и просторното планирање, кое пак, како правна материја, има допирни точки со: облигациите, градењето, енергетиката, комуналната дејност, животната средина, планирањето, локалната самоуправа и така натаму.

Според тоа, законодавецот повикувајќи се на друг закон или пак на други прописи донесени од посебни закони, подзаконски прописи во оспорените одредби го избегнал конкретното означување на кој закон или пропис конкретно се мисли, за да не дојде до обременување на законската норма, при состојба кога од целината на одредбите во која е содржана ваква формулација, како и од самиот Закон за просторно и урбанистичко планирање може со леснотија да се утврди за која друга законска материја станува збор, што во крајна линија е прашање на слобода во номотехничкото уредување. Оттука, Судот утврди дека е неприфатлив како основан наводот во иницијативата дека со оспорените делови „и да ги познава законите, прописите и стандардите релевантни за урбанистичко планирање и уредување на просторот“; „и прописите донесени врз оснава на овој закон“ и „и подзаконските акти донесени врз основа на овој закон“ од Законот за просторно и урбанистичко планирање се повредува една од основните темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија-владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, од кои причини и не го постави прашањето за нивна согласност со означените уставни одредби.

Врз основа на направената анализа на уставните одредби, анализата на содржината на оспорените одредби наспроти наводите во иницијативата Судот оцени дека се неосновани.

7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точкaта 1од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе со мнозинство на гласови во состав од претседателот на Судот Бранко Наумовски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, д-р Гзиме Старова, Владимир Стојаноски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.99/2011
23 мај 2012 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски