У.бр.96/2003

2. Панче Докузов, адвокат од Штип на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за оценување на уставноста и законитоста на актот означен во точката 1 од ова решение, но всушност се работи за иницијатива со која се оспоруваат само точките 3.5 и 5 од Програмата. Имено, во иницијативата, подносителот ги цитира и дава конкретни наводи за оспорување само на наведените точки, а не и на Програмата во целина. Според подносителот на иницијативата, Програмата не била во согласност со членовите 8 став 1 алинеи 3, 4 и 7, членовите 55 и 56 од Уставот на Република Македонија, како и членот 46 од Законот за градежното земјиште (“Службен весник на Република Македонија” бр. 53/ 2001) и членот 8 од Законот за облигационите односи (“Службен весник на Република Македонија” бр. 18/2001, 5/2003).

Според подносителот, со утврдувањето на висината на делумниот надоме- сток во износ од 20% од соодветната зона во која се наоѓа објектот, се востановувала еден вид фискална давачка, како паушален износ кој инвеститорот е должен да го плати. Тоа не било во духот на членот 46 став 1 и 2 од Законот за градежното земјиште, ниту кореспондирал со принципот на еднаква вредност на взаемните давања утврден во член 8 од Законот за облигационите односи. Со оглед на тоа што градежното земјиште било добро во општа употреба со кое располага државата, условите под кои истото може да биде отстапено на користење можеле да се утврдат само со закон, а не и со подзаконски акти (како што е оспорената Програма), поради што Програмата не била во согласност и со членот 56 од Уставот на Република Македонија.

Во однос на второоспорената точка 5 од Програмата, подносителот наведува дека различното утврдување на висината на овој надоместок за станбен (индивидуален или колективен) и деловен објект, а за иста локација и степен на уреденост на земјиштето (еднакви услови), не било во согласност со членот 55 став 2 од Уставот на Република Македонија, бидејќи на тој начин се повредувал уставниот принцип на еднаква правна положба на субјектите на пазарот.

Од овие причини, подносителот бара Судот да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на предметната Програма и истовремено да изрече времена мерка за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија донесени или преземени врз основа на овој акт.

3. Судот на седницата утврди дека според точката 3.5 од Програмата, за доделени објекти на локалитети кои се делумно уредени ќе се плаќа надомест од 20% од соодветната зона, со тоа да корисниците сами ќе го доуредат земјиштето и сами ќе го решат пристапот до локацијата и сите потребни доводи од потребните инсталации (вода, канализација, струја, ПТТ приклучоци) во согласност со Програмата за уредување на градежното земјиште.

Во случаите каде што корисниците на изградени објекти имаат вонплански објекти и се вклопени во ДУП, а комуналната инфраструктура (водовод, канализација, електрика) ја решиле сами и истата се вклопува во ДУП, трошоците за надоместок ќе бидат намалени за делот кој е веќе вклопен. Ако е потребно инфраструктурата да се преуреди, цената ќе се пресмета по стварните трошоци.

Во точката 5 се дефинира начинот на утврдување на висината надоместокот по населби и зони. При тоа, утврдено е дека висината на овој надоместок се утврдува по м2 , зависно од зоната во која се наоѓа објектот и зависно од тоа дали се работи за станбен (индивидуален или колективен) или деловен објект. Определен е исто така и надоместокот за одредени населби и индустриски зони, при што е оставена можност овој надоместок да се плаќа во рати (доколку надминува определена граница).

4. Согласно член 8 алинеи 3, 4 и 7 од Уставот на Република Македонија, едни од фундаменталните вредности на уставниот поредок на државата се владеењето на правото, поделбата на државната власт и слободата на пазарот и претприемништвото.
Членот 55 од Уставот, го уредува прашањето на слободата на пазарот и претприемниш- твото, како и ги утврдува обврските на државата во зачувувањето и гарантирањето на оваа слобода – да обезбеди еднаква праавна положба на субјектите на пазарот и да преземе мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот.

Според ставот 3 од овој член, оваа слобода може да биде ограничена само со закон и тоа во строго определени случаи – кога тоа го бара одбраната на државата, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето.

Членот 56 од Уставот го регулира прашањето на третманот на природните богатства, добрата во општа употреба, како и културното и историското наследство и односот на државата кон овие вредности. Ставот 3 од овој член го пропишува режимот под кој овие вредности може да се отстапат на користење – на начин и услови утврдени исклучиво со закон.

Законот за градежното земјиште ги регулира прашањата кои се однесуваат на градежното земјиште, како добро од општ интерес за Републиката кое ужива посебна заштита. При тоа, Законот предвидува дека уредувањето на ова земјиште претставува дејност од јавен интерес (член 2 од Законот). Со оглед на значењето кое ова прашање го има во однос на зачувувањето и одржувањето на вредноста на градежното земјиште, Законот не случајно посветува една цела глава (тоа е главата ИИИ ) на ова прашање. Така, согласно член 42 од Законот, под уредување на градежно земјиште во смисла на овој закон се подразбира изградба на објекти на инфраструктурата, заради обезбедување на непречен пристап до градежната парцела од јавен пат, поставување на водоводна, канализациона (фекална и атмосферска), електрична, ПТТ и друга инсталација со приклучоци до градежната парцела. При тоа, степенот на уреденост на градежното земјиште поблиску го пропишува министерот кој раководи со Министерството за транс- порт и врски.

Согласно член 43 од Законот, уредувањето на градежното земјиште во рамките на подрачјето утврдено со генерален урбанистички план за населено место и детален урбанистички план го вршат општините. При тоа, уредувањето на градежното земјиште се врши врз основа на Програма која ја донесува советот на општината, односно советот на градот Скопје.

Согласно членот 45 од Законот, Програмата за уредување на градежното земјиште меѓу другото содржи: пресметување на трошоците за уредување на градежното земјиште и висина на надоместок за уредување на градежното земјиште и неговата распределба.

Што се однесува до трошоците за уредување на градежното земјиште, Законот упатува истите да бидат пресметани врз основа на однапред дадени параметри, при што како основа ќе се земе степенот на уреденост на земјиштето. Така, согласно ставот 2 од овој член, начинот на пресметување на трошоците за уредување на градежното земјиште според степенот на уреденост поблиску го пропишува министерот кој раководи со Министерството за транспорт и врски. Во практиката, ова прашање е регулирано со Правилникот за степенот на уреденост на градежното земјиште и начинот на пресметување на трошоците за уредување на градежното земјиште според степенот на уреденост (“Службен весник на Република Македонија” бр. 80/2001), донесен од Министерството за транспорт и врски на Република Македонија.

Членот 46 од Законот го уредува прашањето на надоместокот на трошоците за уредување на градежното земјиште.

Така, за целосно уредено градежно земјиште инвеститорот плаќа надоместок до висината на реалните трошоци за уредување – целосен надоместок. Согласно ставот 2 од овој член, во случај кога градежното земјиште делумно ќе се уредува или воопшто не ќе се уредува, инвеститорот на објектот плаќа надоместок до висината на трошоците за делумното уредување на земјиштето – делумен надоместок, или воопшто не плаќа надоместок. Она што е значајно во однос на овој надоместок е субјектот кој законот го овластува да ја утврди неговата висина. Имено, ставот 4 од овој член токму упатува на советот на општината, односно советот на град Скопје, како овластен субјект да ја утврдува висината на надоместокот за уредување на градежното земјиште. Овој надоместок не може да биде повисок од вистинските трошоци за уредувањето на градежното земјиште и може да се определи тој да се плаќа на рати. За надоместокот од овој член, како и за начинот на плаќањето на надоместокот, со инвеститорот општината, односно градот Скопје склучува договор.

Што се однесува до горе наведениот правилник, со него се утврдува дека под степен на уреденост на земјиштето се подразбира обемот на опременост на земјиштето со објекти на комунална инфраструктура за задоволување на заедничката и инидивидуалната комунална потрошувачка, до границите на градежната парцела. При тоа, степенот на уреденост на градежното земјиште може да биде основен, повисок или понизок од основниот.

Врз основа на вака презентираната законска регулатива, несомнено произлегува дека општината, односно градот Скопје е таа која има законско овластување да ја утврди висината на овој надоместок. При тоа, во зависност од степенот на уреденост на предмет ното земјиште, овој надоместок може да биде целосен или делумен (или воопшто да не се наплаќа, доколку така одлучи единицата на локалната самоуправа). Законот упатува ова право да може општината да го реализира преку посебен акт, односно со Програмата за уредување на градежното земјиште, која меѓу другото треба да ја содржи висината на надоместокот, водејќи при тоа сметка, истата да биде пресметана во согласност со начинот на пресметување предвиден во наведениот Правилник. Правилникот упатува овој надоместок да се пресметува во зависност од степенот на опременост на градежното земјиште со објекти од комуналната инфраструк- тура. При тоа во зависност од тоа дали се работи за основен, повисок или понизок степен на уреденост на земјиштето и самиот надоместок ќе варира. Дали ќе се работи за целосен или делумен надоместок (како што е во случајот), зависи исклучиво од тоа дали станува збор за целосно или делумно уредено градежно земјиште. Кога се работи за делумно уредено градежно земјиште, општината може да наплати делумен надоместок или воопшто да не наплати никаков надоместок, при што таквиот надоместок ќе биде до висина на трошоците за делумното уредување на земјиштето.

Во конкретниот случај, Советот на општина Штип во точката 3.5 предвидел наплата на делумен надоместок на трошоците за уредување на делумно уреденото градежно земјиште, кој ќе изнесува 20% од соодветната зона во која се наоѓа земјиштето на кое ќе се гради објектот. Со оглед на тоа што подрачјето на општина Штип е поделено на неколку зони, јасно произлегува дека овој надоместок е само делумен (20%) и одговара на степенот на уреденост на земјиштето што се наоѓа во соодветната зона. Тоа значи дека во случајот Судот не го прифаќа тврдењето на иницијаторот дека се воведува паушален надоместок кој се наплаќа во фиксен износ. Овој надоместок и неговата висина ќе зависи од тоа во која зона се наоѓа земјиштето и ќе варира од една до друга зона. Со оглед дека се работи за делумно уредено градежно земјиште, ваквиот надоместок ќе може да сфати како соодветно учество на инвеститорот во трошоците за делумното уредување на земјиштето. Оттука, не се основани ниту наводите на иницијативата дека надоместокот за уредување на градежното земјиште претставува јавна давачка чии елементи треба да бидат утврдени со закон. Законот истиот го предвидува, но остава неговата висина и начин на пресметување да се уредат со други акти (Правилникот на ресорното Министерство и Програмата на општината). Средствата кои ќе се соберат од надоместокот претставуваат приход на општината и служат за реализација на активностите предвидени со Програмата за уредување на градежното земјиште (член 46 став 10 од Законот за градежното земјиште). Се работи за надоместок кој инвеститорот е должен да го плати, како компензација на дотогаш направените трошоци за уредување на земјиштето кое му се доделува. Дали пак вака утврдениот проценту ален износ на делумниот надоместок е висок или не е фактичко прашање за кое Судот не е надлежен да одлучува.

Во иницијативата се наведува дека градежното земјиште претставува добро од општ интерес и дека само со закон може да се уреди начинот и условите под кои истото може да се отстапи на користење. Во случајот, оспорените одредби од Програмата се однесуваат на висината на надоместокот на трошоците за уредување на градежното земјиште. Тие не оперираат со прашањето на отстапување на градежното земјште на користење. Самото отстапување на градежното земјиште на користење, односно отуѓувањето е прашање кое е уредено со Законот за градежното земјиште. Оттука Судот смета дека не може да се постави прашањето за согласност на оспорената одредба со членот 56 од Уставот на Република Македонија.

Следното прашање кое е покренато во иницијативата се однесува на евентуална повреда на принципот на еквивалентност на заемните давања кај двостранообврзувач- ките договори, предвиден во членот 8 од Законот за облигационите односи. И во однос на овој аспект на оспорување не може да се постави прашањето за неуставност на оспорената одредба од причина што таа се однесува на облигационите двострано обврзувачки договори, што не е случај во конкретната ситуација. Принципот на еднаква вредност на заемните давања претпоставува постоење двостран договор каде двете страни даваат, но и примаат соодветна договорна престација. Во овој случај се работи за обврска за плаќање надоместок на трошоците за уредување на градежното земјиште , како финансиско оптоварување на корисникот (сопственикот) на градежното земјиште и обврска која произлегува од Законот за градежното земјиште, а не двостранообврзувачки договор за кој важи наведениот принцип. Во овој случај општината е таа која со својата програма врши уредување на градежното земјиште, за што инвеститорот е должен да плати соодветен надоместок, кој може да биде целосен, делумен или воопшто да не плати никаков надоместок. Надоместокот претставува еден вид коучество на инвеститорот во уредувањето на градежното земјиште, при што висината на овој надоместок зависи од степенот на уредувањето на земјиштето. Таа е однапред утврдена во зависност од тоа дали се работи за целосно или делумно уредено земјиште, и во зависност од тоа во која зона се наоѓа земјиштето кое се доделува за градба.

Повикувањето на членот 55 од Уставот на Република Македонија во иницијативата поаѓа од различно утврдената висина на надоместокот на трошоците за уредување на градежното земјиште утврдена во програмата на општина Штип, во зависност од тоа дали се работи за станбен или деловен простор.

Во точката 5 од оспорената Програма се утврдува висината на надоместокот, при што се поаѓа од два критериуми: во која зона се наоѓа земјиштето и за каков вид објект се работи, па зависно од тоа Програмата утврдува и различна висина на овој надоместок, кој е повисок за деловни објекти во однос на оној што треба да се плати за станбени објекти. Според мислењето на Судот, не може да се постави прашањето за согласност на ваквата дивергентна уреденост на надоместокот во зависност од природата на објектот и дејноста која истиот ќе ја врши, од причина што се работи за две сосема различни ситуации. Навистина се работи за иста локација (иста зона) и ист степен на опременост на земјиштето со објекти на комуналната инфраструктура, но сепак природата на објектот е клучниот критериум кој и дава за право на општина да утврди различен надоместок за различни објекти. Судот смета дека не е исто дали се работи за станбен и деловен објект, не само поради природата на објектот, туку ваквата различност претпоставува и доведува до различен (во интензитет) и поинаков (во содржина) степен на искористеност на комуналната инфраструктура. Не само што не се работи за објекти со иста намена, поради што и не може да се воспостави идентичен режим на пресметување и наплата на надоместокот за уредување на градежното земјиште, туку токму ваквата различна намена доведува до различен квантитативен и квалитативен степен на искористеност на комуналната инфраструктура. Различните објекти (станбени или деловни) ја користат комуналната инфраструктура во различен капацитет, обем и содржина, што од своја страна ја оправдува различната висина на надоместокот кој општината го наплаќа за уредување на градежното земјиште. Оттука, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за повреда на принципот на еднаква правна положба на субјектите на правото, уште повеќе што во конкретниот случај не се работи за субјекти на правото, туку за објекти со различна намена (п рирода) што ќе се градат и за што се наплаќа надоместок.

Со оглед на тоа што Судот не наоѓа основи за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на наведените одредби од оспорената Програма, не постојат ниту основи Судот да изрече времена мерка за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија донесени или преземени врз основа на овој акт.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Лилјана Ингилизова-Ристова и судиите: д-р Трендафил Ивановски, Иџет Мемети, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.96/2003
29 октомври 2003 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Лилјана Ингилизова-Ристова