У.бр.246/2008

2. Фани Михајловска, адвокат од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на дел од членот 35 став 1 точка 3 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијати вата оспорениот дел од член 35 став 1 точка 3 од Законот за судовите не бил во согласност со Амандманот XXI на Уставот, затоа што правото на жалба против одлуките на Управниот суд го ограничувал само на случаите предвидени со закон. Имено, Управниот суд не бил највисок суд во Република Македонија, туку суд кој во управен спор судел во прв степен, од каде се подразбирало дека против неговите одлуки странките имале право на жалба (Амандманот XXI став 1 на Уставот), право кое не можело да се ограничи на случаите предвидени со закон, како што било направено со оспорениот дел на одредбата.

Понатаму, во иницијативата се наведува дека Врховниот суд на Република Македонија решавал по жалби против одлуките донесени по барањата за времени мерки, затоа што така определил Законот за управните спорови, а другите жалби против одлуките со кои било решавано за правата и обврските на граѓаните Врховниот суд ги враќал, односно ги отфрлал, затоа што постапувањето не било предвидено со закон. За жал пред Врховниот суд на Република Македонија не помагало ни повикувањето на Амандманот XXI на Уставот, бидејќи за него „појака“ била ограничувачката законска одредба од самото право на жалба, кое го гарантирал Уставот.

Со оглед на тоа што Управниот суд бил судот кој во судскиот ситем во управен спор одлучувал во прв степен, жалба против неговите одлуки морало да има, затоа што тоа го гарантирал Уставот, од каде Законот тоа право морал да го обезбеди без ограничување на определени случаи.

3. Судот на седницата утврди дека, според член 35 став 1 точка 3 од Законот за судовите, Врховниот суд на Република Македонија е надлежен да решава во втор степен по жалба на одлука на Управниот суд во случаите предвидени со закон. Одредбата се оспорува во делот: „ во случаите предвидени со закон“.

4. Согласно член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска е една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според Амандман XXI со кој е заменет член 15 став 1 од Уставот се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд.

Во член 50 став 2 од Уставот се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и другите институции што вршат јавни овластувања.

Според Амандман XXV со кој е заменет член 98 од Уставот, судовите се самостојни и независни и судат врз основа на Уставот, законите и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот. Видовите, надлежноста, основањето, укинувањето, организацијата и составот на судовите, како и постапката пред нив, се уредуваат со закон, што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Во членот 101 од Уставот е предвидено дека Врховниот суд на Република Македонија е највисок суд во Републиката и го обезбедува единството во примената на законите од страна на судовите.

Од наведените уставни одредби произлегува дека посебна гаранција за остварување на личните граѓански и политички слободи и права утврдени со Уставот претставува уставната гаранција за правото на жалба, кое својата основа ја има во оправданата претпоставка дека првостепената одлука на судовите не мора секогаш да биде правилна и законита, со цел заштитата на правата и слободите на граѓаните од неправилности и незаконитости во работењето на судовите. Оттука, правото на жалба несомнено се однесува на случаите кога судовите одлучуваат за остварување на правата и слободите на граѓаните, односно на интерес заснован врз закон и во такви случаи по жалбата секогаш одлучува повисок суд, со што се прокламира и двостепеноста во одлучувањето како една од гаранциите за обезбедување и јакнење на законитоста во остварувањето на правата и слободите на граѓаните.

Амахданот XXI на Уставот го гарантира ова право без оглед на видот на судот, подрачјето на која тој ја остварува неговата надлежност или пак видот на споровите што се водат пред него, што значи дека ова право се гарантира кога е донесена одлука на суд во првостепена постапка.

Под изразот „одлука“, пак, во генеричка смисла, се подразбира поединечниот правен акт што го донесува суд, при постапувањето и решавањето на конкретна правна работа, кој не секогаш има карактер на акт со кој конечно се решила конкретната правна работа. Во формална смисла на зборот судскиот акт е правен акт кој го донесува судски орган (суд по определена судска постапка). Судски акт по правило се изразува во писмена форма и најчесто тоа е пресуда, а може да се јави и во форма на решение.

Од наведената уставна одредба произлегува дека правото на жалба е поставено како гарантирано право против одлуките на суд донесени во првостепената постапка. Секогаш кога со судска одлука (пресуда или решение) мериторно се одлучува дозволена е жалба, а против одлуките-решенијата на судот со кои се решава за процесни прашања посебна жалба не мора да се предвиди и таквите решенија се обжалуваат со жалбата против мериторната одлука со која се одлучило за главната работа. Понатаму, Уставот не ги утврдува елементите и својствата на жалбата, односно не утврдува кој суд одлучува по жалбата, во кој рок и под кои услови може да се изјави жалба, какво дејство има жалбата или пак какви одлуки може да донесе повисокиот суд по повод изјавена жалба. Во таа смисла Амандманот XXI на Уставот и членот 101 од Уставот не го определуваат Врховниот суд на Република Македонија како второстепен суд надлежен за постапување по жалба против одлуките на Управниот суд.

Според тоа, неспорно е гарантираното право на жалба против одлуките на суд донесени во првостепена постапка, и тоа како такво има за цел да обезбеди заштита на интересите, правата и обрските на граѓаните и правните лица. Од тие причини, според содржината на Амандманот XXV на Уставот, надлежноста на судовите, составот на судовите и постапките пред судовите, меѓу кои спаѓа и постапката по жалба се уредуваат со закон, од каде произлегува дека оспорениот дел „во случаите предвидени со закон“ од членот 35 став 1 точка 3 од Законот за судовите, како составен дел на одредба со која се уредува постапката по жалба преставува операционализација на наведениот Амандман.

Уставотворецот водејќи сметка за поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска како темелна вредност на уставниот поредок од член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот ја конституирал судската власт како независна и преку определбата судовите да судат врз основа на Уставот, законите и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот и оставил правото на жалба да биде уредено со закон.

Поаѓајќи од наведеното, а со цел добивање на одговор на прашањето дали со оспорениот дел од одредбата во постапката по предметот У.бр.231/2008 се повредува правото на жалба неопходно беше да се направи и анализа и на други одредби од Законот за судовите, кој по својата природа е организациски закон. Имено, според членот 10 став 1 од наведениот Законот, постапката пред судот се уредува со закон и се заснова на точно дефинирани начела, а според ставот 2 од истиот член од Законот, со законите за одделните постапки поблиску се уредуваат начелата на постапките и начините на нивното остварување. Во случајот тоа е Законот за управните спорови, кој по својата природа е процесен закон.

Законот за управните спорови, пак беше предмет на оцена, по однос на неговата согласност со Амандмандманот XXI на Уставот во друга постапка пред Уставниот суд (предмет У.бр.231/2008) и Уставниот суд за целината на Законот утврди дека е во согласност со наведениот аманман, со оглед на тоа што за одредени правни ситуации се предвидува правото на жалба, што не беше случај и со членот 39 став 2 во делот: „од членот 30 став 3 на овој закон“ од Законот за управните спорови, кој е отстранет од правниот поредок со интервентната одлука на Судот У.бр.231/2008 од 16 септември 2009 година.

Од анализа на наведената одредба произлезе дека таа го предвидува право на жалба само против одлуките на Судот донесени на јавна усна расправа, закажана и одржана на предлог на странката. Земајќи предвид дека Судот по правило решава на нејавна седница (член 30 став 1), а само по исклучок одржува јавна расправа, кога и постапува како суд со полна јурисдикција (член 30 став 2) врз основа на содржината на посочениот дел од член 39 став 2 од Законот произлезе дека жалбата е дозволена во исклучителни случаи, кога Судот донел одлука на јавна усна расправа на барање на странката. Меѓутоа, за вака истакнато барање, според мислењето на Уставниот суд, Управниот суд нема обврска да удоволи на барањето на странката за одржување на расправа, дадено како можност во членот 30 став 3 од Законот. Во неа е содржано дискреционо право на Судот да оцени дали се исполнети условите за одржување на јавна усна расправа, бидејќи тој нема обврска за тоа да донесе формална одлука, ниту пак странката има право таквата одлука понатаму да бара да биде преиспитана од повисок суд. Сето наведено укажа на селективност и рестриктивност на законодавецот по однос на примената на нормата со која се утврдува користењето на уставно гарантираното право на жалба.

Од наведеното, Уставниот суд заклучил дека означениот дел од членот 39 став 2 од Законот не ги покрива ситуациите за изјавување на жалба против одлуките на Судот донесени на нејавна седница врз основа на член 30 став 1 од Законот, ниту ситуациите за изјавување на жалба против одлуките на Судот донесени врз основа на член 30 став 2 од Законот, иако во тој случај Судот постапува како суд со полна јурисдикција.

Врз основа на наведеното во постапката по предметот У.бр.231/2008 произлегло дека членот 39 став 2 од Законот во делот: „од членот 30 став 3 на овој закон“ има уставни недостатоци, кои не се во согласност со принципот на владеењето на правото како темелна вредност на Уставниот поредок од членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот. Ова од причина што правото на жалба не може да се остварува рестриктивно, или само како „голо“ право, преку произволни норми кои не го уредуваат конкретното право целосно, или пак го уредуваат правото селективно. Начелото на владеењето на правото во себе го содржи и начелото на законитост, кое го обврзува законодавецот да формулира прецизни, недвосмислени и јасни норми кои ќе елиминираат секаква можност од конфузија, а тој врз основа на уставната одредба е и во обврска да го утврди правото на жалба секаде онаму каде што истото ќе може да послужи како коректив од неправилни и незаконити одлуки на судовите со кои конечно се одлучува за правата и обврските и интересите на граѓаните.

Според мислење на Судот, законското уредување што беше во правниот поредок доведуваше до нарушување на едно од основните уставно гарантирани права во Амандманот XXI на Уставот, а тоа е правото на жалба, кое се гарантира против одлуки на суд донесени во прв степен, без оглед на видот на судот, подрачјето на која тој ја остварува неговата надлежност или пак видот на споровите што се водат пред него, што значи дека ова право се гарантира секогаш кога е донесена одлука на суд во првостепена постапка. Според тоа Судот оценил дека оспорениот член 39 став 2 во делот: „од членот 30 став 3 на овој закон“ не е во согласност со членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и Амандманот XXI на Уставот.

Она што е од значење, како краен ефект од донесувањето на Одлуката на Судот У.бр.231/2008 од 16 септември 2009 година е што остатокот од членот 39 став 2 од Законот сега гласи: „Против пресудата е дозволена жалба“, што значи донесената пресуда подлежи на преиспитување со дадената можност за изјавување на жалба. Со оглед на тоа што Управниот суд неспорно е конституиран како првостепен суд, произлегува дека ова е случај предвиден со закон кога Врховниот суд на Република Македонија, како највисок суд решава во втор степен по изјавена жалба.

Во членот 13 став 3 од Законот за судовите е утврдено дека, судската одлука може да ја менува или укинува само надлежен суд во постапка пропишана со закон, од каде произлегува дека основен предуслов за да постапува одреден вид суд, вклучувајќи го и Врховниот суд и да ја менува или укине донесена судска одлука неопходно е тој да е надлежен, а постапката да е пропишана со закон.
Според тоа, со оспорениот дел „во случаите предвидени со закон“ од членот 35 став 1 од Законот за судовите, како организациски закон е оставено со посебен процесен закон да се определи против кои одлуки на Управниот суд, според нивната специфика е дозволена жалба, во кој рок, до кој суд, поради кои причини, во кој состав ќе одлучува второстепениот суд и какви одлуки тој може да донесе по повод изјавената жалба, што со еден збор значи упатување дека пропишувањето ќе се направи со друг закон. Односно, со оспорениот дел од одредбата оставено е во Законот за управните спорови, како посебна постапка да се уредат поблиску начелата на постапката, начините на нивното остварување и можното отстапување кога таа постапка се води пред Врховниот суд на Република Македонија.

Од друга страна, Законот за управните спорови во членот 63 став 2 предвидел право на жалба против решението на Управниот суд по повод предлог за заштита поради незаконско дејствие до Врховниот суд на Република Македонија, што преставува случај на уредена надлежност на Врховниот суд за постапувавање по жалба и тоа предвиден со закон, односно онака како што предвидува оспорената одредба. Според тоа произлегува дека уставно гарантираното право на жалба од Амандмандманот XXI на Уставот својата разработка ја наоѓа во процесните закони, меѓу кои и Законот за управните спорови, поради кое оспорениот дел: „во случаите предвидени со закон“ од членот 35 став 1 од Законот за судовите е само упатувачка норма за она што значи целосна уреденост на самото право, како и правилата на постапување на жалбениот суд. Ваквата определба има свое оправдување и поради специфичностите на секоја од материите за правата што се уредуваат со закон и потребата постапките пред судовите да се засноваат врз конкретни начела или пак евентуално да се предвидат отстапувања од нив.

Исто така, согласно членот 18 став 2 од Законот за судовите, кога судот смета дека законот што треба да се примени во конкретниот случај не е во согласност со Уставот, а уставните одредби не можат директно да се применат, ќе ја прекине постапката до донесувањето на одлука од Уставниот суд на Република Македонија.

Оттаму, Судот оцени дека оспорениот дел од членот 35 став 1 точка 3 од Законот за судовите е во согласност со Амандманот XXI на Уставот.

Конечно, имајќи предвид дека Законот за судовите и Законот за управните спорови се закони што се донесени со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, произлегува дека неможе да се постави ниту прашање за неуставност на оспорениот дел од Законот со Амандман XXV на Уставот.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.246/2008
7 октомври 2009 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски