У.бр.221/2010

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 23 февруари 2011 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 128 став 6 од Законот за основното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр. 103/2008, 33/2010, 116/2010, 156/2010 и 18/2011) и на Автентичното толкување на членот 128 став 6 од Законот за основното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр. 103/2008), објавено во „Службен весник на Република Македонија“ бр.112/2010.

2. Светлана Трајковска од Куманово, Елка Даскалова од Скопје и 33 други директори на основни училишта во Скопје, Велес, Струмица, Општина Ново Село и др., на Уставниот суд на Република Македонија му поднесоа иницијативи за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точката 1 од ова решение.

– Според Светлана Трајковска, како подносител на иницијативата, со оспорениот член 128 став 6 од Законот, се ограничувале слободите и правата на директорите, ставајќи ги во дискриминаторска положба, спротивна на Уставот, со тоа што мандатот на директорите противуставно бил ограничен само на два мандата, што не било случај со претходната законска регулатива. Битните повреди на Уставот законодавецот ги правел на начин што поведувајќи се од политички, нестручни и пристрасни побуди, вршел дискриминација и повреда на економските, социјалните и културните права на човекот и граѓанинот загарантирани со Уставот.

Со автентичното толкување на оспорениот член 128 став 6 од Законот, законодавецот, според подносителот на иницијативата, со недемократско, незаконито, нестручно, несовесно и пристрасно толкување, предвидувал претходните два мандати на директорот на основното училиште пред влегување во сила на овој закон, да се засметуваат во мандатот на директорот, што само по себе значело кршење на Уставот и уставната забрана за повратно дејство на законите, како општо правило и демократски принцип кој ја зацврстува правната сигурност на граѓаните.

Согласно наведеното, ограничувањето на изборот за директор на основно образование, со право на само два мандати, а следствено и со засметување на неговите претходни мандати на директор на основно училиште пред влегување во сила на овој закон, било спротивно на член 32 став 2 и член 52 од Уставот, поради што се бара член 128 став 6 од Законот и неговото автентично толкување да бидат поништени или членот 128 став 6 да биде сменет на начин што зборовите „ со можност за уште еден мандат“ да бидат бришани, како единствен начин Судот да може да ја исправи нееднаквоста што законодавецот ја направил со оспорениот член од Законот.

– Според наводите во иницијативата поднесена од Елка Даскалова од Скопје и 33 други директори на основни училишта во Скопје, Велес, Струмица, Општина Ново Село и др., оспореното автентично толкување било во спротивност со член 9 и член 32 став 2 од Уставот. Подносителите на иницијативаата сметаат дека претходните два мандати на директор не можеле да бидат ограничување за повторен избор на одреден директор на основно училиште, односно дека претходната општествена положба/директор не смеела да биде пречка за нов избор на следна општествена положба/директор. Целта на законодавецот би била, заради поспешување на образовниот процес и можноста за професионалност, директорите како менаџери на училиштата да бидат ограничени во своето „владеење“ со училиштето. Меѓутоа, овие цели се спроведувале со ограничување на директорите кои веќе го остваруваат моменталниот мандат или пак, пред неограничен период во минатото биле на тие функции во време кога важеле други прописи. Во овој правец, доколку се види екстензивноста на опсегот на заштита на членот 32 став 2 од Уставот, можело со сигурност да се констатира дека во овој случај, не на секого му било достапно секое работно место под еднакви услови. Од друга страна, легитимната цел за ограничување на мандатот со автентичното толкување била уште повеќе неуставна заради фактот што, претходните мандати на одреден директор претставувале ограничување за повторен избор на директор, не водејќи сметка дали тие мандати биле извршувани со успех во функција на образовниот процес.

Истовремено, ценејќи ја целта на законодавецот за ограничување на мандатите на директорите на еден мандат од четири години со можност за уште еден мандат, како резултат на т.н. отстранување на можноста за авторитарност во основните училишта, како и за евентуалните политички консеквенци, подносителите на иницијативаата сметаат дека моменталните мандати кои ги затекнале директорите во времето на донесување на Законот за основното образование и на тие што претходно биле, претставувал дополнителен сомнеж за политизација на функцијата директор на основно училиште. Оваа политизација законодавецот ја овозможил со неуставното автентично толкување.

Покрај тоа, направена била и груба повреда на член 52 став 4 од Уставот, затоа што автентичното толкување било понеповолно за граѓаните во извршување на нивните јавни функции. Истовремено, со новиот закон за основно образование се регулирале нови општествени односи кои не биле предмет на уредување претходно. Оттука, не можеле да се поврзуваат условите за избор на директор со еден закон кој престанал да важи, со друг закон кој односите ги уредувал на друг начин. Зачудувал фактот како можело да се даде вакво автентично толкување на Законот, ако се имало предвид досегашното искуство во примената на овој закон кое се однесувало на условите за трансформација на работен однос од определено на неопределено време, за кое и Уставниот суд, но и судската пракса, покажале дека законите во врска со нивните измени или нови одредби не можат да важат ретроактивно. Со примена на аналогија во овој случај, не можело автентичното толкување да се смета за релевантно, дозволувајќи одредбата од член 128 став 6 од Законот за основното образование, да значи ограничување на можноста да биде избран за директор кандидатот кој пред изборот раководел како директор два мандата, туку толкувањето морало да биде во насока на примена на Законот од денот кога влегол во сила, па за во иднина.

Понатаму, се поставувало прашање дали ваквото толкување значело забрана, односно ограничување и за оние директори кои по истекот на два мандати би се јавиле на оглас за директор во друго училиште од она во кое дотогаш раководеле, или оваа забрана – ограничување се однесувала само за исклучување на можноста кога се работи за пријавување на кандидат во истото училиште? Ако се прифател резонот на Законодавната комисија, произлегувало како и во ваков случај да важело нивното толкување. Токму заради тоа била нарушена уставната гаранција за достапност на секое работно место под еднакви услови, утврдена во член 32 став 2 од Уставот.

Поради наведеното, се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорената одредба и да донесе времена мерка за запирање на сите одлуки на училишните одбори при основните училишта во Република Македонија за избор на директори и следствено, да го поништи како неуставно оспореното автентично толкување.

3. Судот на седницата утврди дека според член 128 став 6 од Законот за основното образование, мандатот на директорот трае четири години, со можност за уште еден мандат.

Судот, исто така, утврди дека според Автентичното толкување на членот 128 став 6 од Законот за основното образование, одредбата од членот 128 став 6 на Законот за основното образование („Службен весник на Република Македонија“ број 103/2008), треба да се толкува така што претходните мандати на директорот на основното училиште пред влегувањето во сила на овој закон се засметуваат во мандатот на директорот. Следователно претходните два мандата на директорот на основното училиште претставуваат ограничување за повторен избор за директор на основното училиште.

4. Согласно член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Согласно член 23 од Уставот, секој граѓанин има право да учествува во вршење на јавни функции.

Според член 32 став 1 од Уставот, секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност. Според ставот 2 од овој член од Уставот, секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место, додека според ставот 5 на истиот член, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.

Според член 44 од Уставот секој има право на образование. Образованието е достапно на секого под еднакви услови. Основното образование е задолжително и бесплатно.

Како една од гаранциите на основните слободи и права на човекот и граѓанинот, во член 52 став 4 од Уставот е утврдена забраната на повратното дејство на законите и другите прописи, освен во случај кога тоа е поповолно за граѓаните.
Од наведените уставни одредби произлегува дека правото на образование како комплексно прашање Уставот го уредува само начелно, оставајќи го неговото поблиско уредување со закон. Тргнувајќи од тоа, неспорно е дека Собранието на Република Македонија, како носител на законодавната власт, може да донесува закони, меѓу другото и за уредување на прашања и односи поврзани со остварувањето на уставно утврденото право на основно образование, кое е задолжително. Во рамките на уредувањето на овие прашања, законодавецот има легитимно право да ги пропише и условите под кои се изведува воспитно-образовната дејност во основното образование, да го уреди управувањето и раководењето со училиштето, а во таа смисла да ги утврди и условите кои треба да ги исполнува лицето за вршење функција директор на основно училиште, како и да го определи мандатот на директорот.

Со Законот за основното образование се уредува задолжителното основно образование што се остварува во основните училишта, како и дејноста на основното образование како дел од единствениот воспитно-образовен систем (член 1).

Во насока на остварување, односно реализирање на наведените прашања, законодавецот во главата X. Органи на управување, раководење и стручни органи на основното училиште, во член 128, пропишал дека орган на раководење во основното училиште е директорот (став 1). Директорот е одговорен за законитоста во работата и за материјално-финансиското работење на училиштето (став 2). Според став 3 на истиот член, за директор на основно училиште може да се избира лице кое има најмалку високо образование и кое ги исполнува условите за наставник или стручен соработник во основно училиште и ако има најмалку пет години работно искуство во воспитно-образовната работа, положен испит за директор. Согласно став 6 на овој член, мандатот на директорот трае четири години, со можност за уште еден мандат.

Наводите во иницијативата за неуставноста на одредбата според која мандатот на директорот трае четири години, со можност за уште еден мандат, Судот ги оцени како неосновани. Ова од причини што е неспорно уставното овластување на законодавецот, во рамките на уредувањето на основното образование, да ги утврди условите кои треба да ги исполни лицето кое може да ја извршува раководната функција во основното училиште – директор, како и да го определи мандатот на директорот, што го подразбира и ограничувањето исто лице да може да ја врши функцијата директор на основното училиште најмногу во два мандата. Притоа, законодавецот е обврзан да го почитува уставното начело на еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите, што во суштина значи обврска на законодавецот во законот да утврди исти услови под кои граѓаните ќе ги остваруваат своите слободи, права и должности, без притоа да се прави разлика помеѓу граѓаните по основ на пол, раса, боја на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Според Судот, токму на овие принципи законодавецот ги утврдил условите, односно критериумите за избор на директор на основно училиште, времетраењето на мандатот на директорот и бројот на мандатите на исто лице за вршење на оваа функција, со што овозможил достапност на ова работно место под еднакви услови за сите, што е негова уставна обврска, поради што не може се прифати дека со тоа се врши дискриминација и повреда на економските, социјалните и културните права на човекот и граѓанинот загарантирани со Уставот, како што се наведува во иницијативата.

Наводите во иницијативата дека во претходната законска регулатива која го уредувала основното образование, не постоело ограничување на бројот на мандатите за вршење на функцијата директор на основно училиште, според Судот, сами по себе не влијаат на уставноста на сега важечкото решение со кое бројот на мандатите е ограничен на два мандата. Ова од причина што законодавецот постапил во рамките на уставното овластување, во зависност од развојот на општествените и економските односи, да ги уредува и по потреба да ги менува односите во основното образование, во насока за која оценил дека е целисходно, а за уставноста на ваквото решение суштинско е што должината на мандатот и бројот на дозволените мандати се однесуваат подеднакво на сите вршители на оваа функција.

Тргнувајќи од наведеното, пред Судот не се постави прашањето за согласноста на член 128 став 6 од Законот со член 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 32 став 2 и член 51 од Уставот.

5. Во однос на наводите во иницијативата кои се однесуваат на оспорувањето на уставноста на Автентичното толкување на членот 128 став 6 од Законот за основното образование, Судот го имаше предвид следното:

Според член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, Собранието на Република Македонија донесува закони и дава автентично толкување на законите.

Од изнесената уставна одредба произлегува дека Собранието на Република Македонија има овластување да дава автентично толкување на законските одредби, при што Уставот остава законодавецот да го определи обемот и постапката на давањето автентично толкување, со оглед на тоа што тој ја донесува законската одредба.

Според член 176 став 7 од Деловникот на Собранието на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 91/2008 и 119/2010), предлогот на автентичното толкување се усвојува со истото мнозинство со кое се донесува законот на кој се дава автентичното толкување.

Автентичното толкување на член 128 став 6 од Законот за основното образование, е дадено од страна на Собранието на Република Македонија, во иста постапка според која е донесен и Законот за основното образование, кој врз основа на точка 2 од Амандманот X на Уставот на Република Македонија, е донесен со мнозинство гласови од присутните пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од присутните пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија. Имено, автентичното толкување (видно од стенограмот за неговото усвојување на Првото продолжение од Стоидесеттата седница на Собранието на Република Македонија, одржана на 24 август 2010 година) е усвоено со мнозинство гласови од присутните пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од присутните пратеници кои не се мнозинство во Република Македонија. Поради наведеното, наведеното автентично толкување има уставна основа.

За анализата на оспореното автентично толкување, освен содржината на член 128 став 6 од Законот, на кое тоа се однесува, Судот ја имаше предвид и содржината на член 184 од Законот, кој е систематизиран во Главата XVI. ПРЕОДНИ И ЗАВРШНИ ОДРЕДБИ. Имено, во член 184 од Законот, законодавецот пропишал дека директорите на основните училишта именувани пред влегувањето во сила на овој закон продолжуваат да ги вршат своите функции до истекот на времето за кое се именувани. Тоа значи дека овој член од Законот по својата содржина има карактер на преодна одредба, со која се регулира преодниот режим, односно начинот на преминување од постојните правни норми кон новите, при што законодавецот водел сметка да не се загрози правната сигурност и легитимно стекнатите права и интереси на субјектите на кои одредбата се однесува.

Според оспореното автентично толкување, одредбата од членот 128 став 6 на Законот за основното образование, треба да се толкува така што претходните мандати на директорот на основното училиште пред влегувањето во сила на овој закон се засметуваат во мандатот на директорот. Следователно претходните два мандата на директорот на основното училиште претставуваат ограничување за повторен избор за директор на основното училиште.

Во однос на условите кои треба да ги исполни лицето за директор, Судот направи анализа на условите кои треба да ги исполни лицето за вршење на оваа функција, и тоа според стариот закон за основно образование и според новиот, сега важечки закон за основно образование. Притоа, се констатира дека според стариот закон за основното образование (член 98), за директор на основно училиште се избирало лице кое покрај општите услови утврдени со закон ги исполнувало и условите за наставник, педагог или психолог во основно училиште, имало најмалку пет години работно искуство во установа за воспитно – образовна работа верифицирана од Министерството и положен испит за директор (условите се утврдени со Законот за изменување и дополнување на Законот за основното образование, објавен во “Службен весник на Република Македонија” број 63/2004). Според сега важечкиот закон, за директор на основно училиште може да се избира лице кое има најмалку високо образование и кое ги исполнува условите за наставник или стручен соработник во основно училиште и ако има најмалку пет години работно искуство во воспитно-образовната работа, положен испит за директор. Анализата на овие законски решенија покажува дека во суштина нема разлика во условите за избор на директор на основно училиште во двата закони, односно дека и во двата случаи лицето треба да има високо образование, да ги исполнува условите за наставник или стручен соработник, да има најмалку пет години работно искуство во воспитно-образовна установа и да има положено испит за директор. И во двата случаи, мандатот на директорот трае четири години, но единствена разлика е што сега тој мандат е ограничен најмногу на два мандати.

Според правната теорија, автентично толкување на законите значи утврдување на содржината и на вистинската смисла на веќе донесен закон, кој во примената покажува нејасност, двосмисленост или содржи празнини. Автентичното толкување е составен дел на објавениот закон, а не негово дополнување или нов закон. Тоа се применува од моментот на влегување во сила на законот што се толкува, на случаи кои не се решени (ретроактивно дејство). Ова толкување стапува на местото на одредбата на која се однесува и на тој начин станува дел од законот од самиот почеток од неговото влегување во сила.

Имајќи го предвид наведеното, произлегува дека преку оспореното автентично толкување законодавецот ја појаснува смислата на ограничувањето на бројот на мандатите за директор на основно училиште, извршено со новиот закон, односно дека секој, под исти услови, има право само на два мандати како директор на основно училиште, со што сите кандидати или вршители на оваа функција се ставени во иста положба.

Според Судот, со оспореното автентично толкување е пополнета празнината која се појавила во примената на членот 128 став 6 Законот во однос на преодниот режим на Законот, и тоа имајќи го предвид преодниот режим утврден со член 184 од Законот, со кој законодавецот го прифатил како важечки мандатот на директорите во тек. Во таква ситуација, со автентичното толкување, законодавецот определил соодветно да бидат третирани и претходните мандати на директорите, имајќи предвид дека нема суштинска промена во потребните услови за вршење на функцијата, а што води кон тоа сите кандидати или вршители на оваа функција да бидат ставени во иста положба, односно да имаат право најмногу на два мандата за истата функција.

Тргнувајќи од тоа дека автентичното толкување е составен дел на Законот, сметано од денот на влегување во сила на Законот, според Судот, не може основано да се прифати дека со автентичното толкување се нарушувала уставно утврдената граранција дека секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место, дека се овозможувала ретроактивна примена на законот која е понеповолна за граѓаните и дека со тоа се повредувал принципот на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија, поради што Судот не го постави прашањето за согласноста на оспореното автентично толкување со член 8 став 1 алинеја 3, член 32 став 2 и член 52 став 4 од Уставот.

6. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот, Бранко Наумоски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, д-р Трендафил Ивановски, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.221/2010
23 февруари 2011 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски