Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Македонија и член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 28 јануари 2015 година, донесе
О Д Л У К А
1. СЕ УКИНУВААТ член 99-а став 3 и став 4 во делот: „Во случај на повторување на прекршокот од страна на истиот сторител или со истото возило, возилото што било користено за превоз трајно се одзема во сопственост на Република Македонија со асистенција на униформираниот полициски службеник во моментот на сторување на прекршокот, а по издавање на решение за трајно одземање на возилото од страна на инспекторот за патен сообраќај“ од Законот за превоз во патниот сообраќај („Службен весник на Република Македонија“ број 68/2004, 127/2006, 114/2009, 83/2010, 140/2010, 17/2011, 53/2011, 6/2012, 23/2013, 120/2013, 163/2013, 187/2013 и 42/2014).
2. СЕ СТАВА НАДВОР ОД СИЛА Решението за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија преземени врз основа на оспорените одредби од Законот означени во точка 1 од оваа одлука.
3. Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во “Службен весник на Република Македонија”.
4. Уставниот суд на Република Македонија, со Решение У.бр.66/2014 од 25 ноември 2014 година, поведе постапка за оценување на уставноста на член 99-а став 3 и став 4 во делот: „Во случај на повторување на прекршокот од страна на истиот сторител или со истото возило, возилото што било користено за превоз трајно се одзема во сопственост на Република Македонија со асистенција на униформираниот полициски службеник во моментот на сторување на прекршокот, а по издавање на решение за трајно одземање на возилото од страна на инспекторот за патен сообраќај“ од Законот за превоз во патниот сообраќај („Службен весник на Република Македонија“ број 68/2004, 127/2006, 114/2009, 83/2010, 140/2010, 17/2011, 53/2011, 6/2012, 23/2013, 120/2013, 163/2013, 187/2013 и 42/2014), затоа што основано се постави прашањето за нивната согласност со Уставот. Со истото решение, Судот го запре извршувањето на поединечните акти или дејствија преземени врз основа на оспорените одредби од Законот.
5. Судот на седницата утврди дека според 99-а став 3 од Законот за превоз во патниот сообраќај, освен глобата од ставот 1 на овој член за прекршокот од ставот 1 точка 1 на овој член, возилото што било користено за превоз со кое е сторен прекршокот од ставот 1 точка 1 на овој член трајно се одзема во сопственост на Република Македонија со асистенција на униформираниот полициски службеник во моментот на сторување на прекршокот, а по издавање на решение за трајно одземање на возилото од страна на инспекторот за патен сообраќај.
Според став 4 на истиот член, освен глобата од ставот 1 на овој член за прекршокот од ставот 1 точка 3 на овој член, возилото што било користено за превоз со кое е сторен прекршокот од ставот 1 точка 3 на овој член времено се одзема со асистенција на униформираниот полициски службеник во моментот на сторување на прекршокот за период од шест месеци до една година, а по издавање на решение за времено одземање на возилото од страна на инспекторот за патен сообраќај. Во случај на повторување на прекршокот од страна на истиот сторител или со истото возило, возилото што било користено за превоз трајно се одзема во сопственост на Република Македонија со асистенција на униформираниот полициски службеник во моментот на сторување на прекршокот, а по издавање на решение за трајно одземање на возилото од страна на инспекторот за патен сообраќај.
6. Според член 8 став 1 алинеите 3 и 4 од Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Согласно Амандманот XX на Уставот, со кој се дополнува членот 13 од Уставот, за прекршоци определени со закон, санкција може да изрече орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања. Против конечна одлука за прекршок се гарантира судска заштита под услови и постапка уредени со закон.
Согласно Амандманот XXI на Уставот, со кој се заменува членот 15 од Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.
Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Од наведените уставни одредби произлегува дека на органите на управата или организација и друг орган што врши јавни овластувања, им е воведена надлежност за изрекување на прекршочни санкции и водење на прекршочна постапка, при што против конечна одлука за прекршок се гарантира судска заштита под услови и постапка уредена со закон. Се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд, но правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечните правни акти донесени во постапка во прв степен пред органите на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања е препуштено да се уреди со закон, што остава простор во одредена управна или прекршочна постапка, да не се обезбедува право на жалба против поединечниот акт, но притоа е нужно да се обезбеди правото на судска заштита против таквите акти, под услови и постапка уредени со закон.
Со Законот за превоз во патниот сообраќај се уредуваат условите и начинот за вршење превоз на патници и стоки во внатрешниот и меѓународниот патен сообраќај.
Според член 3 став 3 од овој закон, во постапката при вршење на инспекцискиот надзор ќе се применуваат одредбите на Законот за инспекциски надзор, доколку со овој закон поинаку не е уредено.
Според член 87 од Законот за превоз во патниот сообраќај, инспекцискиот надзор над примената на одредбите на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон што се однесуваат на меѓуопштинскиот, посебниот линиски превоз на патници меѓу две и повеќе општини и меѓународниот превоз на патници и превозот на стока во внатрешниот и меѓународниот патен сообраќај го врши Државниот инспекторат за транспорт, преку државни инспектори за патен сообраќај (став 1). Инспекцискиот надзор над примената на одредбите на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон што се однесуваат на општинскиот превоз на патници, автотакси превозот на патници и посебниот линиски превоз на патници што се врши на подрачјето на општината го вршат овластени инспектори за патен сообраќај на општината (став 2). Инспекцискиот надзор над примената на одредбите на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон што се однесуваат на општинскиот превоз на патници, авто-такси превозот на патници и посебниот линиски превоз на патници што се врши на подрачјето на градот Скопје го вршат овластени инспектори за патен сообраќај на градот Скопје (став 3).
Со член 89 став 1 од Законот, се утврдуваат случаите и условите под кои државниот инспектор за патен сообраќај има право да донесе решение за исклучување на возилото од сообраќај, со одземање на сообраќајната дозвола. Според став 2 на овој член, под одземање на дозвола за линиски превоз на патници се подразбира одземање на сите примероци на дозволи со кои располага превозникот за одржување на конкретната линија за која е сторен прекршокот, а според став 3 на истиот член, превозникот е должен во рок од 24 часа од добивањето на решението за одземање на дозволата сите примероци од дозволите за предметната линија да ги предаде во Државниот инспекторат за транспорт. Согласно став 4 на овој член, привременото одземање на дозволата од ставот 1 алинеите 4 и 5 на овој член изнесува 30 дена, а доколку во рок од една година превозникот го повтори прекршокот инспекторот ќе поднесе предлог за трајно одземање на дозволата до Министерството за транспорт и врски. Според став 8 на овој член, исклучувањето на возилото од сообраќај со одземање на сообраќајната дозвола од ставот 1 алинеи 1, 2, 3 и 6 на овој член трае 30 дена, а според став 9 на истиот член, времената забрана од ставот 1 алинеја 11 на овој член може да се изрече во траење од 10 до 30 дена.
Со член 90 став 1 од Законот, се утврдуваат случаите и условите под кои овластениот инспектор за патен сообраќај на општината или овластениот инспектор за патен сообраќај на градот Скопје има право да донесе решение за исклучување на возило од сообраќај со одземање на сообраќајната дозвола. Според став 4 на овој член, исклучувањето на возилото од сообраќај со одземање на сообраќајната дозвола трае 30 дена, а според став 5 на истиот член, времената забрана од ставот 1 алинеја 6 на овој член може да се изрече во траење од десет дена до 30 дена.
Согласно член 91 од Законот, ако при вршење на надзорот државниот инспектор, овластениот инспектор на општината или на градот Скопје за патен сообраќај дојдат до сознание дека постои основа на сомневање дека е извршен прекршок со кој е сторена повреда на овој закон или друг пропис, должни се без одлагање да поднесат барање за поведување на прекршочна постапка пред надлежен суд, односно пред комисијата за прекршоци во Министерството за транспорт и врски.
Според член 92 став 1 од Законот, против решението на државниот инспектор за патен сообраќај може да се изјави жалба во рок од осум дена од денот на приемот на решението до Државната комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен. Според став 2 од истиот член, против решението на овластениот инспектор на општината или на овластениот инспектор на градот Скопје за патен сообраќај, може да се изјави жалба во рок од осум дена од денот на приемот на решението до Државната комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен. Согласно став 3 на истиот член, жалбата не го одлага извршувањето на решението.
Главата XI од Законот носи наслов КАЗНЕНИ И ПРЕКРШОЧНИ ОДРЕДБИ (членови 96–99-д), во кои се предвидени глоби за прекршок во висина од 4.000 до 5.000 евра (член 96), 3.000 до 5.000 евра (член 97), 2.500 до 5.000 евра (член 98), 1.000 до 2.000 евра (член 99), 500 евра (член 99-а), 200 евра (член 99-б) и 50 евра (член 99-д).
Според член 99-в од Законот, за прекршоците од членовите 96, 97, 98, 99, 99-а на овој закон, пред поднесување на барање за поведување на прекршочна постапка пред надлежен суд, инспекторот од членот 87 на овој закон ќе спроведе постапка за порамнување. Доколку сторителот го признае прекршокот инспекторот на сторителот ќе му издаде платен налог заради наплата на глобата предвидена за прекршокот. Со потписот на платниот налог се смета дека сторителот на прекршокот се согласува да ја плати предвидената глоба (став 1). Сторителот на прекршоците од ставот 1 на овој член е должен да ја плати глобата во рок од осум дена од денот на приемот на платниот налог на сметка означена во платниот налог. Сторителот кој ќе ја плати глобата во дадениот рок, ќе плати само половина од изречената глоба утврдена во платниот налог (став 2). Ако сторителот на прекршокот од ставот 1 на овој член не ја плати глобата во рокот определен во ставот 2 на овој член, инспекторот ќе поднесе барање за поведување на прекршочна постапка пред надлежниот суд односно пред прекршочниот орган (став 3).
Од анализата на наведените законски одредби произлегува дека законодавецот, во согласност со своето уставно овластување да ги уредува односите на општественото живеење, со овој закон ги уредил условите и начинот на вршење превоз на патници и стоки во внатрешниот и меѓународниот патен сообраќај, при што пропишал санкции за правните и физичките лица кои нема да ги почитуваат пропишаните правила во сообраќајот, што е во согласност со уставната определба за законска определеност на казнивите дела и казните, како израз на начелото на законитост.
За прекршоците определени со овој закон, законодавецот пропишал дека прекршочната постапка се води пред надлежен суд или комисија за прекршоци во Министерството за транспорт и врски.
Законодавецот пропишал дека инспекциски надзор над примената на одредбите на овој закон што се однесуваат на меѓуопштинскиот, посебниот линиски превоз на патници меѓу две и повеќе општини и меѓународниот превоз на патници и превозот на стока во внатрешниот и меѓународниот патен сообраќај врши Државниот инспекторат за транспорт, преку државни инспектори за патен сообраќај, а инспекциски надзор над примената на одредбите на овој закон што се однесуваат на општинскиот превоз на патници, автотакси превозот на патници и посебниот линиски превоз на патници што се врши на подрачјето на општината, односно градот Скопје, го вршат овластени инспектори за патен сообраќај на општината, односно градот Скопје. Надлежностите на инспекторите за патен сообраќај се утврдени со овој закон, при што е пропишано дека ако при вршење на надзорот државниот инспектор, овластениот инспектор на општината или на градот Скопје за патен сообраќај дојдат до сознание дека постои основа на сомневање дека е извршен прекршок со кој е сторена повреда на овој закон или друг пропис, должни се без одлагање да поднесат барање за поведување на прекршочна постапка пред надлежен суд, односно пред комисијата за прекршоци во Министерството за транспорт и врски.
7. Со иницијативата се оспорува уставноста на член 99-а став 3 и став 4 во делот:„ „Во случај на повторување на прекршокот од страна на истиот сторител или со истото возило, возилото што било користено за превоз трајно се одзема во сопственост на Република Македонија со асистенција на униформираниот полициски службеник во моментот на сторување на прекршокот, а по издавање на решение за трајно одземање на возилото од страна на инспекторот за патен сообраќај“ од Законот за превоз во патниот сообраќај.
Оспорените одредби се внесени со член 33 од Законот за изменување и дополнување на Законот за превоз во патниот сообраќај („Службен весник на Република Македонија“ бр. 23/2013 од 14.02.2013 година), на начин што ставот 3 на членот 99-а се менува и ја добива оспорената содржина, а по ставот 3 се додава нов став 4 со оспорената содржина.
Со членот 99-а став 1 од Законот, законодавецот таксативно ги утврдил дејствијата кои претставуваат прекршок за кои може да се изрече глоба во износ од 500 евра, а со ставот 2, пропишал дека барање за поведување на прекршочна постапка во тие случаи се поднесува до Комисијата за водење прекршочна постапка во Министерството за транспорт и врски, што е во согласност со уставната определеност според која на органите на управата или организација и друг орган што врши јавни овластувања, им е воведена нова надлежност за изрекување на прекршочни санкции и водење на прекршочна постапка.
Меѓутоа, со оспорениот став 3 и оспорениот дел од став 4 на член 99-а од Законот, законодавецот во постапка на изменување и дополнување на Законот, надвор од надлежностите на инспекторот утврдени со претходните членови, пропишува надлежност на инспекторот за патен сообраќај, во постапка на инспекциски надзор над примената на овој закон, да издава решение за трајно одземање во сопственост на Република Македонија на возилото што било користено за превоз со кое е сторен прекршокот од став 1 точка 1 на овој член (врши јавен превоз, превоз за сопствени потреби, слободен или посебен превоз на патници и такси превоз без лиценца и извод од лиценца), како и решение за трајно одземање во сопственост на Република Македонија на возилото што било користено за превоз со кое е сторен прекршокот во случај на повторување на прекршокот од став 1 точка 3 на истиот член (врши превоз на патници во општински посебен линиски превоз, слободен превоз на патници со елементи на линиски превоз на патници, меѓуопштинскиот и меѓународниот патен сообраќај без дозвола). Возилото се одзема со асистенција на униформираниот полициски службеник во моментот на сторување на прекршокот, а по издавање на решение за трајно одземање на возилото од страна на инспекторот за патен сообраќај. Притоа, законодавецот пропишува дека против таквото решение на инспекторот за патен сообраќај не е дозволена жалба (став 6), туку може да се поднесе тужба за управен спор во рок од осум дена од сторувањето на прекршокот (став 7).
При ваква правна состојба, со иницијативата се поставува прашањето дали има уставна оправданост пропишаната законска санкција за прекршок која значи трајно одземање во сопственост на Република Македонија на возилото што било користено за превоз со кое е сторен прекршокот, и тоа со решение издадено од инспекторот за патен сообраќај.
Во одговор на ваквите наводи во иницијативата, Владата на Република Македонија и Министерството за транспорт и врски наведуваат дека истите се неосновани и дека прашањето за висината на казните со оспорените одредби спаѓа во сферата на казнената политика на законодавецот за што Уставниот суд не е надлежен да одлучува, притоа, повикувајќи се на став на Судот искажан во Решението У.бр.66/2012 од 26.06.2013 година, кога предмет на оцена бил член 99-а став 8 од Законот за превоз во патниот сообраќај.
Според Судот, образложението искажано во наведеното решение У.бр.66/2012 не може во целост да се примени при уставносудската анализа на сега оспорените одредби од Законот. Имено, со цитираното решение се анализирани одредбите на Законот за превоз во патниот сообраќај пред нивното изменување кое сега се оспорува, односно во содржина која се однесувала на времено одземање на возилото на период од шест месеци до една година, поради сторен прекршок во сообраќајот. Со сега оспореното законско решение, по измените на Законот од февруари 2013 година, се воведува нова мерка која значи трајно одземање во сопственост на Република Македонија на возилото со кое е сторен прекршокот, што преставува различно уредување на односите и тоа е прашање кое за првпат се поставува пред Уставниот суд.
Судот оцени дека сега оспореното законско решение основано се доведува под сомнение во однос на неговата уставност, поради следното:
Според член 30 став 3 од Уставот, никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон. Безбедноста во сообраќајот секако е од јавен интерес, иако основано се поставува прашање дали поседувањето на лиценца и извод од лиценца, односно дозвола за вршење јавен превоз и превоз за сопствени потреби, слободен или посебен превоз на патници и такси превоз, пропишани со Законот, претставува јавен интерес утврден со закон, што би било уставен основ за трајното одземање на сопственоста на возилото со кое е вршен превозот без лиценца и извод од лиценца, односно дозвола, во корист на Република Македонија.
Наведената прекршочна мерка, како што е пропишана, всушност претставува конфискација на возилото, без оглед на тоа дали возилото кое е користено за превоз е сопственост на физичкото или правното лице кое го врши превозот или е во сопственост на трети лица, односно се користи под лизинг (еден од условите за добивање лиценца за превоз е превозникот да е сопственик на едно или повеќе регистрирани возила за превоз или да има договор за лизинг- член 8 став 1 точка 2 од Законот).
Според член 41 од Законот за прекршоците („Службен весник на Република Македонија“ бр. 62/2006 и 51/2011), за конфискуван имот и имотна корист прибавена со прекршок на физичко лице соодветно се применуваат одредбите за конфискација на имот и имотна корист и одземање на предмети од членовите 97 до 100-а на Кривичниот законик (став 1). За конфискуван имот и имотна корист прибавена со прекршок на правно лице соодветно се применува одредбата за видови казни на правно лице од членот 96-а на Кривичниот законик (став 2). За одземање предмети соодветно се применува одредбата од услови за одземање на предмети од членот 100-а на Кривичниот законик (став 3). Доколку прекршочниот орган смета дека за одреден прекршок треба да се изречат мерките конфискација на имот и имотна корист ќе поднесе барање за поведување прекршочна постапка пред суд (став 5).
Според член 100-а од Кривичниот законик:
(1) Никој не може да ги задржи или присвои предметите што настанале од извршување на кривичното дело.
(2) Од сторителот на кривичното дело ќе се одземат и предметите што биле наменети или се употребени за извршување на кривичното дело без оглед дали се негова сопственост или сопственост на трето лице ако тоа го бараат интересите на општата безбедност, здравјето на луѓето или причините на моралот.
(3) Предметите што се употребени или биле наменети за извршување на кривичното дело може да се одземат ако постои опасност повторно да бидат употребени за извршување на кривично дело. Нема да се одземат предмети што се во сопственост на трето лице, освен ако тоа знаело или можело и било должно да знае дека се употребени или биле наменети за извршување на кривичното дело.
(4) Судот ќе донесе одлука за одземање на предмети во постапка определена со закон и кога од фактички или правни пречки не е можно водење на кривична постапка спрема сторителот на кривичното дело.
(5) Со примена на оваа мерка не се засега во правото на трети лица за надоместок на штетата од сторителот на кривичното дело.
(6) Под услови определени со ратификуван меѓународен договор, предметите можат да бидат вратени на друга држава од став 1 точка 1 на овој член и при што против конечна одлука за прекршок се гарантира судска заштита под услови и постапка уредена со закон.
Имајќи ја предвид наведената законска регулатива со која се уредува прашањето на одземањето или ограничувањето на сопственоста како казнена мерка, произлегува дека ваквата казнена мерка единствено може да ја изрече суд. Оттука, произлегува дека инспекторот за патен сообраќај може времено да отстрани од сообраќај одредено возило со кое е сторен прекршок (во која смисла има повеќе казнени и прекршочни одредби во Законот за превоз во патниот сообраќај), но одземањето на сопственоста, и тоа трајно во корист на Република Македонија, е прекршочна мерка која единствено може да ја изрече суд. Фактот што против решението на инспекторот не е дозволена жалба, но против истото може да се поведе управен спор, според Судот, не е замена за судска одлука со која се изрекува конфискација. Напротив, тоа укажува дека токму со решението на инспекторот, пред истото да стане правосилно и без водење прекршочна постапка се одзема сопственоста на возилото, и тоа во моментот на сторување на прекршокот, што несомнено значи навлегување на извршната во судската власт, но исто така и повреда на принципот на презумцијата на невиност, гарантиран со член 13 став 1 од Уставот, според кој лицето обвинето за казниво дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука.
Дополнително, Судот имаше предвид дека според членот 99-а став 2 од Законот, за прекршоците од ставот 1 на истиот член, што ги вклучува и спорните прекршоци, барањето за поведување на прекршочна постапка се поднесува до Комисијата за водење на прекршочна постапка при Министерството за транспорт и врски. При постоење на ваквата регулатива, се поставува прашање каква е функцијата на оваа комисија во однос на спорните мерки, кога истата не е вклучена во постапката за изрекување на прекршочните санкции, туку истите ги изрекува инспекторот за патен сообраќај, иако во член 91 од Законот се пропишува дека ако при вршење на надзорот овластениот инспектор за патен сообраќај дојде до сознание дека постои основа на сомневање дека е извршен прекршок со кој е сторена повреда на овој закон или друг пропис, должен е без одлагање да поднесе барање за поведување на прекршочна постапка пред надлежен суд, односно пред комисијата за прекршоци во Министерството за транспорт и врски. Со оглед дека ваквата обврска на инспекторот е исклучена со оспорените одредби, внесени во Законот дополнително, како негови измени и дополнувања, според Судот, истите го изместуваат системот на изрекување на прекршочни санкции утврден со другите одредби на овој закон, како и со одредбите на Законот за прекршоците, како lex generalis во прекршочната материја, поради што Судот оцени дека спорните законски одредби не го одразуваат начелото на владеење на правото, како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија. Притоа, иако Судот нема надлежност за оцена на меѓусебната согласност на одредби од ист закон, како што може да се сфати од наведеното, оспорените одредби, поради нивната неуставност и нивната противречност на другите одредби од Законот, според Судот, претставуваат упад во системот на прекршочни санкции и нивното изрекување, поради што со истите се повредува начелото на владеењето на правото.
Имајќи го предвид наведеното, Судот оцени дека начинот на уредување на изрекувањето на прекршочната мерка со член 99-а став 3 и став 4 во оспорениот дел од Законот за превоз во патниот сообраќај, води кон повреда на начелата на владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска како темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија, поради што оцени дека овие одредби од Законот не се во согласност со член 8 став 1 алинеите 3 и 4, член 13 став 1, член 30 став 3 и член 51 од Уставот.
8. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од оваа одлука.
9. Оваа одлука Судот ја донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот, Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.
У.бр.66/2014
28 јануари 2015 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева