У.бр.207/2011

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Упатството за начинот на постапување во работата на министерствата за вклучување на засегнатите страни во постапката за изготвување закони, бр.51-4793/1, донесено од Владата на Република Македонија на 22 октомври 2011 година („Службен весник на Република Македонија“ бр.150/2011).

2. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на Упатството означено во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата, со Упатството се уредувало вклучување на засегнати страни во постапката за изготвување на законите, за што Владата на Република Македонија немала ниту уставна, ниту законска основа за уредување. Членот 36 став 4 од Законот за Владата на Република Македонија ја овластувал Владата на Република Македонија да го пропише начинот на работата на министерствата и на органите на државната управа, а не и да определи засегнати субјекти кои би учествувале во постапката на изготвувањето на законите, па бидејќи според член 88 став 2 од Уставот Владата ги врши своите права и должности врз основа и во рамките на Уставот и законите, таа со Упатството излегла надвор од уставните и законските овластувања. Освен тоа, според член 91 алинеја 6 од Уставот, Владата на Република Македонија можела да определи само начела за внатрешна организација и за работа на министерствата и другите органи на државната управа и да ги насочува и врши надзор над нивната работа, а не и да го уредува нивното постапување при изготвувањето на законите како што направила со оспореното упатство. Покрај тоа, според член 96 од Уставот, органите на државната управа ги вршат своите надлежности самостојно и врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата, а не ги вршат своите надлежности врз основа и во рамките на упатствата што ги носи Владата.

Од друга страна, материјата за изготвувањето и донесувањето на законите и други акти била целосно уредена со членовите 132-178 од Деловникот на Собранието на Република Македонија и со член 10 од Законот за организација и работа на органите на државната управа. Наведената законска одредба определувала дека органите на државната управа при подготвување на законите и другите прописи од својата надлежност обезбедуваат консултации со граѓаните преку: јавно објавување на видот, содржината и роковите за донесување на законите и други прописи, организирање јавни трибини и прибавување мислење од заинтересираните здруженија на граѓани и други правни лица, при што оваа одредба била донесена врз основа на член 95 став 3 од Уставот според кој организацијата и работата на органите на државната управа се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Од изнесеното, подносителот на иницијативата смета дека со Упатството се омаловажувале односно девалвирале наведените уставни, деловнички и законски одредби така што изнесената материја се сведувала на подзаконска материја, а тоа не било дозволено ако се почитуваат уставните и законските одредби. Поради тоа, Упатството не било во согласност со член 8 став 1 алинеите 3 и 4, член 51, член 68 став 1 алинеја 2, член 88 став 2, член 91 алинеите 5, 6 и 7, член 95 став 3 и член 96 од Уставот.

3. Судот на седницата утврди дека Упатството е донесено врз основа на член 36 став 4 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.59/2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006, 115/2007, 19/2008, 82/2008, 10/2010 и 51/2011).

Во член 1 од Упатството се определува дека со него „се уредува начинот на постапување во работата на министерствата за вклучување на засегнатите страни во постапката за изготвување закони, за кои согласно правната рамка за Процена на влијанието на регулативата (во натамошниот текст: ПВР), се изработува ПВР преку разгледување различни опции, правење анализи на очекуваните трошоци, придобивки и влијанија и консултации со засегнати страни и истата се документира во пропишани обрасци за ПВР (во натамошниот текст: обрасци за ПВР).“

Според член 2 од Упатството, „За засегнати страни согласно ова упатство се сметаат бизнис-заедницата, невладини организации, здруженија и фондации, физички и правни лица кои на каков било начин можат да бидат засегнати од имплементацијата на предлог-законот што се изготвува“ (став 1); „Во постапката за изготвување закони од страна на министерствата, треба да им се овозможи на засегнатите страни ефективно да учествуваат во изготвување на законите од самиот почеток, па се до утврдување на текстот на предлог-законот од страна на Владата на Република Македонија (во натамошниот текст: Владата), согласно Уставот на Република Македонија“ (став 2).

Во член 3 од Упатството се предвидува дека „Министерствата треба да ги информираат засегнатите страни за предлогот за изготвување закон преку соопштение подготвено од страна на одговорните за односи со јавност во министерствата, објавено на Единствениот национален електронски регистар на прописи (во натамошниот текст: ЕНЕР) и на веб-страницата на министерството“ (став 1);
„Соопштението од став 1 на овој член содржи:
-назив на министерството кое го предлага законот;
-назив на предложениот закон;
-местата каде што засегнатите страни можат да ја преземат електронската верзија на предлог-законот и обрасците за ПВР (директна врска до веб-страницата на министерството и до ЕНЕР од каде што истите можат да се преземат)“;
-временскиот период во кој ќе се подготвува предлог-законот и соодветните обрасци за ПВР;
-поштенска и електронска адреса (адреса на е-пошта) на кои можат да се достават коментари, мислења и предлози, вклучувајќи и информација за одговорно лице за контакт во министерството;
-начинот на вклучување на засегнатите страни во подготовката на предлог-законот, вклучувајќи:
-рокови за јавна консултација и за давање коментари, мислења и предлози;
-најава за јавен увид и јавна расправа што ќе биде организирана од министерството и
-други информации што можат да помогнат засегнатите страни да учествуваат во процесот на донесување закони.“ (став 2).

Според член 4 од Упатството, „Министерството при планирањето и изработката на законите на својата веб-страница и на ЕНЕР ги објавува релевантните документи поврзани со конкретниот предлог-закон, и тоа:
-по донесување на годишната програма за работа на министерството, за секој планиран закон се објавува Дел 1 од Образец број 1 – План за ПВР, во кој се наведува почетната процена на влијанието на регулативата и планирањето на работата за изработка на предлог-законот;
-пред започнување на изработка на предлог-законот, се објавува Планот за работа кој се планира да се спроведе со цел понатамошен развој на предлог-законот и Иницијалната или Комплетната ПВР, вклучувајќи следење на процесот на консултации, опис и назив на конкретните засегнати страни што се предлага активно да се консултираат, вклучувајќи ја и пошироката јавност, како и формата во која ќе се остварат консултациите;
-за време на изработка на предлог-законот, се објавува Образец број 2 – Иницијална ПВР или Образец број 3 – Комплетна ПВР во зависност од комплексноста на влијанијата, во кои се разработени можните решенија и очекуваните влијанија од предлог-законот, како и текст на верзијата на предлог-законот, во зависност од фазата во која се наоѓа;
-пред поднесување на предлог-законот во Генералниот секретаријат на Владата, се овозможува јавен увид во предлог-законот, односно се објавува текстот на предлог-законот, Иницијалната или Комплетната ПВР и
-по завршување на јавниот увид, се објавува текстот на предлог-законот, Иницијалната или Комплетната ПВР и Извештајот од спроведените консултации“ (став 1).

„Министерството треба во текот на подготвувањето и во постапката на донесувањето на законите редовно да ги објавува верзиите на предлог-законот, како и на обрасците за ПВР на својата веб-страница и на ЕНЕР, веднаш по нивната изработка. Претходните верзии од документите поврзани со предлог-законот исто така треба да бидат достапни со цел обезбедување следливост на подготвувањето и постапката на донесувањето на законите“ (став 2).

Според член 5 од Упатството, „При изготвување на законите, министерствата вршат:
– консултации со засегнатите страни преку ЕНЕР за сите документи кои се релевантни за предлог-законот според фазата на подготвување и постапката на донесување на законот;
– јавен увид на предлог-законот и Иницијалната ПВР во траење од најмалку 30 дена, односно доколку за предлог-законот се прави Комплетна ПВР, рокот за јавниот увид се зголемува на најмалку 60 дена;
– јавни расправи за предлог-законот и Иницијалната или Комплетната ПВР кои се одржуваат најмалку 15 дена од денот на ставањето на предлог-законот на јавен увид и нејдоцна пет дена пред истекувањето на рокот за јавниот увид и
– писмени консултации по јавниот увид на предлог-законот и Иницијалната или Комплетната ПВР, најдоцна пет дена пред истекувањето на рокот за јавниот увид“ (став 1).

„Дополнително, согласно потребите, министерството може да спроведе:
– консултации со засегнатите страни преку учество во работни групи формирани од страна на министерството или Владата и
– консултации на конкретни теми и прашања, по барање на министерството, поврзани со подготовката на предлог-законот“ (став 2).

Во член 6 од Упатството се определува дека „Во зависност од содржината на законот и економските, социјалните, општествените и влијанијата врз животната средина, кои истиот ќе ги предизвика, министерството ги утврдува засегнатите страни со кои активно ќе се консултира по однос на предлог-законот преку препознавање на субјектите кои можат да бидат засегнати со имплементација на истиот“ (став 1).

„Сите засегнати страни можат да го дадат своето мислење и коментар по предлог-законот и Иницијалната или Комплетната ПВР преку ЕНЕР или директно до министерството, како и да земат учество во јавните расправи“ (став 2).

Членот 7 од Упатството пропишува дека „Министерството писмено ги поканува засегнатите страни да учествуваат во консултациите наведени во член 5 од ова упатство при подготовка на законот. Поканата се објавува на веб-страницата на министерството и на ЕНЕР“ (став 1).

„Министерството објавува информации за јавниот увид и неговото времетраење на својата веб-страница и на ЕНЕР, како и датумот и локацијата на одржување на јавната расправа“ (став 2).

„Министерството писмено или по електронска пошта ги поканува засегнатите страни да земат учество во јавната расправа, најмалку пет дена пред нејзиното одржување“ (став 3).

„Други правни и физички лица кои се сметаат за засегнати страни можат да побараат учество во јавната расправа“ (став 4).

Според член 8 од Упатството, „Учеството на засегнатите страни во постапката на изготвување на законите се координира од страна на министерството што го изготвува законот“ (став 1).

„При организирање јавна расправа, министерството води записник и подготвува список на учесници кои учествувале на истата и истите ги објавува најдоцна 10 дена од одржувањето на јавната расправа на веб-страницата на министерството и на ЕНЕР“ (став 2).

„Министерството ќе смета дека засегнатите страни немаат приговори и се согласуваат со предлог-законот ако за време на јавната расправа или за време на јавниот увид, засегнатите страни не достават коментари, мислења или сугестии“ (став 3).

Во член 9 од Упатството се определува дека „Најдоцна 10 дена од завршувањето на консултациите со засегнатите страни и јавниот увид, министерството треба да подготви извештај во кој ќе бидат содржани добиените коментари, мислења и предлози по однос на предлог-законот и одговори по истите, со образложение поради кои истите се прифаќаат или се одбиваат, како и преглад на вклучените засегнати страни“ (став 1).

„Извештајот од ставот 1 на овој член се објавува на веб-страницата на министерството и на ЕНЕР и се приложува кон Иницијалната или Комплетната ПВР при нивното предавање во Генералниот секретаријат на Владата“ (став 2).

Според член 10 од Упатството, „Ова упатство влегува во сила наредниот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија.“

4. Според член 8 став 1 алинеите 3 и 4 од Уставот, темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија се владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска.

Во член 51 од Уставот се определува дека во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон (став 1); Секој е должен да ги почитува Уставот и законите (став 2).

Со член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот се овластува Собранието на Република Македонија да донесува закони, а со член 88 став 2 од Уставот се определува дека Владата ги врши своите права и должности врз основа и во рамките на Уставот и законите.

Во член 91 од Уставот се предвидува, покрај другото, дека Владата на Република Македонија донесува уредби и други прописи за извршување на законите (алинеја 5) и дека утврдува начела за внатрешна организација и за работа на министерствата и другите органи на управата, ја насочува и врши надзор над нивната работа (алинеја 6).

Според член 95 став 3 од Уставот, организацијата и работата на органите на државната управа се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Според член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

Од изнесените уставни одредби произлегува дека владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија и дека таа вредност се остварува така што законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон и што секој е должен да ги почитува Уставот и законите. Поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска е, исто така, темелна вредност на уставниот поредок и таа вредност се остварува така што Собранието на Република Македонија ги донесува законите, а Владата на Република Македонија ги врши своите права и должности врз основа и во рамките на Уставот и законите така што донесува уредби и други прописи за извршување на законите. Во однос на органите на државната управа, Собранието на Република Македонија со закон ги уредува нивната организација и работа, при што органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите, а Владата на Република Македонија ги утврдува начелата за внатрешна организација и за работа на министерствата и на другите органи на управата, ја насочува и врши надзор над нивната работа и тие органи за својата работа се одговорни на Владата.

Според член 35 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.59/2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006, 115/2007, 19/2008, 82/2008, 10/2010 и 51/2011), за извршување на законите Владата донесува уредби со законска сила, уредби, одлуки, упатства, програми, решенија и заклучоци.

Во член 36 став 4 од Законот се дефинира содржината на упатството, при што се определува дека со упатство Владата го пропишува начинот на работата на министерствата и органите на државната управа.

Според член 10 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр.58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010 и 51/2011), органите на државната управа при подготвувањето на законите и другите прописи од својата надлежност обезбедуваат консултации со граѓаните преку:1)јавно објавување на видот, содржината и роковите за донесување на законите и други прописи; 2)организирање јавни трибини и 3)прибавување мислење од заинтересираните здруженија на граѓани и други правни лица и слично.

Од изнесените законски одредби произлегува дека Владата на Република Македонија има, покрај уставна, и законска основа за донесување на подзаконски прописи заради извршување на законите, меѓу кои подзаконски прописи е и упатство, со кое Владата го пропишува начинот на работата на министерствата и органите на државната управа. Исто така, произлегува дека законодавецот ги задолжува органите на државната управа, при подготвувањето на законите и другите прописи од својата надлежност, да обезбедуваат консултации со граѓаните и да прибавуваат мислење од заинтересираните здруженија на граѓани и други правни лица по јавно објавување на видот, содржината и роковите за донесување на законите и по организирање јавни трибини.

Спротивставувајќи ја содржината на оспореното упатство со содржината на член 10 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, Судот утврди дека Упатството се движи во рамките на законската одредба и не излегува надвор од нив во однос на објектот, субјектите и дејствијата кои се уредуваат, а додава прецизна систематичност за министерствата при изготвувањето на предлог-законите (дејствија: по донесувањето на годишната програма за работа на министерството; пред започнувањето на изработката на предлог-законот; за време на изработката на предлог-законот; пред поднесувањето на предлог-законот во Генералниот секретаријат на Владата; по завршувањето на јавниот увид; рокови: јавен увид на предлог-законот најмалку 30 дена; јавни расправи за предлог-законот најмалку 15 дена; писмени консултации по јавниот увид на предлог-законот, најдоцна 5 дена пред истекувањето на рокот за јавниот увид; записник од јавна расправа со список на учесници најдоцна 10 дена од одржувањето на јавната расправа; извештај за најдоцна 10 дена од завршувањето на консултациите со засегнатите страни и јавниот увид; место на објавување: веб-страницата на министерството и ЕНЕР). Според тоа, Судот утврди дека Упатството ја разработува одредбата од член 10 на Законот за организација и работа на органите на државната управа, без да ја менува.

Имајќи ја предвид таквата содржина на Упатството, Судот утврди дека не може да се постави прашањето за неговата согласност со наведените уставни и законски одредби, поради што одлучи да не поведе постапка.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Вера Маркова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.207/2011
14 ноември 2012 г.
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски