У.бр.226/2008-1

а) Член 45 став 3, во делот: „а го организира и спроведува Министерството и Државниот просветен инспекторат“ од Законот за средното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр. 44/1995, 24/1996, 34/1996, 35/1997, 82/1999, 29/2002, 52/2002-пречистен текст, 40/2003, 42/2003, 67/2004, 55/2005, 113/2005, 35/2006, 30/2007, 49/2007, 81/2008 и 92/2008), и

б) Член 71 став 3, во делот: „а го организираат и спроведуваат Министерството и Државниот просветен инспекторат“ од Законот за основното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр.103/2008).

2. СЕ СТАВА ВОН СИЛА Решението за запирање од извршување на поединечните акти и дејствија донесени, односно преземени врз основа на деловите од одредбите на членовите од законите означени во точката 1 под а) и б) од оваа одлука.

3. Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“.

4. Уставниот суд на Република Македонија по иницијатива поднесена од Анастасија Кочова од Битола, со Решение У.бр.226/2008 од 20 мај 2009 година поведе постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точка 1 под а) и б) од оваа одлука, затоа што основано се постави прашањето за нивната согласност со одредбите од Уставот.

Со ова решение Судот истовремено изрече и времена мерка за запирање од извршување на поединечните акти и дејствија што се донесени, односно преземени врз основа на членовите од законите означени во точката 1 под а) и б) од оваа одлука.

5. Судот на седницата утврди дека според член 45 од Законот за средното образование учениците се оценуваат по наставните предмети што ги изучуваат. Оценките на ученикот во јавните училишта се утврдуваат како: одличен (5), многу добар (4), добар (3), доволен (2) и недоволен (1). Сите оценки се преодни освен оценката недоволен (1).

Следењето и вреднувањето на напредокот и постигнувањето на учениците може да се врши со интерно и екстерно проверување и оценување. Интерното проверување и оценување го вршат наставниците во училиштето.

Екстерно проверување на постигањата на успехот на учениците на крајот на секоја учебна година се спроведува на стандардизирани тестови изготвени од Бирото за развој на образованието и Центарот за стручно образование и обука, а го организира и спроведува Министерството и Државниот просветен инспекторат.

Резултатите од проверувањето на напредокот и постигањето на успехот на ученикот од ставот 3 на овој член не влијаат врз општиот успех на ученикот, односно на неговите оценки, освен доколку разликата меѓу добиената оценка од екстерното проверување на постигањето на успехот на учениците и добиената оценка од наставникот се разликува повеќе од една оценка.

На ученикот му се издава свидетелство за завршена година по спроведеното екстерно проверување од ставот 3 на овој член.

Начинот на организирање и спроведување на постигањето на успехот на учениците од ставовите 2 и 3 на овој член, како и начинот на утврдувањето на завршните оценки на ученикот го пропишува министерот.

Според член 71 од Законот за основното образование следењето и проверувањето на напредокот и постигањето на успехот на учениците се врши со интерно или екстерно проверување.

Интерното проверување на постигањето на успехот на учениците на крајот од трето одделение го вршат наставниците во училиштето врз основа на стандардизирани тестови подготвени од Бирото.

Екстерното проверување на постигањата на успехот на учениците на крајот на секоја учебна година за учениците од четврто до деветто одделение се спроведува врз основа на стандардизирани тестови изготвени од Бирото, а го организираат и спроведуваат Министерството и Државниот просветен инспекторат.

Резултатите од проверувањето на напредокот и постигањето на успехот на ученикот од ставот 3 на овој член не влијаат врз општиот успех на ученикот, односно на неговите оценки, освен доколку разликата меѓу добиената оценка од екстерното проверување на постигањето на успехот на учениците и добиената оценка од наставникот се разликува повеќе од една оценка.

На ученикот му се издава свидетелство за завршено одделение по спроведеното екстерно проверување од ставот 3 на овој член.

Начинот на организирање и спроведување на проверување на постигањето на успехот на учениците од ставовите 2 и 3 на овој член, како и начинот на утврдувањето на завршните оценки на ученикот го пропишува министерот.

6. Согласно член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот владеењето на правото е една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 44 од Уставот на Република Македонија, секој има право на образование. Образованието е достапно на секого под еднакви услови. Основното образование е задолжително и бесплатно.

Според член 45 од Уставот, граѓаните имаат право, под услови утврдени со закон, да основаат приватни образовни установи во сите степени на образованието, освен во основното образование.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 91 став 1 од Уставот, Владата на Република Македонија ја утврдува политиката на извршувањето на законите, а според алинеја 5, Владата донесува уредби и други прописи за извршување на законите.

Согласно член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

Согласно член 55 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, министерот донесува правилници, наредби, упатства, планови, програми, решенија и други видови на акти за извршување на законите кога за тоа е овластен со закон.

Организацијата, функционирањето и управувањето во средното образование во Република Македонија како дел од системот на воспитанието и образованието, се уредува со Законот за средното образование, а дејноста на основното образование како дел од единствениот воспитно-образовен систем се уредува со Законот за основното образование.

Согласно член 2 став 2 од Законот за средното образование, средното образование се остварува во средни училишта кои се организираат како јавни средни училишта (средно општинско училиште, односно средно училиште на Градот Скопје и државно средно училиште) и приватно средно училиште.

Според членот 21 став 1 од Законот, со наставните планови и наставните предмети се уредуваат целите, наставните подрачја, теми и содржини, образовните стандарди и профилот на наставникот што ја реализира наставата. Според ставот 2 на истиот член од Законот образовните стандарди на предлог на Државниот испитен центар ги донесува министерот. Во ставот 3 од истиот член од Законот се предвидува дека програмите се изработуваат според модел на програми кој го донесува министерот на предлог на Бирото за развој на образованието. Во моделот се утврдува и флексибилноста во реализација на наставните подрачја и теми. Според ставот 4 на членот 21 од Законот со плановите и програмите од став 1 на овој член се утврдуваат и други облици на воспитно образовната дејност.

Согласно член 22 став 1 од Законот, плановите и програмите за јавните училишта ги изготвува Бирото за развој на образованието, а ги донесува министерот.

Статусот на ученикот, како и утврдувањето на општиот успех на учениците во средните училишта е регулиран во Главата V од Законот со наслов „Ученици“. Така, согласно член 41 од Законот, статус на ученици во средното оразование се стекнува со запишување во средното училиште.

Со оспорениот член 45 од Законот, всушност се регулира начинот на интерното и екстерното проверување на учениците и нивно оценување. Токму со овој член од Законот децидно се наведува дека екстерното проверување на постигањата на успехот на учениците се врши на крајот на секоја учебна година и истото се спроведува врз основа на стандардизирани тестови изготвени од Бирото за развој на образованието и Центарот за стручно образование и обука, а го организира и спроведува Министерството и Државниот просветен инспекторат. На ученикот ќе му биде издадено свидетелство за завршена година по спроведеното екстерно проверување на успехот на ученикот.

Според членот 46 од Законот, општиот успех на ученикот се утврдува врз основа на годишните оценки од сите задолжителни предмети на крајот на годината, а за учениците упатени на поправен испит по завршувањето на поправните испити.

Во Глава VI од Законот за средното образование е содржана темата „Наставници и стручни соработници“.

Во член 59 од Законот се предвидува дека воспитно-образовната работа во средното образование ја остваруваат наставници, воспитувачи и стручни соработници (педагог, психолог, дефектолог, социолог, социјален работник, лаборант, библиотекар и друго). Наставници во средното образование можат да бидат лица кои завршиле соодветни студии за образование на факултет, висока школа или академија и имаат положено стручен испит. Наставници во средното образование можат да бидат и лица кои имаат соодветно високо образование стекнато на други факултети, а се здобиле со педагошка, психолошка и методска подготовка на соодветни факултети и имаат положено стручен испит, доколку не се исполнети условите од став 2 на овој член. Наставници во средното образование за ученици со посебни образовни потреби можат да бидат лица со завршено високо образование од ставовите 2 и 3 на овој член, а кои се здобиле со соодветно дефектолошко образование и имаат положено стручен испит. Одредбата од став 4 на овој член не се однесува на затекнатиот наставновоспитен кадар со работно искуство над десет години во средното образование за ученици со посебни потреби, кои претходно не се здобиле со дефектолошко образование. По исклучок во средното стручно образование за практичната настава наставници можат да бидат и лица кои завршиле специјалистичко средно или више образование, се здобиле со педагошка, психолошка и методска подготовка на соодветни факултети и имаат положен стручен испит. По исклучок во средното балетско образование по стручно теоретската и практичната настава наставници можат да бидат и лица кои завршиле средно балетско училиште и пет години практика во играње балет, а се здобиле со педагошко-психолошка и методска подготовка на соодветен факултет и имаат положено стручен испит. Програмите за педагошка, психолошка и методска подготовка, како и за соодветно дефектолошко образование од став 4 на овој член ги изготвува соодветниот наставнички факултет во соработка со Бирото за развој на образованието. Стручни соработници во средното образование можат да бидат лица со завршено соодветно средно, више и високо образование. Соодветноста на профилот се утврдува со плановите и програмите. Воспитувачи во ученички дом можат да бидат лица кои ги исполнуваат условите за наставник, педагог или психолог во средното образование. Наставниците и воспитувачите од ставовите 2, 3, 4. 5, 6 и 9 на овој член треба да се државјани на Република Македонија и да го владеат литературниот јазик и писмото на кој ја изведуваат наставата. Во приватното средно училиште, за предметите за кои наставата се изведува на странски јазик, наставници можат да бидат и лица странски државјани кои имаат соодветен вид образование под услови утврдени со овој закон. Училиштето е должно да организира проверка на наставникот за владеење на јазикот од став 11 на овој член. Проверката ја врши комисија.

Во член 68 од Законот е предвидено дека директорот, наставникот и стручниот соработник во јавното училиште во текот, на својот работен век е должен перманентно стручно да се усовршува. Стручното и педагошкото усовршување го организира и остварува Бирото за развој на образованието, факултетите со наставнички групи и други специјализирани јавни и приватни установи. Облиците, начинот, постапката и условите за стручно и педагошко усовршување се пропишуваат со акт што го донесува министерот.

Согласно член 69, пак, од истиот закон, во јавните училишта за самостојно извршување на работите и задачите и осовременување на воспитно-образовната работа во училиштата, наставниците и стручните соработници се оценуваат на две години. Оценувањето на наставниците и стручните соработници го врши комисија составена од директорот, стручниот соработник од училиштето и соодветниот советник од Бирото за развој на образованието. Резултатите од оценувањето овозможуваат стекнување на звања. Работникот кој е незадоволен од оцената од став 1 на овој член има право на жалба до училишниот одбор. Поблиски прописи за условите, начинот на оценувањето, оцената за работа, видот и стекнувањето на звањата донесува министерот.

Законот за основното образование го уредува задолжителното основно образование што се остварува во основните училишта, како и дејноста на основното образование како дел од единствениот воспитно-образовен систем.

Во членот 65 од Законот, кој е поместен во Глава VI, со наслов „Оценување на постигањата и напредувањето на учениците“, се предвидува дека:
(1) Постигањата на учениците во основното училиште се оценува описно и бројчано.
(2) Во првиот период, постигањето на ученикот во текот на наставната година по задолжителните и изборните предмети се оценува описно.
(3) Ученикот од став (2) на овој член само на крајот на учебната година добива свидетелство со описни оценки.
(4) Во вториот период, постигањето на ученикот во текот на наставната година по задолжителните и изборните предмети се оценува описно и бројчано.
(5) Ученикот од став (4) на овој член на крајот на прво полугодие добива известување за успехот со бројчани оценки, а на крајот на учебната година добива свидетелство со бројчани оценки и оценка за општ успех.
(6) Во третиот период, постигањето на ученикот во текот на наставната година по задолжителните и изборните предмети се оценува бројчано.
(7) Ученикот од став (6) на овој член на крајот на прво полугодие добива известување за успехот со бројчани оценки, а на крајот на учебната година добива свидетелство со бројчани оценки и оценка за општ успех.
(8) Бројчаните оценки се: одличен (5); многу добар (4); добар (3); доволен (2) и недоволен (1). Сите оценки се преодни освен оценката недоволен (1).
(9) Највисока оценка е одличен (5).

Според оспорениот член 71 од Законот:
(1) Следењето и проверувањето на напредокот и постигањето на успехот на учениците се врши со интерно или екстерно проверување.
(2) Интерното проверување на постигањето на успехот на учениците на крајот од трето одделение го вршат наставниците во училиштето врз основа на стандардизирани тестови подготвени од Бирото.
(3) Екстерното проверување на постигањата на успехот на учениците на крајот на секоја учебна година за учениците од четврто до деветто одделение се спроведува врз основа на стандардизирани тестови изготвени од Бирото, а го организира и спроведува Министерството и Државниот просветен инспекторат.
(4) Резултатите од проверување на напредокот и постигањето на успехот на ученикот од став (3) на овој член не влијаат врз општиот успех на ученикот, односно на неговите оценки, освен доколку разликата помеѓу добиената оценка од ектерното проверување на постигањето на успехот на учениците и добиената оценка од наставникот се разликува повеќе од една оценка.
(5) На ученикот му се издава свидетелство за завршено одделение по спроведеното ектерно проверување од ставот (3) на овој член.
(6) Начинот на организирање и спроведување на проверување на постигањето на успехот на учениците од ставовите (2) и (3) на овој член, како и начинот на утврдувањето на завршните оценки на ученикот го пропишува министерот.

Членот 96 од Законот, кој е содржан во Глава VII од наслов „Наставници, стручни соработници и воспитувачи“ точка 5 со поднаслов „Оценување на наставници“, предвидува дека (1) за наставниците, стручните соработници или воспитувачите, кои во остварувањето на воспитно-образовниот процес не покажуваат задоволителни резултати, Бирото, Советот на родители или Државниот просветен инспекторат покренуваат иницијатива до училишниот одбор за преиспитување на нивната способност за реализација на работните обврски. (2) Бирото, Советот на родители или Државниот просветен инспекторат покренуваат иницијатива до училишниот одбор за престанок на работниот однос и за наставници во основните училишта кои вршат подготовки и други активности на учениците од училиштето кои следат настава по завршување на работното време, а не се утврдени со годишната програма за работа. (3) Иницијативата од ставовите (1) и (2) на овој член мора да содржи образложение за причините поради кои се покренува. (4) Ако иницијативата од ставовите (1) и (2) на овој член е покрената од Советот на родители, Училишниот одбор пред да расправа за иницијативата, задолжително бара мислење од Државниот просветен инспекторат. (4) Ако училишниот одбор ја прифати иницијативата од ставовите (1) и (2) на овој член до директорот поднесува предлог за престанок на работниот однос на наставник, стручен соработник или воспитувач, во рок од седум дена. (5) Директорот е должен да постапи по предлогот од став (4) на овој член во рок од седум дена од денот на добивањето на предлогот.

Според член 97 од истиот закон:
(1) Врз основа на резултатите од екстерното проверување на постигањата на успехот на учениците од член 71 став (3) од овој закон се оценува објективноста и професионалноста на наставникот во вреднувањето на постигнувањата на успехот на ученикот; (2) Оценувањето од став (1) на овој член се врши со споредување на резултатите на екстерното проверување на постигањата на ученикот со завршната оценка на ученикот по соодветниот предмет, за што Министерството изготвува ранг листа за отстапување од добиените показатели.
(3) Врз основа на ранг листата од став (2) на овој член, 20% од наставниците кај кои има најмали отстапувања во добиените показатели им се зголемува платата за наредната година 15% од платата што ја прималe;
(4) Врз основа на ранг листата од став (2) на овој член, 20% од наставниците кај кои има најголеми отстапувања во добиените показатели им се намалува платата за наредната година 10% од платата што ја прималe.
(5) Ако наставникот три години едно по друго покажува резултати од став (3) на овој член се унапредува во првото наредно звање.
(6) Ако наставникот три години едно по друго покажува резултати од став (4) на овој член му престанува работниот однос.
(7) Акт за зголемување, односно намалување на платата на наставникот согласно ставовите (3) и (4) на овој член донесува директорот на училиштето.
(8) Против актот на директорот од став (7) на овој член наставникот може да поднесе жалба до надлежен суд.
(9) Начинот на изготвување на ранг листата, утврдувањето на процентот на најголеми односно најмали отстапувања од добиените показатели, процентот на зголемување односно намалување на платата како и начинот на намалувањето, односно зголемувањето на платата на наставникот во рамките на утврдените проценти согласно овој член го пропишува министерот.

Од анализата на наведените уставни и законски одредби од двата оспорени закона, а поаѓајќи од уставните гаранции за обезбедување на правото на образование на секого под еднакви услови, законодавецот во двата закона – Законот за средното образование и Законот за основното образование јасно и децидно определил дека образовниот процес се врши во установа формирана за таа цел, односно во основните и средните училишта кој процес се реализира преку посебни програми и организација на воспитната работа во основното училиште, односно планови и програми за воспитно-образовната дејност во средните училишта. Правото на образование значи право на граѓанинот да се здобива со знаење и со стручна подготовка на сите степени на образование под еднакви услови предвидени во Уставот.

Во конципирањето на одредбите кои го изразуваат правото на образование, Уставот поаѓа од општата констатација дека образованието не е само приватна работа на поединецот, туку интерес и потреба на општеството во целина. Оттука, Уставот гарантирајќи му го на секого правото на образование упатува на стекнување на знаења и стручна подготовка.

Следејќи ги промените во општествено-економската структура, каде што пазарните законитости и претприемништвото треба да доведат до суштински измени не само во општествено-економската сфера, туку и во речиси сите општествени дејности, каде што образованието има посебно место и значење, концептот за развој на општеството претпоставува конкуренција и подобар квалитет и во оваа мошне чувствителна сфера од општествениот живот.

Оценувањето на учениците опфаќа следење и проверување на постигањата и напредувањето на ученикот, како и прибирање и анализирање на показателите за неговиот развој во воспитно образовниот процес. Оттука, при определувањето на оценката според Судот, неопходно е да бидат разгледани повеќе аспекти и тоа: обемот и квалитетот на усвоените знаења, работните навики, заинтересираноста за наставата и односот кон неа, оспособеноста за примена на знаењата, развојот на способноста и формирањето на моралните ставови. Следењето, проверувањето и оценувањето на учениците, а во контекст на наведените аспекти, треба да биде континуирано и систематско.

Во процесот на следењето, проверувањето, поттикнувањето и оценувањето на развојот и напредувањето на учениците во воспитно-образовниот процес наставниците користат методи, постапки, техники кои се сообразени со содржините што се оценуваат како усно и писмено проверување, писмена работа, тестови на знаења, практично проверување, есејски задачи итн. На овој начин, преку овие методи, наставниците како директно инволвирани во воспитно-образовниот процес, се единствени кои можат континуирано и систематски да го следат постигањето и напредувањето на ученикот преку текот на целата учебна година и на крајот да го утврдат општиот успех на ученикот.

Оттука, оспорените делови од законските одредби на член 45 од Законот за средното образование и член 71 од Законот за основното образование децидно наведени во точка 1 под а) и б) од оваа одлука, според Судот, не се во согласност со Уставот и примената на начелото на владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните како негов дел. Ова особено од фактот што ниту во двата закона не е децидно, јасно и прецизно содржано решение дека вршењето или изведувањето на тестирањето ќе биде во надлежност на училиштето како образовна установа, туку оваа надлежност е дадена исклучиво на извршната власт, преку овластување на Министерството за образование и Државниот просветен инспекторат.

Според Судот, орган на извршната власт, надвор од училиштето и воспитно-образовниот процес, не може да врши екстерно проверување и оценување на учениците во основните и средните училишта, односно дека не е во согласност со Уставот и принципот на владеењето на правото Министерството за образование и Државниот просветен инспекторат да организираат и спроведуваат проверување на успехот на ученикот, а кое е од влијание на конечниот постигнат општ успех на ученикот. Имено, според нашиот образовен систем, спроведувањето на наставниот процес и утврдувањето на општиот успех на ученикот, го спроведуваат образовни установи и тела.

Поради наведеното, Судот оцени дека оспорените одредби од член 45 став 3, во делот: „а го организира и спроведува Министерството и Државниот просветен инспекторат од Законот за средното образование и на член 71 став 3, во делот: „а го организираат и спроведуваат Министерството и Државниот просветен инспекторат“ од Законот за основното образование, не се во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот на Република Македонија.

7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 под а) и б) од оваа одлука.

8. Оваа одлука Судот ја донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.226/2008
1 јули 2009 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски