Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Македонија и член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 15 октомври 2014 година, донесе
О Д Л У К А
1. СЕ УКИНУВА член 151 став 5 во делот: “и донесува решение со кое се забранува приредување на игри на среќа во таа деловна просторија во рок од десет години, а вршење на друга дејност во рок од една година“ од Законот за игрите на среќа и забавните игри (”Службен весник на Република Македонија” број 24/2011, 51/2011, 148/2011, 74/2012, 171/2012 и 27/2014).
2. СЕ СТАВА ВОН СИЛА Решението за запирање на поединечните акти или дејствија преземени врз основа на одредбата од Законот означена во точка 1 од оваа одлука.
3. Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во “Службен весник на Република Македонија”.
4. Уставниот суд на Република Македонија, со Решение У.бр.8/2014 од 11 јуни 2014 година поведе постапка за оценување на уставноста на член 151 став 5 во делот: “и донесува решение со кое се забранува приредување на игри на среќа во таа деловна просторија во рок од десет години, а вршење на друга дејност во рок од една година“ од Законот за игрите на среќа и забавните игри (”Службен весник на Република Македонија” број 24/2011, 51/2011, 148/2011, 74/2012, 171/2012 и 27/2014), затоа што основано се постави прашањето за неговата согласност со Уставот. Истовремено, до донесување на конечна одлука, Судот го запре извршувањето на поединечните акти или дејствија преземени врз основа на оспорената одредба од Законот.
5. Судот на седницата утврди дека според член 151 став 5 од Законот за игрите на среќа и за забавните игри, ако во постапката на надзор од страна на овластеното службено лице на Управата за јавни приходи се утврди дека во деловна просторија се приредуваат игри на среќа без издадена лиценца или дозвола или за која приредувачот на игри на среќа има добиено лиценца, односно дозвола, но не ги плаќа јавните давачки утврдени со закон, овластеното службено лице врши запечатување на деловната просторија во која се приредуваат игрите на среќа и донесува решение со кое се забранува приредување на игри на среќа во таа деловна просторија во рок од десет години, а вршење на друга дејност во рок од една година.
6. Според член 8 став 1 алинеите 3 и 6 од Уставот, владеењето на правото и правната заштита на сопственоста се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Со член 30 став 1 од Уставот се гарантира правото на сопственост и правото на наследување, а според став 3 на истиот член, никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон. Согласно ставот 4 на овој член, во случај на експропријација на сопственоста или во случај на ограничување на сопственоста се гарантира праведен надомест кој не може да биде понизок од пазарната вредност.
Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според член 8 од Законот за сопственост и други стварни права (“Службен весник на Република Македонија” број 18/2001, 92/2008, 139/2009 и 35/2010), сопственикот има право својата ствар да ја држи, целосно да ја користи и да располага со неа по своја волја, доколку тоа не е спротивно на закон или на некое право на друго лице. Секој е должен да се воздржува од повреди на правото на сопственост на друго лице.
Од наведената уставна и законска регулатива произлегува дека сопственоста е право кое се гарантира со Уставот, а условите и начинот под кои може да се стекнува правото на сопственост се уредуваат со закон. Во оваа смисла, со Законот за сопственост и други стварни права, меѓу другото, се уредува и содржината и правното дејство на сопственоста. Содржината на правото на сопственост согласно овој закон ја сочинува правото на сопственикот да ја држи, да ја користи и да располага со својата ствар, односно предмет. Одземање или ограничување на сопственоста и на правата кои произлегуваат од неа се можни само во случај кога се работи за јавен интерес утврден со закон. Вака утврдената содржина на правото на сопственост подеднакво се протега на сите носители на правото на сопственост.
Со Законот за игрите на среќа и за забавните игри („Службен весник на Република Македонија” број 24/11, 51/11, 148/11, 74/12 и 171/12 и 27/2014), се уредуваат видовите, условите и начинот на приредување на игрите на среќа и забавните игри (член 1).
Според член 2 точка 1 од Законот, игри на среќа се игрите во кои учесниците имаат еднакви можности за стекнување на добивка со посредна или непосредна уплата на одреден износ (влог), а резултатот од играта исклучиво или претежно зависи од случајноста или од некој неизвесен настан во играта, а според точката 2 на истиот член, забавни игри се игрите на компјутери, симулатори, видеоавтомати, флипери и други слични апарати кои се ставаат во погон со помош на пари, жетони или на друг начин, како и пикадо, билијарди и други слични игри во кои се учествува со уплата, а во кои учесникот не може да оствари добивка во пари, предмети или права, туку стекнува право на една или повеќе бесплатни игри од ист вид, како и други игри од забавен карактер во кои се подразбира дека учесникот во забавните игри кој губи ги сноси трошоците за играта или каде што уплатите (влоговите) и добивката се незначителни;
Согласно член 3 став 3 од овој закон, постапката на вршење на надзор и контрола над спроведувањето на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон се врши согласно со Законот за инспекциски надзор и Законот за даночна постапка.
Игрите на среќа, согласно член 7 од Законот, се приредуваат врз основа на лиценца, а забавните игри, наградните игри и интерактивните игри на среќа, согласно член 9 од истиот закон, се приредуваат врз основа на дозвола.
Според член 13 став 1 од Законот, лиценцата, односно дозволата за приредување на игрите на среќа, односно на забавните игри ќе му се одземе на приредувачот на игрите на среќа, односно на забавните игри, ако се утврди дека:
1) не почнал со приредување на играта во роковите утврдени со членот 10 на овој закон;
2) не ги исполнува просторните и техничко-технолошките услови утврдени со овој закон и подзаконските акти донесени врз основа на овој закон;
3) ги крши правилата на играта на среќа;
4) не ги плаќа редовно надоместоците и посебните давачки утврдени со овој закон или на учесниците во игрите на среќа не им ги исплатува добивките;
5) не допушта или на друг начин спречува надзор пропишан со овој закон или го отежнува спроведувањето на надзорот;
6) неточно прикажува остварен промет;
7) позајмува пари на учесниците во игрите на среќа;
8) не постапува согласно со издадената лиценца, односно дозвола за приредување на играта на среќа и забавните игри;
9) не депонира депозит или не обезбеди банкарска гаранција во случаите утврдени со членот 18 на овој закон;
10) кај приредувачот на играта на среќа томбола од затворен тип, игрите на среќа во казино, обложувалница и автомат клуб се намалил депозитот или се активирала банкарската гаранција под износот пропишан со овој закон, а приредувачот во рок од 48 часа не го надополнил износот до полниот износ пропишан со овој закон;
11) приредува обложување преку уплатно-исплатно место без решение од Министерството за финансии;
12) не ја одржува висината на основната главнина на трговското друштво пропишана со овој закон и
13) во други случаи утврдени со закон.
Главата XII од Законот, носи наслов НАДЗОР (членови 150-155). Според член 150 став 1 од Законот, надзорот над спроведувањето на одредбите на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон го врши Управата за јавни приходи. Според став 2 на истиот член, инспекцискиот надзор го вршат овластени службени лица на Управата за јавни приходи.
Според член 2 точка 2 Законот за инспекциски надзор („Службен весник на Република Македонија“ број 50/10, 162/10, 157/11 и 147/13 и 41/2014), инспекциски надзор е надзор над примената на законите и прописите донесени врз основа на закон во работењето на државните органи, единиците на локалната самоуправа и градот Скопје, јавните претпријатија, трговските друштва, установите и правните и физичките лица над кои се врши надзор, како и изрекување на инспекциски мерки и санкции со цел за отстранување на утврдените неправилности. Според точката 7 на овој член, инспекциски мерки се управните мерки и санкции предвидени со овој и со друг закон кои ги изрекуваат инспекторите при инспекцискиот надзор заради отстранување на утврдените неправилности.
Согласно член 25 став 1 од овој закон, во согласност со закон, заради отстранување на утврдените неправилности, инспекторот има право и обврска на субјектот на надзорот привремено да му забрани вршење на дејност, професија или должност (точка 3), привремено да му одземе предмети и средства со кои е сторено кривичното дело или прекршокот, во согласност со закон (точка 4), да му поднесе барање за поведување на прекршочна постапка (точка 5) и да му поднесе кривична пријава или да поведе друга соодветна постапка (точка 6). Според ставот 2 на истиот член, заради отстранување на утврдените недостатоци инспекторот може да врши и други овластувања и одговорности во согласност со закон.
Според член 57 став 1 од Законот, кога инспекцискиот орган ќе утврди неправилности од поголем обем или неправилности со кои се загрозува животот или здравјето на луѓето или на животната средина и во други случаи определени со закон, инспекторот привремено ќе забрани вршење на дејност со запечатување на просториите, објектите, градилиштата, опремата, средствата за работа и други средства, до отстранување на неправилностите.
Од анализата на наведената законска регулатива, произлегува дека законодавецот, со Законот за игрите на среќа и за забавните игри, ги уредил видовите, условите и начинот на приредување на игрите на среќа и на забавните игри, при што утврдил и јасни правила за надзор над спроведувањето на одредбите на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон. Во таа смисла, законодавецот, со оспорениот член 151 став 5 од Законот, пропишал дека ако во постапката на надзор од страна на овластеното службено лице на Управата за јавни приходи се утврди дека во деловна просторија се приредуваат игри на среќа без издадена лиценца или дозвола или за која приредувачот на игри на среќа има добиено лиценца, односно дозвола, но не ги плаќа јавните давачки утврдени со закон, овластеното службено лице врши запечатување на деловната просторија во која се приредуваат игрите на среќа и донесува решение со кое се забранува приредување на игри на среќа во таа деловна просторија во рок од десет години, а вршење на друга дејност во рок од една година.
При ваква состојба со иницијативата се поставува прашање дали има уставна основаност законското решение за забрана за приредување на игри на среќа во деловната просторија, поради наведените причини, во рок од десет години, а вршење на друга дејност во рок од една година.
Според Судот, наводите за неуставноста на оспореното законско решение се основани, поради следното:
Законот за инспекциски надзор пропишува дека инспекциски мерки се управните мерките и санкции предвидени со овој и со друг закон кои ги изрекуваат инспекторите при инспекцискиот надзор заради отстранување на утврдените неправилности. Кога инспекцискиот орган ќе утврди неправилности од поголем обем или неправилности со кои се загрозува животот или здравјето на луѓето или на животната средина и во други случаи определени со закон, инспекторот привремено ќе забрани вршење на дејност со запечатување на просториите, објектите, градилиштата, опремата, средствата за работа и други средства, до отстранување на неправилностите.
Со Законот за игрите на среќа и за забавните игри, привремената забрана за вршење дејност организирање игри на среќа во конкретната деловна просторија е утврдена на период од десет години, а привремената забрана на вршење на било каква дејност во таа деловна просторија се утврдува на период од една година. Тоа значи дека законодавецот отстапил од принципот привремената забрана за вршење дејност со запечатување на просторијата или објектот да трае до отстранување на неправилностите кои биле причина за запечатувањето на просторијата, како принцип утврден во Законот за инспекциски надзор, туку привремениот период на забрана за вршење на дејност во таа просторија ја утврдил на единствен начин, со закон, без оглед на периодот потребен за отстранување на причините за забраната. Деловната просторија во која се врши дејноста игри на среќа може да биде во сопственост на вршителот на оваа дејност, но исто така, може да биде во сопственост и на други физички или правни лица, односно да се користи под закуп. Меѓутоа, законодавецот не направил дистинкција во однос на тоа дали вршителот на дејноста е истовремено и сопственик на просторијата или истата ја користи под закуп, со што оставил можност пропишаната мерка да го засега сопственикот на просторијата и во случаите кога тој не е вршител на дејноста и не го повредил Законот.
Вака изречената управна мерка очигледно се однесува на забрана за користење на деловната просторија, а не се однесува на вршителот на дејноста кој го прекршил законот, но кој во дадената ситуација нема забрана да продолжи со вршење на истата дејност во друга деловна просторија. Оттука, произлегува дека изречената управна мерка значи забрана за користење на просторијата, што неспорно го засега сопственикот на просторијата, кој не мора да биде вршител на дејноста, но не значи привремена забрана за вршење на дејност на субјектот на надзорот (вршителот на дејноста).
Според Законот за игрите на среќа и за забавните игри, дејноста организирање игри на среќа и забавни игри се врши во простории кои треба да ги исполнат пропишаните услови. Приредувачот на игрите на среќа поднесува барање до Управата за јавни приходи за издавање на решение за утврдување на исполнувањето на просторните и техничко-технолошките услови и поставеноста на опремата за приредување на игрите на среќа и на забавните игри во деловната просторија, кон кое, помеѓу другото, приложува доказ за правото на сопственост или правото на користење на деловната просторија. Ваквото решение е услов за добивање лиценца, односно дозвола за приредување на игрите на среќа, односно на забавните игри.
Доколку инспекцискиот надзор утврди дека игрите на среќа се приредуваат без издадена лиценца, логично следи запечатување на деловната просторија во која се приредуваат игрите, како интервентна мерка што ја предвидува Законот. Меѓутоа, забраната за приредување на игри на среќа во деловната просторија во период од десет години (забраната не се однесува само на затекнатиот приредувач на игрите, туку е општа) или вршење на било која друга дејност во просторијата во период од една година, според Судот, претставува несоодветна мерка која неспорно го ограничува сопственикот на деловната просторија во остварување на правата од сопственоста, а која не мора да биде во директна врска со приредувачот на игрите (кој може но не мора да биде сопственик на деловната просторија), поради што и не ја оправдува целта за нејзиното востановување. Ова од причина што сопственоста како институт во себе содржи право на располагање, држење и користење на стварта, а во конкретниов случај со забраната за користење на деловната просторија, му се попречува на сопственикот, и во ситуација кога не е вршител на дејноста приредување на игри на среќа, правото да ја користи просторијата за истата дејност со друг приредувач на игри на среќа или за било која друга дејност, со што неспорно му се ограничува сопственоста. Ваквата мерка единствено води кон повреда на слободата на пазарот и претприемништвото, кои се гарантирани со член 55 од Уставот и кои можат да се ограничат со закон единствено заради одбрана на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето, што во дадената ситуација не е случај.
Според член 33 од Уставот, секој е должен да плаќа данок и други јавни давачки и да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин утврден со закон.
Имајќи ја предвид одредбата од член 33 од Уставот произлегува дека секој има уставна обврска да ги намирува јавните давачки и дека во рамките на начинот на плаќање на јавните давачки постојат законски механизми за нивно исполнување.
Поаѓајќи од наведената уставна одредба, а имајќи предвид дека со член 3 став 3 од Законот за игрите на среќа и за забавните игри законодавецот пропишал дека постапката на вршење на надзор и контрола над спроведувањето на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон се врши согласно со Законот за инспекциски надзор и Законот за даночна постапка, според Судот, мерката забрана за вршење на дејност во деловна просторија во која се приредуваат игри на среќа за која приредувачот на игри на среќа има добиено лиценца, односно дозвола, но не ги плаќа јавните давачки утврдени со закон, излегува надвор од соодветните законски механизми за исполнување на обврската за плаќање на јавни давачки и претставува несоодветна мерка која нема оправдување и која доведува до состојба исполнувањето на обврската на лицето од одреден статус (обврзник за плаќање јавни давачки) да влијае на остварувањето на право од друг статус (сопственост), на истото или дури на трето лице, што е уставно недопуштено. Тоа води кон повреда на начелото на владеењето на правото, кон ограничување на сопственоста и правата кои произлегуваат од неа и кон повреда на слободата на пазарот и претприемништвото, кои се уставно гарантирани.
Дополнително, според Судот, оспорената одредба не го задоволува критериумот на јасна и прецизна норма како нужен елемент за обезбедување на владеењето правото. Ова затоа што без прецизирање што се подразбира под: „не ги плаќа јавните давачки“, односно без конкретно определување кои се тие јавни давачки предвидени со закон чие неплаќање повлекува исклучително строга санкција – забрана за користење на деловната просторија во период од десет години, остава простор за арбитрерност во примената на одредбата, што не е дозволено. Создадената норма треба да биде лесно разбирлива и за оној што ја креирал, но исто така и за оние што ја применуваат и оние на кои се однесува, што во дадената ситуација не е случај.
Со оглед дека вршењето дејност организирање игри на среќа, односно плаќањето на јавни давачки утврдени со закон, чие непочитување е основа за изрекување на мерката забрана на користење на деловната просторија, не се утврдени со закон како јавен интерес кој согласно член 30 став 3 од Уставот би го оправдал ограничувањето на сопственоста, произлегува дека наведената забрана за користење на деловната просторија, несомнено претставува ограничување на сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, без за тоа да постои јавен интерес утврден со закон, што уставно-правно не е дозволено. Ова поради тоа што наведената уставна норма не дава уставен основ законодавецот без постоење на јавен интерес, да регулира по сила на закон ограничување на сопственоста која како институт во себе содржи право на располагање, држење и користење на стварта по диспозиција на сопственикот, како што е во конкретниот случај.
Тргнувајќи од наведеното, Судот оцени дека член 151 став 5 во делот: “и донесува решение со кое се забранува приредување на игри на среќа во таа деловна просторија во рок од десет години, а вршење на друга дејност во рок од една година“ од Законот за игрите на среќа и забавните игри не е во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 30, член 51 и член 55 став 3 од Уставот.
7. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од оваа одлука.
8. Оваа одлука Судот ја донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот, Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.
У.бр.8/2014
15 октомври 2014 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева