У.бр.2/2004

2. Ова Решение ќе се објави во “Службен весник на Република Македонија”.

3. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата, со оспорената одредба се повредувал член 50 став 2 од Уставот на Репубика Македонија кој гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Имено, според подносителот на иницијативата кога одредена одлука ќе биде донесена од управната власт морало да постои можност истата да се оспори пред суд, што било во согласност со членот 6 од Европската конвенција за заштита на правата на човекот и основните слободи. Исто така, подносителот на иницијативата во одбрана на дадените аргументи предлага да се има предвид и членот 16 од Конвенцијата за правната положба на бегалците.

Со споредување на содржината на оспорената одредба и членот 32 став 4 и 5 од истиот закон, подносителот на иницијативата доаѓа до заклучок дека барателите на азил не се третитале на еднаков начин со државјаните на Република Македонија, со што се повредувале и член 8 став 1 алинеја 1, 3 и 11, член 9, член 29 став 1 и 2 и член 54 став 1 од Уставот на Република Македонија.

4. Судот на седницата утврди дека според член 37 став 1 од Законот за азил и привремена заштита, против решението со кое се одбива барањето за признавање право на азил во итната постапка барателот на право на азил има право на жалба во рок од три дена од денот на доставувањето на решението.

Според став 2 од истата одредба жалбата од став 1 на овој член го одлага извршувањето на решението, а според став 3 по жалбата од став 1 на овој член одлучува надлежна комисија на Владата во рок од 15 дена од денот на поднесувањето на жалбата.

Во оспорениот член 37 став 4 од Законот е предвидено дека против решението на недлежната комисија на Владата не може да се води управен спор.

5. Согласно член 8 став 1 алинеја 1, 3 и 11 од Уставот на Република Македонија, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и почитувањето на општо-прифатените норми на меѓународното право се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 29 став 1 и 2 од Уставот, странците во Република Македонија уживаат слободи и права гарантирани со Уставот, под услови утврдени со закон и меѓународни договори. Републиката им гарантира право на азил на странците и лицата без државјанство, прогонети заради демократско политичко уверување и дејствување.

Според член 50 став 2 од Уставот, се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Според член 118 од Уставот, меѓународните договори што се ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон.

6. Конвенцијата за заштита на правата на човекот и основните слободи на Советот на Европа е ратификувана со Закон објавен во “Службен весник на Република Македонија” бр.11/1997.

Според член 3 од Конвенцијата, никој не може да биде подложен на мачење, нечовечко или понижувачко постапување или казнување.

Конвенцијата за правната положба на бегалците е усвоена во 1951 година и влегла во сила на 22 април 1954 година. Протоколот 1 кон Конвенцијата влегол во сила на 4 октомври 1967 година.

Согласно член 3 од Уставниот закон за спроведување на Уставот на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.52/1991), Република Македонија како суверена и самостојна држава својата меѓународна положба и односите со другите држави и меѓународните органи, организации и заедници ги остварува според општоприфатените начела на меѓународното право. Република Македонија како рамноправен правен наследник на СФРЈ со другите републики го презема членството на СФРЈ во меѓународните органи, организации и заедници.

Со Резолуција А/РЕС/47/225 од 28 април 1993 година, Генералното Собрание на ООН одлучи да ја прими Република Македонија како член на Организацијата на обединетите нации.

Одлуката за пристапување на Република Македонија кон меѓународно-правните документи за основните човекови права и слободи донесени од ООН, меѓу кои е и Конвенцијата за правната положба на бегалците, е објавена во “Службен весник на Република Македонија” бр. 57/1993 од 23 септември 1993 година.

7. Тргнувајќи од содржината на член 29 став 2 од Уставот произлегува дека Република Македонија го позиционира правото на азил како субјективно уставно право на странец, а условите под кои странците ги уживаат слободите и правата гарантирани со Уставот се утврдуваат со закон и меѓународни договори, според содржината на став 1 од истата одредба. Оттаму, правото на азил не е само субјективно уставно право, туку е и меѓународно признато право кое сите земји потписнички на меѓународните договори се должни максимално да го почитуваат во согласност со националното законодавство.

Имено, во Уставот на Република Македонија не е уредено прашањето за тоа како и со колку закони ќе се уредат условите и постапката за добивање и престанок на правото на азил на странец и лице без државјанство, како и начинот на обезбедувањето на судска заштита на правото на азил. Влегувањето на странци во друга држава и остварувањето на право на азил и привремена заштита е право на секоја држава таа слободно да го уреди со националното законодавство, зависно од нејзината политика, притоа се разбира почитувајќи ги општоприфатените меѓународни стандарди и принципи.

Условите и постапката за добивање и престанок на правото на азил и правото на привремена заштита се регулирани во Законот за азил и привремена заштита, во кој поаѓајќи од социјалниот и хуманитарниот карактер на проблемот на бегалците, се имплементирани меѓународните стандарди, но и компаративните искуства за почитување на процедуралните гаранции во постапката за остварување на ова право во Република Македонија, усогласени со интересите и економските можности на државата, нејзиниот правен и политички систем.

Содржински Законот за азил и привремена заштита е поделен во 9 тематски целини (глави): општи одредби, постапка за признавање право на азил, престанок на правото на азил, исправи, правна положба, право на привремена заштита, обработка и заштита на личните податоци, казнени одредби и преодни и завршни одредби.

Во членот 2 од Законот за азил и привремена заштита е определено кои лица можат да остварат право на азил и според оваа одредба, право на азил е заштита што Република Македонија ја дава под услови и постапка предвидени со овој закон на точно дефинирани категории лица и тоа: признаен бегалец (бегалец по Конвенцијата за статусот на бегалците од 1951 година и Протоколот за стаусот на бегалците од 1967 година) и лице под хуманитарна заштита (согласно член 3 од Конвенцијата за заштита на правата на човекот и основните слободи од 1950 година и член 3 од Конвенцијата против мачење и други облици на сурово, нехумано и понижувачко постапување или казнување од 1984 година).

Главата II “Постапка за признавање на правото на азил” е поделена во три целини: заеднички одредби, редовна постапка и итна постапка.

Во делот “Заеднички одредби” се предвидува супсидијарна примена на законот за општата управна постапка. Во овој дел се дефинира местото и улогата на поднесување на барање за признавање на правото на азил, пропишувајќи дека при преминувањето на државната граница барањето се искажува на полицијата која е должна да го спроведе барателот до Одделението за азил (Централен орган во Министерството за внатрешни работи кој решава во прв степен по барањето за признавање на правото на азил).

Во овој дел од Законот се содржани одредбите за начинот на поднесување на барањето за признавање на правото на азил, фотографирање на барателот на правото на азил и земањето на отпечатоци од прстите (член 18), обврска за поднесување на исправи што барателот на правото на азил ги поседува (член 20), правото на толкувач (член 21), јавност во постапката (член 22) при што општата јавност е исклучена, не сметајќи ги под јавност лицето кое дава правна помош, овластено од барателот, толкувачот и преставникот на Високиот комесаријат за бегалци на Организацијата на обединетите нации – УНХЦР.

Во редовната постапка, според член 32 став 4 од Законот е предвидена можност за поведување на управен спор против решението на надлежната комисија со која во жалбената постапка го одбила барањето за признавање на азил. За разлика од наведеното законско решение, во итната постапка со оспорениот член 37 став 4 од Законот изречно е определено дека незадоволното лице не може да води управен спор.

Во делот итна постапка (“аццелератед процедуре”), а посебно член 34 од Законот ваква постапка се спроведува кога барањето за признавање на право на азил е очигледно неосновано, освен кога барањето е поднесено од малолетно лице без придружба или лице со пречки во психичкиот развој.

Според член 35 став 1 од овој Законот, барањето за признавање на право на азил се смета дека е очигледно неосновано ако:

– нема основа за тврдење за страв од прогон, бидејќи барањето не е поднесено поради причините утврдени со овој закон, туку поради можност за вработување и подбри услови за живот или кога барателот не дава никакви податоци дека бил изложен на прогон или кога неговите тврдења се невозможни или противречни;
– барањето се заснова на смислена измама или злоупотреба на постапката за признавање право на азил;
– лицето пристигнало од безбедна земја на потекло, освен ако докаже дека земјата на потекло не е безбедна за него;
– лицето пристигнало од трета безбедна земја, каде што можело да бара признавање право на азил, освен ако докаже дека третата земја не е безбедна за него.

Според став 2 на овој член, барателот на право на азил извршува смислено дело на измама и злоупотреба на постапката за признавање право на азил согласно став 1 алинеја 2 на овој член во случај ако:

– без разумно објаснување, смислено дава невистинити изјави во неговото барање за признавање право на азил, усно или во писмена форма, а тие изјави се од суштествена природа и значење за определување на неговиот стаус на признаен бегалец;
– без разумно објаснување, го засновал своето барање врз лажен идентитет или врз фалсификувани исправи, за кои тврди дека се автентични;
– намерно уништува, оштетува или крие патна исправа, друг документ или доказ од значење за постапката, со цел да го попречи текот на постапката и да ги доведе во заблуда органите за признавање право на азил во врска со неговиот идентитет ;
– барањето за признавање право на азил е поднесено со цел да се спречи извршувањето на одлуката за протерување од територијата на Република Македонија, а барателот имал доволно можност претходно да бара признавање право на азил;
– барањето за признавање право на азил на лицето му било одбиено во друга земја, по испитување на суштината на барањето, во постапка што содржела соодветни процедурални гаранции, во согласност со Конвенцијата од член 2 алинеја 1 на овој закон и
– има добиено право на азил во друга земја и продолжува да ја ужива заштитата на таа земја.

Причините кога барањето се смета за очигледно неосновано, односно кога се смета дека барателот врши смислена измама и злоупотреба на постапката за признавање на право на азил соодветствуваат со Лондонската резолција за очигледно неосновани барања за азил на Советот на министрите на Европската унија од 1 декември 1992 година.

Според Судот од значење е и содржината на членот 15 од Законот, според кој во постапката за признавање право на азил соодветно ќе се применуваат одредбите од Законот за општата управна постапка, ако со овој закон не е поинаку определено. Во членот 9 став 1 точка 2 од Законот за општата управна постапка (“Службен лист на СФРЈ” бр.4/1977 и “Службен весник на Република Македонија” бр.44/ 2002) е определено дека управен спор не може да се води против акти донесени за работите за кои според изречна одредба на закон не може да се води управен спор. Оттаму, имајќи ги предвид цитираните одредби, Судот заклучи дека во конкретниот случај станува збор за законски исклучок.

Имено, правото на азил е субјективно уставно човеково право, но во исто време е и политичко право во чие уредување доаѓа до израз сувереното право на државата од која се бара азил да се определи дали ова право во случај на повреда ќе го заштитува само со предвидување на жалбена постапка или пак ќе дозволи и судска заштита кога таквото право е повредено. Со определбата во итната постапка од Законот незадоволниот барател да поднесе жалба до надлежната комисија на Владата на Република Македонија и предвиденото суспензивно дејство на жалбата се исполнува уставната обврска од членот 15 од Уставот.

Притоа потребата од постоење итна постапка кај очигледно неснованите барања и исклучувањето на правото на судска заштита се согледува потребата од брзо, итно, економично решавање по барања кои не се поднесени од лица што се прогонети заради демократско политичко уверување или дејствување. Итната постапка, според Судот наоѓа оправдување и во превентивната улога на државата да ги селектира барањата за право на азил кои во себе содржат злоупотреба на ова право со цел преку остварување на истото да се оствари алиби за одбегнување на одговорност во матичната земја, или да се одбегне друг вид на одговорност.

Ценејќи ги одредбите од Законот за азил и привремена заштита генерално, според Судот, Законот ги задоволува стандардите по однос на правото на жалба и правото на судска заштита, со тоа што исклучокот или немањето можност за судска заштита во итната постапка, не може да ја доведе под сомнение согласноста на оспорената одредба со Уставот.

Тргнувајќи од анализа на уставните и законските одредби и околноста што странците уживаат слободи и права под услови утврдени со закон и меѓународни договори, а Законот за азил и привремена заштита не определил право да се води управен спор во случај на одбиено очигледно неосновано барање, Судот оцени дека не би можело да се постави прашањето за согласноста на оспорената одредба со членот 29 став 1 и 2 од Уставот. Имено, Уставот оставил со закон да се уреди под кои услови и во каква постапка странец може да оствари право на азил и право на привремена заштита. Во секој случај лицето на кое не му е уважно барањето за азил и ма можност да бара остварување на права како странец во Република Македонија или пак во друга држава да побара право на азил.

Според Судот, оспорената одредба не може да се проблематизира ни по однос на нејзината согласност со членот 50 став 2 од Уставот. Имено, барателот на правото на азил е странец и тој не ужива исти права и слободи како граѓаните на Република Македонија, а цитираната одредба се однесува на гарантирана судска заштита само по однос на граѓаните на Република Македонија, но не и по однос на странците.

Исто така, оспорената одредба не може да се доведе под сомнение по однос на нејзината согласност со членот 9 од Уставот кој гарантира еднаквост на граѓаните во слободите и правата, бидејќи оваа уставна одредба, не се однесува на странците или во случајот барателите на правото на азил, туку се однесува исклучиво на граѓаните на Република Македонија.

Од друга страна, не постои меѓународен правнообврзувачки акт, составен дел на правниот поредок на Република Македонија, што поблиску ја уредува постапката за остварување или губење на правото на азил, поради што не може да се прифати наводот од иницијативата за ставање под сомнение на оспорената одредба по однос на член 8 став 1 алинеја 1, 3 и 11 од Уставот.

Согласно член 110 алинеја 1 од Уставот, Уставниот суд на Република Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот, што значи дека Судот не е надлежен да одлучува за согласноста на законите со меѓународните договори, поради што и не се впушти во оцена на основаноста на наводите за повреда на член 6 од Европската конвенција за заштита на правата на човекот и основните слободи и член 16 од Конвенцијата за статусот на бегалците.

8. Врз основа на изнесеното,Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

9. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Лилјана Ингилизова – Ристова и судиите: д-р Трендафил Ивановски, Махмут Јусуфи, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.2/2004
16 февруари 2005 год.
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Лилјана Ингилизова-Ристова

Издвоено мислење по предметот У.бр.2/2004