У.бр.231/2008-1

2. Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“.

3. Уставниот суд на Република Македонија со решение У.бр.231/2008 од 15 април 2009 година, по иницијатива на Софка Наумова од Скопје поведе постапка за оценување на уставноста на дел од членот 39 став 2 од Законот за управните спорови, означен во точката 1 од оваа одлука, бидејќи основано се постави прашањето за неговата согласност со членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и Амандманот XXI на на Уставот.

4. Судот на седницата утврди дека во оспорениот член 39 став 2 од Законот е предвидено дека против пресудата од членот 30 став 3 на овој закон е дозволена жалба. Во членот 30 став 3 од Законот е предвидено дека од причините децидно утврдени во ставот 2 на истиот член од Законот и странката може да предложи да се одржи јавна усна расправа.

5. Според членот 8 став 1 алинеа 3 од Уставот, владеењето на правото е една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според Амандман XXI со кој е заменет член 15 став 1 од Уставот се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд.

Во член 50 став 2 од Уставот се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Според Амандман XXV со кој е заменет член 98 од Уставот, видовите, надлежноста, основањето, укинувањето, организацијата и составот на судовите, како и постапката пред нив, се уредуваат со закон, што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Од наведените уставни одредби произлегува дека посебна гаранција за остварување на личните граѓански и политички слободи и права утврдени со Уставот претставува уставната гаранција за правото на жалба кое својата основа ја има во оправданата претпоставка дека првостепената одлука на судовите не мора секогаш да биде правилна и законита, со цел заштитата на правата и слободите на граѓаните од неправилности и незаконитости во работењето на судовите. Оттука, правото на жалба се однесува на случаите кога судовите одлучуваат за остварување на правата и слободите на граѓаните, односно на интерес заснован врз закон и во такви случаи по жалбата секогаш одлучува повисок суд, со што се прокламира и двостепеноста во одлучувањето како една од гаранциите за обезбедување и јакнење на законитоста во остварувањето на правата и слободите на граѓаните.

Амандманот XXI на Уставот го гарантира ова право без оглед на видот на судот, територијата на која тој ја остварува неговата надлежност или пак видот на споровите што се водат пред него, што значи дека ова право се гарантира секогаш кога е донесена одлука на суд во првостепена постапка. За целосно остварување на правото на жалба не е доволно истата само да се предвиди како правен лек, туку треба и понатаму да е уредена по однос на роковите за изјавување, причините поради кои може да се изјави и судот кој е надлежен да постапува по неа.

Под изразот „одлука“, пак, во генеричка смисла, се подразбира поединечниот правен акт што го донесува суд, при постапувањето и решавањето на конкретна правна работа. Во формална смисла на зборот судскиот акт е правен акт кој го донесува судски орган (суд по определена судска постапка). Судски акт по правило се изразува во писмена форма и најчесто се нарекува пресуда, а може да се јави и во вид на одлука или решение.

Тргнувајќи од наведените уставни и законски одредби, направената анализа, како и од содржината на одредбите од Законот за управните спорови, разгледуван како целина, неспорно е дека Управниот суд, како дел од судскиот систем, како првостепен суд, меѓу другото, носи одлуки во форма на решение или во форма на пресуда. Поконкретно, Судот, според членот 39 од Законот, го решава спорот со пресуда. Со пресудата тужбата се уважува како основана или се одбива како неоснована. Ако тужбата се уважува, судот го поништува оспорениот управен акт. Исто така, ако настапат околностите од членот 40 од Законот, Судот кога ќе најде дека оспорениот управен акт треба да се поништи, може, ако природата на работата тоа го дозволува и ако податоците на постапката даваат сигурна основа за тоа, со пресуда да ја реши управната работа.

Од изнесените законски одредби произлегува дека Судот конкретната правна работа ја решава преку донесување на решение или пак пресуда, со што странките остваруваат уставно-судска заштита во првостепена постапка. Меѓутоа, законодавецот не се определил во Законот за управните спорови, во посебно заглавие, да го уреди правото на жалба против вака донесените одлуки, како гарантирано уставно право, туку во креирањето на ова право прифатил редуцирана можност за нејзино изјавување, како што е и случот со оспорениот член 39 став 2 од Законот.

Со цел да се добие одговор на прашањето дали оспорениот член 39 став 2 од Законот во делот: „од членот 30 став 3 на овој закон“ го задоволува критериумот на уставност по однос на неговата согласност со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и посебно по однос на Амандманот XXI на Уставот беше потребно да се направи поцелосна анализа на поставеноста и надлежноста на Управниот суд во судискиот систем и уреденоста и поставеноста на жалбата како правен лек во означениот дел од оспорената одредба.

Тргнувајќи од содржината на членот 50 став 2 од Уставот, со кој се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и другите институции што вршат јавни овластувања произлегува дека Законот за управните спорови преставува операционализација на наведената уставна одредба.

Со овој закон се определуваат правилата на постапката според кои Управниот суд ја обезбедува судската заштита на правата и интересите на физичките и правните лица кога тие се повредени со актите на органите на државната управа, Владата, други државни органи, општините и градот Скопје, организации утврдени со закон и на правни и други лица во вршење на јавни овластувања (носители на јавни овластувања), кога решаваат за правата и обврските во поединечни управни работи, како и за актите донесени во прекршочна постапка. Надлежноста на Управниот суд поконкретно е уредена во членот 2 од Законот за управните спорови, како и во членот 34 од Законот за судовите.

Со член 2 од Законот, децидно е утврдена надлежноста на Управниот суд. Така, се утврдува дека Управниот суд одлучува за законитоста на поединечните акти донесени во изборната постапка и на поединечните акти за избори, именувања и разрешувања на носители на јавни функции, ако тоа е определено со закон, како и за актите за именување, назначување и разрешување на раководни државни службеници, ако поинаку не е определено со закон (став 1). Понатаму, според став 3 на истиот член, во управен спор судот решава и одлучува за спор што ќе произлезе од спроведувањето и извршувањето на одредбите на концесиските договори, договорите за јавни набавки, кои се од јавен интерес и за секој договор во кој една од страните е државен орган, организација со јавни овластувања, јавно претпријатие, општините и градот Скопје, склучен од јавен интерес или заради вршење јавна служба (управни договори). Во управен спор судот одлучува и против поединечните акти на органите на државната управа, Владата, други државни органи, општините и градот Скопје, организации утврдени со закон и на правни и други лица во вршење на јавни овластувања (носители на јавни овластувања), кога за решавање во втор степен против таквиот акт не е обезбедена друга правна заштита (став 4). Во управен спор судот одлучува и за судир на надлежност меѓу органите на Републиката, општините и градот Скопје, меѓу општините и градот Скопје и по спорови настанати за судир на надлежности меѓу општините и градот Скопје и носителите на јавни овластувања, ако тоа е предвидено со закон, доколку со Уставот или законите не е предвидена поинаква судска заштита (став 5).

Имајќи предвид дека станува збор за многу широка проблематика која е дел од секојдневното живеење на луѓето и делувањето на правните субјекти законодавецот со Законот за управните спорови се определил за управно-судска заштита преку контрола на судската власт над извршната со што се оживотворува членот 8 став 1 алинеја 4 од Уставот. Во таа насока е конституиран Управниот суд, како би се остварила определбата за подобрување на ефикасноста, ажурноста и економичноста на судската контрола над поединечните управни акти, во однос на тоа дали се донесени во согласност со прописите од соодветната материјална област, како и тоа дали се донесени согласно постапка пропишана со закон, на кој начин се обезбедува заштита на законитоста на поединечните управни акти, а со тоа и заштита на правата и обврските на граѓаните во соодветна постапка.

Согласно член 22 од Законот за судовите („Службен весник на Република Македонија“ бр. 58/2006 и 35/2008), во судскиот систем судската власт ја вршат основните судови, апелационите судови, Управниот суд и Врховниот суд на Република Македонија.

Според тоа Управниот суд дејствува како единствен, специјализиран суд, кој ја врши судската власт на целата територија на Република Македонија, која околност, според Судот не е од влијание за категоризирање на Управниот суд како суд чии одлуки не подлежат на преиспитување. Во прилог на ваквото гледиште е и неспорната околност што според членот 4 алинеја 1 од Законот за управните спорови тој е поставен како првостепен суд, како и поради тоа што во одделни случаи, според законските одредби (член 4 алинеја 2 и член 16 став 2 и член 63 став 1) Врховниот суд одлучува по жалбите против одлуките на Управниот суд како и за вонредни лекови против пресудите на истиот суд, што значи дека некои негови одлуки, според актуелните законски решенија, подлежат на преиспитување преку можноста за поднесување на жалби и вонредни лекови.

Анализата на означениот дел од оспорениот член 39 став 2 од Законот за управните спорови по однос на уреденоста и поставеноста на жалбата како правен лек го покажа следното:

Членот 39 став 2 од Законот е систематизиран во Главата V. Постапка и според неговата содржина произлегува дека е дозволена жалба против пресудата од членот 30 став 3 на овој закон. Во одредбата не е определен рокот за изјавување на жалбата и не е определен судот надлежен за одлучување по жалбата.

Од натамошната анализа на оваа одредба произлегува дека станува збор за одредба која предвидува право на жалба само против одлуките на Судот донесени на јавна усна расправа, закажана и одржана на предлог на странката. Ако се земе предвид дека Судот по правило решава на нејавна седница (член 30 став 1), а само по исклучок одржува јавна расправа, кога и постапува како суд со полна јурисдикција (член 30 став 2) врз основа на содржината на посочениот дел од член 39 став 2 од Законот произлегува дека жалбата е дозволена во исклучителни случаи, кога Судот донел одлука на јавна усна расправа на барање на странката. Меѓутоа, за вака истакнато барање Судот нема обврска да удоволи на барањето на странката за одржување на расправа, дадено како можност во членот 30 став 3 од Законот. Во неа е содржано дискреционо право на Судот да оцени дали се исполнети условите за одржување на јавна усна расправа, бидејќи тој нема обврска за тоа да донесе формална одлука, ниту пак странката има право таквата одлука понатаму да бара да биде преиспитана од повисок суд. Сето наведено укажува на селективност и рестриктивност на законодавецот по однос на примената на нормата со која се утврдува користењето на уставно гарантираното право на жалба.

Заклучокот е дека означениот дел од членот 39 став 2 од Законот не ги покрива ситуациите за изјавување на жалба против одлуките на Судот донесени на нејавна седница врз основа на член 30 став 1 од Законот, ниту ситуациите за изјавување на жалба против одлуките на Судот донесени врз основа на член 30 став 2 од Законот, иако во тој случај Судот постапува како суд со полна јурисдикција.

При градењето на изнесениот заклучок се имаше предвид ширината на материјата поради која може да се бара управно-судска заштита која останува необезбедена со користењето на уставно гарантираното право на жалба, наспроти ретките можни ситации за прифаќање на барањето на странката за одржување на јавна усна расправа.

Тргнувајќи од карактерот на управно-судските спорови произлегува дека управната материја опфаќа проблематика од повеќе области (имотно правна област, катастар, урбанизам и градежништво, водостопанство, стопанство, сообраќај и врски, игри на среќа, трансформација, образование, јавни набавки, избори, пензии и права од пензиско и инвалидско осигурување, здравствено осигурување, здравствено-санитарен надзор и контрола, јавни давачки, даноци, царини, такси, статусни прашања, патни исправи, возила, оружје, права од индустриска сопственост и авторски права, банкарски работи, концесии, одбрана, работни односи, акцизи, разрешување од должност и друго). Во контекст на наведеното, а имајќи ја превид поставеноста на оспорениот член 39 став 2 од Законот, произлегува дека бројни се ситуациите во кои одлуките на Управниот суд значат конечно одлучување за остварувањето на правата и обврските на граѓаните и правните лица, но дали таквите одлуки ќе подлежат на натамошно судско преиспитување по пат на уставно гарантираната жалба е во зависиност исклучиво од дискреционото право на Судот да одржи јавна усна расправа на барање на странката и само во тие случаи неговата одлука ќе подлежи на натамошно судско преиспитување.

Целината на Законот, пак неспорно не содржи посебно систематизирано уредување по однос на правото на користење на редовниот правен лек-жалба, туку законодавецот се определил за поединечно уредување во конкретните споменати законски одредби, што, според Судот, не е околност што би можела да го доведе под сомнение Законот по однос на неговата согласност со Уставот, бидејќи тоа не е уставно прашање, туку прашање на техника во креирањето на законите. Меѓутоа, неможноста за изјавување на жалба по однос на одлуките донесени согласно член 30 став 1 и 2 од Законот, како и недостатокот на уредување по однос на рокот за изјавување на жалба и надлежниот суд за одлучување по жалбата во означениот дел од членот 39 став 2 од Законот се евидентни.

Врз основа на наведеното произлегува дека членот 39 став 2 од Законот во делот: „од членот 30 став 3 на овој закон“ има уставни недостатоци, кои не се во согласност со принципот на владеењето на правото како темелна вредност на Уставниот поредок од членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот. Ова од причина што правото на жалба не може да се остварува рестриктивно, или само како „голо“ право, преку произволни норми кои не го уредуваат конкретното право целосно, или пак го уредуваат правото селективно. Начелото на владеењето на правото во себе го содржи и начелото на законитост, кое го обврзува законодавецот да формулира прецизни, недвосмислени и јасни норми кои ќе елиминираат секаква можност од конфузија, а тој врз основа на уставната одредба е и во обврска да го утврди правото на жалба секаде онаму каде што истото ќе може да послужи како коректив од неправилни и незаконити одлуки на судовите со кои конечно се одлучува за правата и обврските и интересите на граѓаните.

Според мислење на Судот, законско уредување што е во правниот поредок доведува до нарушување на едно од основните уставно гарантирани права во Амандманот XXI на Уставот, а тоа е правото на жалба, кое се гарантира против одлуки на суд донесени во прв степен, без оглед на видот на судот, територијата на која тој ја остварува неговата надлежност или пак видот на споровите што се водат пред него, што значи дека ова право се гарантира секогаш кога е донесена одлука на суд во првостепена постапка.
.
Според тоа Судот оцени дека оспорениот член 39 став 2 во делот: „од членот 30 став 3 на овој закон“ не е во согласност со членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и Амандманот XXI на Уставот.

6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од оваа одлука.

7. Оваа одлука Судот ја донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спиро-вски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.231/2008
16 септември 2009 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски